▲ 최승노 자유경제원 부원장

우리 정부의 규모는 과소 측정되고 있다. 숨겨진 정부의 실체는 매우 크다. 공기업이 그렇다. 정부가 정책을 통해 실행하고자 하는 일까지 공기업이 맡아서 하고 있기 때문이다. 정부는 오랫동안 공기업을 활용하여 자신들의 역할을 늘려왔다. 그 결과로 공기업의 규모는 과도하게 커졌고, 방만해졌다.

현재 정부는 공기업을 공공기관으로 지정해 관리하고 있다. 공기업으로 지정된 법인 이외의 실질적인 공기업도 많다. 정부가 주인인 KBS와 EBS, 한국은행과 금융감독원 등은 공공기관 지정에서 계속 누락되고 있다. 과거 공기업에서 제외되면서 방만한 경영에 빠졌던 산업은행, 기업은행은 2014년 1월 공공기관으로 다시 지정되기도 하였다.

정부가 지분을 소유하고 있지 않은 민간기업이지만, 정부의 보이지 않는 손에 의해 운영되는 기업까지 포함하면 공기업의 범위는 더 커진다. 주식 소유를 제한하고 있는 기업들과 주식 소유가 분산되어 지배주주가 존재하지 않는 기업에 대해 정부가 암묵적으로 인사와 경영에 관여하는 경우에는 유사 공기업으로 볼 수 있다. 특히 금융기업들 상당수가 실질적인 정부 통제 하에 있다. 정부가 법과 규제 그리고 임의적 행정행위를 통해 관여하는 모든 단체 또는 기업을 공기업으로 폭 넓게 지정하는 것이 바람직하다.

주인을 찾아 줘라

공기업 CEO는 정부가 결정한다. 공기업에 대해 정부가 주인역할을 하는 것은 당연하다. 문제는 전문성이 결여된 CEO에 의해 공기업 경영의 효율성이 떨어진다는 데 있다. 이를 보완하기 위해 전문성을 갖춘 CEO를 뽑는 장치를 마련하라는 압력이 거세다.

▲ 공기업의 주인노릇은 정부부처가 하지만, 본질적 주인은 국민이다. 공기업을 국민에게 돌려주는 것이 바람직하다. 이를 위해 공기업에게 주인을 찾아주는 노력이 필요하다. 사진은 지난 9월 금융노조 파업 장면. /뉴시스

하지만 전문성이 높은 CEO를 뽑는다고 해서 공기업 문제가 해결되는 것은 아니다. 공공선택론이 말해 주듯이 정부와 공기업은 본질적으로 자신들의 이익을 위하는 본성에서 벗어날 수 없다. 아무리 뛰어난 CEO를 뽑아놔도 공기업 내 종사자와 공기업 자신을 위한 경영에 빠질 수 있다는 말이다.

기업에 대한 주인 역할을 정부가 수행하는 기업들의 인사권 문제가 늘 논란의 대상이 되었다. 포스코, KT, 국민은행 등 소위 국민기업이라고 불리는 주인없는 기업들의 CEO 결정에 대한 정부의 간섭 문제다. 전문적 식견을 가진 경영인을 뽑는 것으로 모든 문제가 해결되지는 않는다. 여전히 그들은 정치권력과 정부의 관료사회를 바라보면서 경영해야 하는 한계를 갖기 때문이다.

자칫 정치화된 의사결정은 기업 경영의 본질에서 벗어날 수 있다. 특히 민주주의 방식을 쫓아 인기영합적 주장을 경영에 반영할 수도 있다. 그 결과로 경제논리에서 벗어난 공기업 경영은 국민의 부담을 늘리고 정치를 위한 공기업, 관치를 위한 공기업, 공기업을 위한 공기업으로 전락할 수 있다.

공기업의 주인노릇은 정부부처가 하지만, 본질적 주인은 국민이다. 공기업을 국민에게 돌려주는 것이 바람직하다. 이를 위해 공기업에게 주인을 찾아주는 노력이 필요하다. 이는 공기업 경영진이 정치적 영향력을 가진 권력을 보면서 경영하지 않고 그 비용을 부담하는 국민을 보면서 경영하도록 하는 압력을 증진시켜야 한다는 뜻이다.

세금을 가지고 자신들의 영향력을 행사하는 정치인들에게서 분리하고, 가격을 지불하는 사람들로 하여금 통제하도록 하는 것이 공기업의 본질적 해법이다. 즉 가장 바람직한 해법은 민영화를 통해 민간이 스스로 해결하도록 하는 것이다. 일부 공기업은 민영화에 한계가 있다. 그런 경우에는 소비자이면서 비용 부담자인 국민의 눈치를 보도록 만드는 제도적 장치도 필요하다.

분명한 해법을 찾아라

공기업은 다양한 형태로 존재하는 만큼 국민에게 돌려주는 방식도 다양하게 전개될 수 있다. 민영화도 다양하게 추진해야 한다.

첫째, 법정단체는 협회방식의 회원제로 전환할 필요가 있다. 국고지원이나 회비 강제 납부방식을 폐지하고 관련 분야의 회원들의 자발적 회비납부로 운영되도록 법을 개정할 필요가 있다. 증권관련 협회 등 법으로 회비를 강제 징수하는 법정 단체를 회원들이 자발적으로 회비를 납부하도록 제도를 개선하는 것이다.

둘째, 주식회사 형태로 정부가 주식의 전부 또는 일부를 소유하고 있는 경우에는 주식을 민간에 매각하는 방식으로 국민에게 돌려주는 것이 바람직하다. 이때 매수 주체에 대해 국내외 자본을 구분하지 않아야 하며, 또한 산업자본과 금융자본을 구분하지 않는 것이 바람직하다.

또한 매각 방식도 정책적으로 접근하지 말고 매각 일정을 잡아 공개하고 주식 시장을 통해 주기적으로 매각하는 것이 바람직하다. 일괄 매각을 위해 시간을 끌 것이 아니라 부분 매각을 통해서 매각하는 것도 필요하다. 특히 대우증권 등 단기간에 매각할 수 있는 기업을 조속히 매각해야 한다.

셋째, 민간 기업의 주식소유를 규제하거나 소유가 분산된 기업에 대한 간섭을 해소할 필요가 있다. 먼저 소유규제 또는 한도규제를 폐지할 필요가 있다. 나아가 소유가 분산되어 지배주주가 없는 기업에 대해 경영 또는 인사에 간섭해온 관행을 해소하는 것이 바람직하다. 국민은행 등 은행에 대해 주식소유를 제한하는 규제를 해소해 정부가 공기업처럼 운영할 수 있는 규제의 그늘을 해소할 필요가 있다. 관치금융을 가능하게 만드는 규제를 해소하여 주주들이 진정한 주인역할을 할 수 있도록 허용해야 한다.

정상화를 위한 조치

공기업을 국민에게 돌려주기 위해서는 이를 적극적으로 추진할 부서가 존재하는 것이 현실적으로 바람직하다. 규제개혁위원회, 공정거래위원회처럼 공기업 민명화만을 고유한 업무로 추진하는 공기업민영화위원회를 설치하고 운영할 필요가 있다.

그 외에도 공기업의 방만한 경영을 막을 수 있는 장치를 마련할 필요가 있다. 먼저 종업원수와 부채한도를 분명히 설정하고 지키도록 하는 행정 안전장치가 필요하다. 이는 해당 부처가 자체적으로 관리하기 어려운 것이 현실인 만큼 총리실에서 감독하는 것이 필요하다. 이를 제도화해서 공기업의 임의적인 부채증가를 막는 것이 바람직하다.

공기업이 부실화되는 경우 파산하도록 하는 제도를 운영하는 것도 바람직하다. 실질적인 부도 상태에 빠진 LH공사를 포함해 부채가 과도한 공기업을 대상으로 파산제도를 운영하는 것이 필요하다. 이 제도는 지방정부와 지방공기업에도 적용하는 것도 바람직하다. /최승노 자유경제원 부원장