자유경제원(원장 현진권)은 9일 서울 중구 대한상의에서 <한국의 규제개혁, 정치실패 극복에 답이 있다>라는 주제하에 규제개혁을 위한 긴급 정책토론회를 개최했다. 개인과 기업의 경제활동을 억압하고, 통제하는 악법들은 주로 새누리당과 새정치민주연합 등 여야가 양산하고 있다. 이제 경제활동의 최대 방해세력이 국회가 된 것이다. 입법권을 무기로 무소불위의 나쁜 법을 양산하는 국회의 고삐를 제어하지 않으면 국가경제의 미래가 어두워질 수밖에 없다.  이날 김인영 한림대교수가 '국회의 입법을 통한 규제양산의 문제점과 해결방안'이란 제목으로 주제발표를 했다.  다음은 김인영교수의 발표문 전문이다. [편집자주] 

1. 박근혜 정부 규제 개혁 추진 배경
2013년 박근혜 정부는 출범 첫해에 창조경제와 경제민주화를 동시에 추진했다. 집권 2년차인 2014년에는 경제민주화가 빠지고 대신 규제완화가 들어섰다. 규제완화를 통한 기업 투자 활성화와 고용창출, 경제성장률 향상을 위한 정책으로 전환하고 있는 모습이다.

이는 박근혜 대통령이 2월 25일 발표한 ‘경제혁신 3개년 계획’의 추진에 따른 정책적 대전환으로 이해된다. 박근혜 대통령이 대국민 담화를 통해 직접 발표한 ‘경제혁신 3개년 계획’의 핵심은 경제 성장잠재력의 복원이었다. 특히 박근혜 대통령은 경제의 성장잠재력 저하를 ‘무서운 재앙’이라고까지 표현하며 자신의 임기 내에 성과를 얻어내겠다는 의지를 표명하고 있다. “우리가 경제의 체질을 바꾸고, 비정상적인 관행들을 고치면서 장기간 이어져온 저성장의 굴레를 끊지 못한다면 우리의 미래는 없을 것”이라고 경제성장의 필요성을 비장하게 선언하였다. 
 

성장잠재력 복원에 최대 역점

이러한 박 대통령의 경제성장에 대한 강조는 아버지 박정희 대통령의 경제성장 업적에 필적하는 성과를 이루고자하는 ‘2세 신드롬’으로 해석할 수 있다. 이는 박 대통령이 “경제혁신 3개년 계획을 통해 2017년에 3%대 초반까지 떨어질 것으로 예상되는 잠재성장률을 4%대로 끌어올리고 고용률 70%를 달성하며, 1인당 국민소득 3만달러를 넘어 4만달러 시대로 가는 초석을 다져놓겠다”고 약속한 것으로도 확인할 수 있다.

박정희 대통령이 ‘빈곤으로부터의 탈출’을 이루었다면 본인은 ‘선진국으로의 진입’을 이루어낸 지도자로 평가받고 싶은 것으로 이해된다. 결국 박근혜 대통령의 집권 2년차 규제혁파 드라이브는 3만 달러 국민소득을 이룬 대통령으로 평가 받고 싶고 자신이 공약한 고용율 70% 달성에 필요한 (대)기업의 투자와 경제활성화를 이끌어 내고자 하는 의도된 진행으로 보여 진다.
 

옛 민주당, 재벌봐주기 규제개혁 비난에 국민들 등돌려

이러한 박근혜 대통령의 규제와의 전쟁을 민주당은 ‘재벌 봐주기’라고 반대하고 있다. 하지만 국민은 대기업 풀어주기는 안된다는 민주당의 입장을 규제완화를 통한 경제성장과 고용창출에는 전혀 관심이 없고 재벌 규제에만 목을 맨 정당의 모습으로 보고 10~20% 내외의 정당 지지율로 화답하였다.
반면 박근혜 대통령에 대하여는 ‘경제혁신 3개년 계획’으로 경제성장에 대해 향수를 가지고 있는 국민들을 자극하여 50%를 넘는 지속적인 지지율을 보이고 있다. 

▲ 자유경제원이 9일 서울 대한상의에서 <한국의 규제개혁, 정치실패 극복에 답이 있다>라는 주제로 정책토론회를 갖고 있다. 김인영 한림대교수(왼쪽에서 두번째)가 '국회의 입법을 통한 규제 양산의 문제점과 해결방안'이란 주제로 발표를 하고 있다. 좌로부터 최승노 자유경제원 사무총장, 김인영 교수, 민경국 강원대 교수, 현진권 자유경제원장, 김행범 부산대 교수, 조동근 명지대 교수.

2. 진짜 문제는 국회의 규제 입법이다

규제개혁은 과거 김영삼 정부가 행정쇄신위원회를 통해서, 김대중 정부는 규제개혁위원회를 통하여 이미 실시한 바 있다. 이명박 정부는 인수위 시절부터 대불산업단지의 ‘전봇대 뽑기’로 시작하여 규제개혁을 국정의 최우선 순위로 내세우고 기존의 규제개혁위원회에 더하여 대통령 직속 자문기구로 국가경쟁력강화위원회를 신설하여 대통령이 직접 규제개혁 과제를 챙겼다. 그리고 규제를 zero-base에서 재검토하고 규제일몰제도 도입하였다. 이렇게 과거 정부에도 힘 있게 추진했던 규제개혁은 모두 실패했는지 박근혜 대통령은 다시 규제개혁을 핵심 정책목표로 삼고 2014년 3월 20일 제1차 규제개혁장관회의 및 민관합동규제개혁점검회의에서 7시간 규제개혁 끝장 토론이 있었다.
 

하지만 과거 정부의 규제개혁과 달리 박근혜 정부의 규제개혁이 성공하기 위해서는 정부와 공무원 차원의 일시적이고 형식적인 규제 철폐로는 충분하지 않음을 일 수 있다. 왜냐하면 규제의 대부분은 거의 모두 법안에 근거하여 만들어진 대통령령이나 총리령, 부령으로 규제를 가능하게 하는 국회의 입법행위를 통제하지 않고서는 근원적인 규제 철폐가 불가능하기 때문이다.
 

특히 정부의 복잡한 정부입법 절차를 회피하기 위하여 의원입법의 형태로 법률안이 제출되는 우회입법이 증가하고 최근 의원발의 법안이 급증함에 따라 규제가 남발되고 있는 문제가 발생하였다. 최근 두드러지게 나타나고 있는 의원들의 경쟁적 법안 발의와 졸속 입법의 폐해가 심각한 상황에 이르렀다는 것이다.

지난해 경제민주화법안, 경제에 대못박아

의원발의 법안만을 보면 13대 570건, 14대 321건, 15대 1,144건, 16대 1,912건, 17대 6,387건, 18대 12,220건으로 정부 제출 법안에 비하여 매우 가파르게 증가하고 있다. 이는  국가별 법률안 제출 건수를 비교를 해보아도 분명한 현상이다. 대한민국 국회의원의 법안 발의는 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 어느 나라와 비교해도 월등히 높은 발의 건수를 기록하고 있다. 최근 수년간의 규제건수의 증가 추이는 의원입법의 증가와 무관하지 않아 보인다. 특히 작년에 순차적으로 대거 통과된 경제민주화 법안들은 박근혜 대통령이 비유로 언급한 ‘손톱 밑 가시’ 정도가 아니라 경제에 ‘대못’을 박는 정도의 규제들이었다.

 
[그림 1] 연도별 규제 등록 수

출처: 규제개혁위원회 규제정보포털 (http://www.better.go.kr/ 접속일: 20-14년 4월 4일).

예를 들어 2013년 4월 30일 국회는 근로자의 정년을 2016~2017년부터 60세로 의무화 하는 법안을 통과시켰다. 이러한 내용의 ‘정년 연장법’은 경제계의 의견을 듣는 변변한 공청회도 없이 환경노동위원회 법안소위원회에서 55분 만에 통과시켰다. 사회 전반에 정착되어 있는 정년이라는 문제를 공식적인 노-사 의견 청취도 없이 국회가 독자적으로 입법해 버린 경우다.

2013년 5월 7일 국회 본회의를 통과한 ‘유해화학물질 관리법’은 최초 제안은 기업 매출액의 최대 50%를 과징금으로 부과하는 것이었다. 그런데 국회 환경노동위원회 전체 회의에서 ‘매출액의 10%’로 조정되었다. 하지만 법제사법위원회 논의에서 5%로 조정되었다. 

국회의원들 갑질 도 넘어, 입법독재 심각

문제는 과징금이 기업 매출의 50%, 10%, 5%가 되어야 하는 근거 제시도 없이 국회의원 자의적으로 결정된다는 것이다. 거의 국회의원의 독단적 결정이고 입법부의 자의적 결정이자 횡포 내지는 입법독재의 수준이었다. 이렇게 국회의 경제민주화 관련 입법은 국회와 국회의원이 우리 사회에서 행정부에 대하여도, 사법부에 대하여도, 기업에 대하여도 비난 받는 갑(甲)의 행세를 하고 있는 것이 아닌가 한다. 따라서 이러한 경제민주화 관련 입법이 민주주의의 3권 분립의 ‘견제와 균형'이 사라진 국회의 ‘입법독재’에 해당한다는 비판은 적확하고 할 수 있다. 

결국 경제성장의 걸림돌 제거 문제는 국회의 입법을 통한 규제의 양산을 어떻게 통제하는가에 달려 있다고 할 수 있다. 국회의 견제 받지 않는 입법권에 대한 많은 언론과 학계의 비판이 있어 왔지만 국회는 ‘입법권 침해’라고 반발만 하였지 아무런 대책도 개선도 이루어지지 않았다.

3. 국회의 규제 입법의 해결 방안
- 3단계 방안의 점진적 추진을 제안 한다

국회의 입법을 통한 규제를 막기 위해서는 제도적으로 입법안에 포함될 규제들의 사전 검토를 의무화해야 할 것이다. 이러한 사전 검토를 일부 의원들은 입법권의 제약이라고 비판하겠지만 국회의 입법권은 무한의 권력이 아니며 국민의 경제 활동을 제약하는 입법은 법의 취지에도 어긋난다는 사실을 잊어서는 안 될 것이다. 제시하는 규제 입법의 통제는 입법을 통한 규제의 부작용을 막자는 것이지 정교하고 합당한 입법 자체를 막는 것도 아니다. 나아가 이러한 규제입법에 대한 제약은 중소기업을 위한 것이기도 하다. 예를 들어 대기업의 경우 규제를 우회하거나 자체적으로 규제를 극복할 수 있는 역량이 있지만, 중소기업의 경우 보편적인 규제에 속수무책으로 당하고 있을 수밖에 없는 현실이기 때문이다. 규제에 적응하는데 힘을 쓸 능력이 없는 중소기업을 살리는 궁극적인 방안이기도 하다는 의미이다.

국회의 규제 입법을 통제하기 위한 3단계 방안은 다음과 같다.

1단계 - 법률안에 규제사전검토서 첨부를 의무화 하는 방안을 도입한다. (이한구법)
2단계 - 소관 상임위에서 규제관련 법률에 대하여 규제영향평가를 도입한다. (이한구법)
3단계 - 국회에 규제특별위원회(가칭)의 신설하여 규제 관련 법안을 최종 심의한다.

(1) 규제사전검토서 첨부 의무화 방안의 내용과 의의
이한구의원이 제안한 법안은 행정규제가 포함된 법안을 제안하는 경우 규제사전검토서를 반드시 첨부하는 것을 내용으로 하고 있다. 규제사전검토서에 포함되어야 할 내용은 1. 해당 법률안이 포함하고 있는 규제의 내용, 2. 규제의 신설 또는 강화의 필요성, 3. 규제의 존속기한·재검토기한 또는 존속기한·재검토기한을 설정하지 아니한 경우에는 그 사유로 규정하고 있다. 이러한 규제사전검토서는 규제 관련 입법을 신중하게 하고 법안 제안 건수를 줄이는 효과를 거둘 수 있을 것이다. 

그러나 이한구의원이 제안한 법안은 충실하고 정확한 규제사전검토서를 첨부하지 않았을 경우에 대한 벌칙이 빠진 한계가 있다. 의원의 양식에 근거하여 제출된 규제사전검토서를 신뢰한다는 전제가 된 법안이라는 점이 문제로 지적될 수 있겠다. 이러한 한계에 대하여는 다음 단계인 관계 기관의 ‘규제영향평가’가 합리적인 보완책이 될 수 있을 것으로 보인다.

(2) 소관 상임위의 규제영향평가 실시 의무화 방안의 내용과 의의
이한구법안은 제출된 규제를 포함하는 법안에 대하여 관계 기관에 규제영향평가를 실시하도록 하고 있다. 규제영향평가를 의뢰하지 않아도 되는 경우는 1. 규제영향평가가 불필요하다는 소관 상임위원회의 의결이 있는 경우, 2. 긴급을 요하는 사안으로서 소관 상임위원회의 간사가 규제영향평가를 실시하지 아니할 것을 합의하고, 소관 상임위원회의 위원장이 이에 동의하는 경우 (이한구의원 대표발의 국회법개정안 국회법 제79조의3 제2항)로 규정하고 있다. 해당 상임위에서 진행하는 규제영향평가는 상임위 차원의 법안 심의에 심대한 영향을 미칠 것이고 효과도 있을 것으로 보인다.
 

하지만 상임위 간사의 합의, 즉 여야의 합의에 따라 규제영향평가를 생략할 수 있는 조항을 삽입함으로써 여야의 합의라면 쉽게 규제에 합의할 수 있는 가능성을 열어두었다는 한계가 있다. 물론 소관 상임위원회의 법안심사소위원회가 규제영향평가의 실시가 필요하다고 의결하는 경우에는 규제영향평가를 실시할 수 있게는 해두었지만 현실적으로 법안심사소위원회가 여야 간사의 결정을 번복할 수 있을지는 의문이다.
 

또한 규제사전검토서의 규제의 내용과 규제의 필요성, 규제기한을 명시하여야 하지만 형식적으로 기술하고, 해당 상임위원회에서의 규제영향평가를 여야의 합의로 건너뛰는 경우 규제법안의 통제라는 목적은 달성하기 힘들게 된다. 나아가 규제를 포함하는 모든 법안에 대한 규제영향평가는 시간도 많이 걸리고 해당 상임위에서 평가에 대한 견해 차이로 정치적 쟁점화 할 수 있으며 상임위에 따라서 마지막 단계로 국회 내에 규제특별위원회를 설치하여 모든 규제관련 법안에 대하여 심의하는 방안이 필요하다 할 것이다.

(3) 규제특별위원회(가칭)의 내용과 의의
규제특별위원회는 정부가 준비하는 모든 법안이 규제개혁위원회(Regulatory Reform Committee)를 거쳐야 하는 것처럼 국회도 규제 관련 모든 법안을 심사할 필요성에 의하여 설치가 주장되었다. 구체적으로는 기존의 법사위에서 하고 있는 모든 법률안의 형식․체계 및 자구의 심사에 관한 사항을 동일하게 규제특별위원회에서 담당하는 방안이다. 즉, 모든 법안이 소관 상임위에서 의결된 후 법사위로 회부되어 체계․형식과 자구에 관하여 심사를 받게 되는 것과 동일하게 규제와 관련된 모든 법안은 규제특별위원회의 규제관련 심사를 통과해야 본회의에 상정될 수 있게 하는 것이다.
 

규제특별위원회의 신설 방안은 현재 법사위의 타 상임위 회부 법안 기능을 폐지하고 대체하는 방안이 될 수도 있고, 현행 법사위 제도를 존속하고 신설하는 방안도 가능하다, 하지만 최근 법사위가 타 상임위로부터 회부된 법안을 심사함에 있어서 단순히 체계․형식과 자구만을 심사하는 것이 원칙임에도 불구하고 거기에 그치지 않고 구체적인 내용에 대해 이의를 제기하거나 수정하는 등 실질적으로 상위기관으로서 심사를 하고 정치적으로 법안에 제동을 문제를 고려한다면 법사위의 대체 방안이 적절하다.

특히 법사위가 상임위에서 이관된 법안의 심사 시기를 조정하거나 또는 심사를 미루어 폐기되도록 하는 등의 방법으로 정치적 논란의 대상이 되는 현실에서는 법사위의 법안 체계와 자구 심사 기능을 폐지하고 규제와 예산 관련 심사로 전환하는 것이 법사위의 정치화를 막는 방안이 될 것이다. 법사위의 월권적 행위에 대해서 타 상임위원회의 의원들이 강력하게 비판하고 있는 실정에서 법사위와 규제특별위원회의 공동 존속보다는 현실에 맞는 새로운 입법심사 항목으로의 전환이 적절해 보인다.
 

위의 3단계 입법규제는 그동안 입법권에 대한 정치적 견제가 없는 상황에서 자체적인 견제 제도를 만든다는 점에서 대의민주주의, 입법민주주의의 중요한 발전에 해당한다. 학계에서 법사위의 월권행위에 대해 대안으로 제시한 법사위의 법제위원회와 사법위원회로의 2분화 운영, 즉 사법위는 고유 법안을 심사하고, 법제위는 상임위에서 이관된 법안의 ‘체계및 형식과 자구’ 심사하는 것보다 의미가 깊다. 왜냐하면 의원의 상당수가 법조 인사들로 구성된 현실에서 법안의 ‘체계 형식과 자구’의 심사는 더 이상 의미를 두기 힘들게 되었기 때문이기도 하다. 또한 자구 관련 심사는 국회사무처의 법제실의 기능을 강화하여 충분히 해결할 수 있을 것이다. 
 

이한구법안, 국회 규제입법 자제효과 기대

학계 일부에서 제시하고 있는 법안공청회 실시의 강화는 그 효과가 의심스럽다. 현실적으로 쟁점적인 법안의 경우 공청회에서 규제 부과나 철폐에 대한 찬반 토론이 가능한 상황이 아닐 뿐더러 규제에 찬성하는 학자나 전문가만 초청하는 경우 학자들 간의 논쟁으로 공청회는 끝나 버릴 것이기 때문이다.
 

결론적으로 이한구의원이 대표발의 한 법안은 국회가 스스로 규제입법을 자제한다는 측면에서 충분히 의의가 있다. 거기에 규제사전검토서 첨부의 의무화와 해당 상임위의 규제영향평가 의무화도 매우 좋은 제도로 평가할 수 있다. 특히 계속 존속시켜야 할 사유가 없는 규제에 대하여 존속기한을 설정토록 하는 법안 일몰제를 도입하여 진일보한 특징이 있다.

4. 근본적인 규제 개혁은 작은 정부와 시장 자유의 천명이다
 

현재 박근혜 정부가 추진하고 있는 규제와의 전쟁에는 두 가지 한계를 가지고 있다.
첫 번째 한계는 국회의 경제민주화 입법 등 행정부 규제의 근원이 되는 과도한 규제 법안들이 남발되고 있는데 그에 대한 대책이 빠져 있다는 것이다. 물론 대통령의 규제혁파에 대한 의지를 새누리당이 당·정·청 협의를 통하여 확인하고 대책을 마련하고는 있지만 국회 자체의 제도 개혁이 없이는 달성하기 어렵다. 국회의 제도 개혁에 관하여는 법률안에 규제사전검토서 첨부를 의무화하고, 소관 상임위의 규제영향평가를 도입하며, 국회에 규제특별위원회(가칭)를 신설하는 방안을 검토하였다. 
 

정부부처 통폐합과 공무원 축소해야 규제 억제돼

두 번째 한계는 부서를 없애고 관련 공무원을 줄이지 않는 한 규제는 궁극적으로 다시 살아날 것이라는 인식과 그에 대한 대비가 없다. 규제의 핵심은 어떠한 명문 규정도 없이 기업이 ‘알아서’ 하는 ‘그림자 규제’이다. 명문화 되지는 않았지만 공무원과 부서가 존재하기 때문에 그 동안 관행으로 계속되어온 규제의 폐해가 가장 크다고 할 수 있다.

예를 들어 보험료의 인상 규제와 같은 부분은 어느 규정에도 명문화 되어있지 않으나 예전부터 보험료에 대한 정부의 그림자 규제는 항상 있어왔다. 대표적인 것이 자동차보험료로서 자동차보험료는 2010년 이후 계속 동결되어왔다. 정부의 물가안정을 위한 지도에 해당하는 규제이다. 하지만 자동차보험의 손해율은 2010년 79.9%에서 지난해 87.9%로 8%포인트 올랐고, 자동차보험은 만성적자에 빠질 수밖에 없었다. 정부가 물가 안정이라는 이유로 중소 보험사의 손해와 시장에서의 퇴출을 강요하는 규제이다.

즉, 금융감독원이나 동반성장위원회 등 정부의 규제 관련 부서들을 없애거나 축소하고 궁극적으로 시장의 자유를 원칙으로 하는 작은 정부로 가지 않는다면 규제는 정권 후반기 그리고 정권 교체기에 다시 살아날 것으로 예측된다. 그 이유는 대통령이 규제만 가지고 싸울 수 없이 해결해야할 사안들이 산적해 있기 때문이다. 외교도 잘 해야 하고, 국방도 다져야 하고, 치안 불안 문제도 해결해야 하며, 고령화도 대처해야 하기 때문에 대통령이 마냥 규제 개혁만 하고 있을 수 없다는 것이다,
 

아울러 규제개혁이 박근혜 정부가 원하는 고용창출이나 투자활성화, 그리고 경제성장이라는 결과를 바로 가져오지 못할 경우 야당과 반대 세력의 반격에 대하여 관료들은 바로 규제 강회를 요구할 것이고 이에 대한 대비가 필요할 것이다. 그 실패 사례는 이명박 정부이다. 이명박 정부는 출범 초기에는 ‘비즈니스 프렌들리’와 규제개혁을 시도했지만 2008년 미국발 금융위기가 닥치고 지자체선거가 닥치자 ‘친서민정책’으로 바로 방향을 전환하였고, 말기에는 동반위원회를 만들어 대기업-중소기업 상생 구조를 만든다고 규제를 양산하기 시작하였다.
 

결국 규제개혁의 근본적인 해답은 규제 관련 부서들의 철폐를 통한 작은 정부의 실천과 시장 자유의 원칙을 천명하여 나가는 길, 그리고 국회 스스로의 규제이법 통제 시스템 마련뿐임을 보여주고 있다. /김인영 교수 한림대 교수(정치행정학과)