김인영 교수는 “국회선진화법으로 패퇴한 19대 국회, 3당 간 야합이 연출될 20대 국회는 노동개혁을 책임질 수 없다”며 “이제 노동개혁은 온전히 박근혜 대통령의 책임으로 남는다”고 밝혔다. 초를 다투는 조선, 해운, 한계 기업 구조조정을 앞두고 노동단체와 진보좌파 시민단체 및 언론의 반대가 거세질 터인데 박 대통령이 노동개혁의 결의를 보일 시기가 되었다는 설명이다. 김 교수는 “노동개혁을 위해 박근혜 대통령은 진심으로 국민을 설득해야 한다”며 “대통령 긴급명령권을 내린 올랑드 프랑스 대통령처럼 이제 박근혜 대통령 또한 결단을 내야하는 시점에 와 있다”고 강조했다. 아래 글은 김인영 한림대 교수의 발제문 전문이다. [편집자주]  

2016년 5월 10일 프랑스의 프랑수아 올랑드(Francois Hollande) 대통령은 긴급명령권을 발동해 하원의 표결을 거치지 않고 직권으로 ‘노동법 개정안’을 통과시켰다. 당일 마뉘엘 발스(Manuel Valls) 총리는 올랑드 대통령 지시를 받아 엘리제궁에서 비상 각료회의(an extraordinary Cabinet meeting)를 열고 "헌법 제49조 3항(대통령 긴급명령권)에 근거해 ‘노동법 개정안’을 통과시키기로 했다"고 발표했다. 

통과된 ‘노동법 개정안’(노동개혁법안)은 주 35시간 근로제를 폐지하고 해고 요건을 완화하는 내용 등을 담고 있다. 중도좌파 성향의 프랑스 사회당 정부가 자신들이 과거 2000년 도입했던 주당 35시간 근로제의 잘못을 인정하고 주당 근무시간을 최장 60시간까지 늘리는 개정법안을 제안했던 것이다. 또 노사 자율 투표로 주 35시간을 초과해 일할지 결정할 수 있고, 초과근무수당도 개별 기업의 노사 협상으로 정할 수 있도록 했다. 나아가 기업의 영업이익이 줄어드는 비상상황에는 좀 더 쉽게 해고할 수 있도록 노동법을 조정했다.1) 

좌파 사회당을 이끄는 올랑드 대통령이 대통령 긴급명령권을 발동해 가면서까지 노동개혁법안을 통과시킨 것은 중요한 의미를 지닌다. 몇 가지 의미를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 좌파 사회당을 이끄는 대통령임에도 자신의 핵심 지지 세력인 노조와 학생단체의 반대에도 불구하고 노동시장을 수술하는 방안을 담은 노동법 개정안을 제안했다는 점이다. 사회당의 정치적 핵심 지지 세력인 노조와 학생단체들이 수개월 간의 격렬한 반대 시위를 벌이는 상황에서도 대통령이 위기를 돌파할 책무를 스스로 다했다는 것은 매우 중요하다.

 200여 개 도시에서 항의 시위가 벌어지고, 대중교통 노조의 파업으로 교통대란이 발생하고, 법안에 반대하는 인터넷 서명운동이 사상 최다인 100만 명 이상이 참여하고, 18세 이상 프랑스인의 70%가 노동법 개정안에 반대하는 정권 위기의 상황임에도 불구하고 실업률 10.6%에, 청년실업률이 24%에 달하는 고용위기 상황을 극복하기 위하여 대통령이 자신의 정치 생명을 던지는 정치적 판단을 내렸다는 것이다. 

노동개혁을 위해 정치 지도자가 정치적 운명을 건 유사한 사례는 독일의 게르하르트 슈뢰더(Gerhard Schrӧder) 총리다. 슈뢰더 총리는 집권 사회민주당(SPD, Sozialdemokratische Partei Deutschlands)을 이끌면서 ‘아젠다 2010’을 발표했다. 독일 경제의 체질을 바꾸는 슈뢰더 개혁안 때문에 사회민주당은 2005년 선거에서 앙겔라 메르켈이 이끄는 기독교민주당(CDU)에게 정권을 잃었지만 개혁의 진가는 훗날  나타났다. 집권한 메르켈 총리는 사회민주당과 손을 잡고 슈뢰더의 개혁을 유지했었고, 그 덕분에 2003년 11.7%까지 올랐던 실업률이 2015년 11월에는 6.3%로 하락했다.2) 

프랑스와 독일의 사례는 위기 시에는 정치지도자가 정권을 잃을 각오로 몸을 던져야 노동개혁을 성공시킬 수 있다는 교훈을 주고 있다.

둘째, 올랑드 대통령은 유럽의 좌파 집권당 노동개혁의 흐름이라는 대세를 따랐다. 2003년에는 슈뢰더 독일 총리가 '어젠다 2010'을 내놓았다. 동서독 통일로 인한 통일비용의 과다 지출로 독일은 '유럽의 병자'라는 비아냥을 듣고 있었고, 슈뢰더 총리는 '어젠다 2010'에 노동시장의 유연성 제고, 사회보장제도 개혁, 세율 인하 및 세제개혁, 관료주의적 규제 철폐 등 전후 최대의 구조개혁 정책을 담았고 통과시켰다. 이후 독일은 EU의 경제 강자로 재탄생 했다. 

2012년 6월에는 이탈리아 마리오 몬티 총리가 제출한 노동법 개정안이 의회에서 통과되었다. “해고가 이혼보다 어렵다”는 이탈리아의 평생고용을 바꾸는 대개혁을 법안에 담았다. 노동시장 유연화를 위한 해고절차 완화 및 안정성 제고를 위한 실업수당 개혁도 포함했다. 독일 슈뢰더 정권이 만든 ‘아젠다 2010’과 유사한 노동유연성을 강화하는 법안이었다. 

2014년에는 마테오 렌치 이탈리아 총리가 집권하자 바로 노동시장 규제를 완화하는 노동개혁을 최우선으로 추진하면서 경제 활성화에 시동을 걸었다. 당연히 노조와 대학생들의 반대 시위가 있었지만 해고 요건 완화 등을 담은 '노동자법(Jobs Act)'을 의회에서 통과시킨 것은 렌치의 중도 좌파 정권이었다. ‘노동자법’에 기간 파견근로자 사용 요건 대폭 완화 그리고 정규직 고용을 확대하는 기업들에 세제 혜택을 부여하는 내용이 포함되었다. 규제 철폐, 세금 감면 등 친기업적 개혁도 함께 도입됐다.3)

2011년에는 스페인 마리아노 라호이(Mariano Rajoy Brey) 총리가 집권하여 유연한 노동시장을 목표로 한 강력한 노동개혁을 성공시켰다. 중도 우파 국민당(the People's Party)의 라호이 총리는 임금 협상을 기업 단위로 변경하고 산업별로 유사했던 임금과 근무시간을 기업별 상황에 따라 유연화 하는 노동개혁을 실시하여 2015년 3.2%에 달하는 높은 경제성장률을 달성하는 제도적 기반을 제공했다.4)   

독일과 이탈리아 모두 좌파 정권이 노동개혁을 이뤄 국가경제를 살리는 역할을 했고, 올랑드는 사회당 정권으로 그 흐름에 동참한 것이다. 올랑드의 노동개혁 법안 통과는 3가지 키워드, 즉 주요 유럽 국가들이 모두 몰두하는 노동개혁, 좌파정권이 주도적으로 추진하는 노동개혁, 정권이 위험해진다 해도 지도자가 결단하는 노동개혁임을 알려주고 있다. 이러한 좌파 사회주의 정당조차도 정치 지도자의 결단으로 밀어붙이는 노동개혁의 의미는 대한민국의 노동개혁 추진에 의미하는 바가 크다. 

박근혜 정부의 노동개혁은 한마디로 사회적 합의라고 부르는 노사정위원회에 맡긴 때문에 실패했다.5) 한국노총이 2016년 1월 19일 노사정 타협 파기를 선언함에 따라, 박근혜 정부 노동개혁의 최대 성과라고 했던 ‘2015년 9월 13일의 노사정 대타협’은 파탄이 났던 것이다. 노사정 대타협의 파탄은 “무책임한 정부, 무책임한 국회, 무책임한 노조의 3자가 만들어낸 시대의 코메디였다.” 

본래 노동개혁은 정부가 방안을 내고 국회에서 정부와 국민의원들이 함께 논의하여 책임 있는 결론을 내는 것이 순리였다. 그리고 개혁의 방향은 노동시장의 시장 자율성을 강화하는 방안이 되어야 했다. 그럼에도 불구하고 정부와 정치권(국회)은 노사관계의 원칙을 국회 밖의 노사정위원회 합의를 통해 진행하도록 강제했다. 노사관계의 원칙을 사회적 합의기구라는 노사정위원회를 통해 결정하고 노동개혁을 이루겠다는 것이었지만 이는 시장의 논리를 무시하고 인위적으로 정부가 노동시장에 개입하여 망치는 중대한 문제점을 결과했다.

나아가 국민의 대표기구인 국회가 사회적 합의 기구의 합의를 기다리느라 법안 심사를 뒷전으로 미루었기에 시간과 사회적 비용(social cost)을 증대시키기만 했다. 한국노총이 9·15 노사정합의를 ‘파탄’(실제로는 파기)해버리는 경우처럼 ‘사회적 합의기구’는 합의기구일 뿐, 책임을 지는 기구가 아니다. 그럼에도 불구하고 정부와 정치권은 노동개혁의 책임을 서로 떠넘기기에 급급했고 결국 개혁을 실기하게 되었다. 

하지만 이는 이미 여러 자유주의 학자들에 의하여 예견된 것이었다. 핵심은 개혁의 대상인 노조단체가 노동개혁에 참여하는 모순 때문이다. 또 사회적으로는 엘리트 타협의 전통이 일천하여 국회에서도 여야간 타협이 되지 않는데, 파기 시 아무런 제재도 받지 않는 노조단체가 포함된 노사정 합의는 시작부터 잘못된 것이었다. 국민은 사회적 합의가 도리어 개혁의 시간만 허비하고 사회적 비용과 불신만 증대시켰음을 이제 알게 되었다. 

노동개혁 실패의 책임은 근원적으로 박근혜 정부와 국회에 있다. 하지만 19대 국회는 소위 국회선진화법 때문에 노동법 개정안 통과의 책임을 질 의지도 능력도 없는 상황이었다. 작년 독일의 게르하르트 슈뢰더(Gerhard Schrӧder) 전총리가 방한했을 때 한국의 노동개혁에 주었던 충고는 “개혁의 성과가 나타나려면 매우 긴 시간이 필요하다.

지도자는 국가를 위해서라면 선거에 지더라도 꼭 해야 한다. 정치도 중요하지만 정당의 정치가 국가만큼 중요하지는 않다. 노사합의가 안될 때는 정부가 주도해야 한다.”였다. 그렇다면 노동개혁은 이제 온전히 박근혜 대통령의 책임으로 남는다. 분초를 다투는 조선, 해운, 그리고 한계 기업 구조조정을 앞두고 노동단체와 진보좌파 시민단체, 그리고 언론의 반대가 거세질 터인데 대통령이 노동개혁의 결의를 보일 시기가 되었다는 것이다. 대통령 긴급명령권이라는 결단을 내린 올랑드 프랑스 대통령처럼 이제 박근혜 대통령이 결단을 내야하는 시점에 와 있다.  

일부에서는 프랑스와 같이 대통령 긴급명령권을 발동하여 국회에 제출된 노동법 개정안 4개를 통과시킬 것을 제안하지만 상황은 두 가지 측면에서 긍정적이지 않다. 

대통령의 긴급명령권을 규정한 헌법 제79조는 다음과 같다.

제76조 ① 대통령은 내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 있어서 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다.

② 대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다.

③ 대통령은 제1항과 제2항의 처분 또는 명령을 한 때에는 지체 없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야 한다.

④ 제3항의 승인을 얻지 못한 때에는 그 처분 또는 명령은 그때부터 효력을 상실한다. 이 경우 그 명령에 의하여 개정 또는 폐지되었던 법률은 그 명령이 승인을 얻지 못한 때부터 당연히 효력을 회복한다.

⑤ 대통령은 제3항과 제4항의 사유를 지체없이 공포하여야 한다.

첫째, 대한민국 헌법의 긴급명령의 요건이 프랑스보다도 더 엄격하고 복잡하다. 헌법 제79조는 “내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 있어서 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때”로 노동법 개정안이 내우, 외환, 천재, 지변에 해당하지 않으며 또한 “중대한 재정·경제상의 위기”를 미리 단정할 수 없도록 헌법재판소는 못 박고 있다. 또한 “국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때”라고 단정하기도 힘들다.

둘째, 긴급명령 이후 “지체 없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야 한다.”고 제79조 제3항에 규정하고 있어 5월 29일 끝나는 19대 국회는 물론 여소야대의 20대 국회에서 국회의 승인을 얻기 어렵다. 그리고 국회의 승인을 얻지 못한다면 긴급명령은 효력을 상실하게 된다.

이러한 긴급명령권 발동은 이미 고려된 바 있었다. 2015년 12월 16일 정의화 국회의장이 청와대가 요청한 경제 관련 법안 직권 상정 요구를 거부함에 따라 새누리당 김무성 대표가 “대통령 긴급재정명령을 검토하겠다”고 협박성 발언을 했기 때문이다, 이어서 이인제 최고위원도 정의화 국회의장의 경제법안 직권상정 거부를 비판하며 “국민의 대표기관인 국회가 이걸 못하면 그 다음에 기다리고 있는 것은 대통령의 긴급권 밖에 없다”고 말했었다.6) 하지만 언론들이 유신 시대의 ‘긴급조치’와 비슷하며 유신으로의 회귀라고 비판하자 없던 일이 되었다.

지금의 한국경제는 수출, 내수 모두 좋지 않은 2% 초반대의 성장률로 위기상황이다. 거기에 60세 정년연장이 시작되면서 앞으로 수년간 청년 취업절벽이 지속될 것으로 예상된다. 사실 현재 청년 실업률 11%를 믿는 사람은 없다. 노동시장에 막 나온 청년들이 지금 취업을 하지 못한다면 이어서 쏟아져 나오는 졸업생들에 밀려 앞으로도 제대로 된 직장을 잡기 어려울 것이다.

그리고 더 큰 문제는 앞으로 3개월~2,3년 조선, 해운의 구조조정이 본격화 되면서 대량 실업이 이어질 것이고 그에 따라 노조단체와 야당은 고용안정을 요구할 것인데 그에 대한 정부의 고용 유지와 해고 가이드라인이 필요하다. 나아가 벌어서 이자도 내지를 못하는 좀비 기업들의 구조조정을 돕는 노동 유연성을 보장하는 새로운 노동법이 필요한 시점이다. 또 박근혜 대통령도 늘 걱정하는 창조경제에 의한 미래 먹거리 확보 역시 근본적인 노동구조의 개선 없이는 어떠한 결실도 이루기 힘들다. 즉 창조경제가 성과를 내기 위하여 제대로 된 노동개혁이 필요하다는 것이다. 

해법은 무엇인가? 5월 13일 있었던 박근혜 대통령과 여야 원내 지도부 회동에서 노동개혁에 관하여는 “야당들이 노사합의 등 사회적 합의를 요구하고, 대통령은 이상적으로는 맞지만 시간이 없다”는 주장이 대립되었다. 야당이 노사정합의를 주장하며 노동계만 보호하고 청년 노동절벽에 대한 고려나 기업의 노동 유연성 요구는 외면하고, 도 다시 노사정합의의 실패를 되풀이 하려고 하고 있다. 따라서 앞으로도 정부와 야당들의 노동개혁 관련 합의는 난망해 보인다.7) 

그렇다면 박근혜 대통령은 직접 그리고 진심으로 국민을 설득하는 방법 밖에는 없다.8) 대통령은 국회에 제출한 노동법 개정안 4개(파견근로자법, 근로기준법, 고용보험법, 산재보험법)는 ‘기간제 근로자법’ 조차도 빠진 채로 개악(改惡) 수준의 개정안이므로 포기하고 적어도 파업 등의 경우 대체근로를 인정하고, 파견근로를 모든 사업에 적용하고, 기간제 근로자 사용의 자유를 인정하는 노동 유연성이 강화된 새로운 노동법 개정안을 가지고 진심으로 국민을 설득해야 한다.

이명박 행정부 당시 국회에 제출한 ‘서비산업발전기본법’도 포함시켜 지금의 경제 위기를 극복하는 방법은 이것뿐이라는 것을 국민에게 알리고 설득해야 한다. 그리고 국민을 설득하지 못하면 이명박 대통령의 4대강 사업처럼, 세종시 수정안처럼 노동개혁 자체를 포기해야 함을 인식하고 노동개혁법안에 대한 대국민 설득을 이루어내야 한다. 

국민이 박근혜 대통령의 새로운 노동개혁법안에 전적으로 동의한다면 야당의 설득은 훨씬 쉬워질 것이다. 국민이 설득되면 압도적 여론 추이에 야당은 당연히 따라올 것이라는 의미이다.9) 

프랑스 발스 총리는 비상 각료회의를 열고 헌법 제49조 3항에 근거해 ‘노동법 개정안’을 통과시키며 "노동법 개혁은 반드시 이뤄져야 하고 우리는 전진해야 한다."(“Because the country must move forward, the cabinet has authorized me to act on behalf of the government.”)고 법안 통과의 필요성과 긴급성을 설명했다.10) 독일, 이탈리아, 스페인, 프랑스의 노동개혁을 볼 때 분명한 것은 대한민국의 노동개혁, 여기서 이렇게 멈출 수는 없다는 것이다.

대한민국 호(號)가 이대로 가라앉을 수는 없고 반드시 앞으로 나아가야 한다(Move Forward!)다면 박근혜 대통령이 이순신 장군의 생즉사 사즉생(生則死 死則生)의 각오로 대체 근로자·파견 근로자·기간제 근로자를 자유롭게 쓸 수 있는 노동 유연성이 강화된 진정한 노동개혁법안을 만들어 대국민 설득에 나서야 할 시점이다. 대통령의 사즉생(死則生)의 대국민 설득만이 노동개혁을 이루고, 지금의 정치·경제 위기를 돌파할 수 있다. (박근혜 대통령이 3당 원내 지도부와의 회담에서도 언급했듯이) 주어진 시간이 많지 않다. /김인영 한림대 정치행정학과 교수