서울시가 7월부터 미취업 청년 3000명에게 1인당 최대 300만원을 지급하는 ‘청년수당’ 정책을 강행하기로 해 논란이 일고 있다. 예산 90억 원이 투입되며 지급 된 수당의 사용처를 제한하거나 내역을 확인하지도 않는 방식이다. 서울시의 청년수당 정책이 용돈 몰아주기나 청년 로또로 불리는 이유다. 서울시의 청년수당 정책은 3가지 쟁점을 안고 있다. 정책의 실효성 문제, 지방자치단체의 재정운용에 대한 책임성의 문제, 절차적 정당성 문제다.
바른사회시민회의와 청년이여는미래, 청년이만드는세상은 논란이 되고 있는 서울시 청년수당 정책의 3가지 쟁점을 각계의 전문가 및 이해당사자인 청년들과 함께 짚어보았다. 21일 한국프레스센터에서 열린 ‘서울시 청년수당, 약인가 독인가’ 토론회에 패널로 나선 황성욱 변호사(자유와통일을향한변호사연대)는 “서울시는 당초 청년수당 지급여부는 사회보장기본법상의 협의대상이 아니라고 했으나 지난 1월 12일 보건복지부와 협의에 나서겠다며 협의요청서를 제출했다”며 “이는 스스로의 주장과 모순된 것으로 서울시가 중앙정부와 협의 절차를 어겼다는 것을 스스로 인정한 것”이라고 강조했다.
황 변호사는 “서울시가 보건복지부 장관의 재의요구가 부당했다고 판단했다면, 이를 대상으로 행정법원의 재의요구 취소소송을 제기했어야 마땅했다”며 “박원순 서울시장은 중앙정부와 법정다툼을 초래하는 상황을 만들어 국민을 피곤하게 할 것이 아니라 중앙정부와 제대로 된 협의 절차를 거치는 것이 바람직한 지방행정일 것”이라고 지적했다. 이어 황 변호사는 “이를 굳이 총선을 앞두고 급하게 진행하여 오해를 살 이유도 없었다”고 언급했다. 아래 글은 황성욱 변호사의 토론문 전문이다. [편집자주]
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| ▲ 황성욱 변호사, 자유와통일을향한변호사연대 |
서울시 청년수당의 절차적 정당성 문제 -법적인 검토
1. 서울시 청년수당에 대한 법적 공방 진행 경과
(배경) 2015. 11. 박원순 서울시장이 미취업 청년 3000명에게 월50만원씩 6개월간 지급한다는 청년활동지원사업을 발표하자, 보건복지부는 사회보장기본법에 따라 중앙정부와 협의, 조정을 거쳐야하는 문제임을 지적. 정부는 2015. 12. 1. 국무회의를 열어 지자체들이 사회보장기본법상 규정된 사회보장제도를 신설ㆍ변경할 때 정부와 협의ㆍ조정을 하지 않거나 그 결과를 따르지 않으면 지방교부세를 감액하도록 하는 내용의 지방교부세법 시행령 개정안을 처리.
가. 보건복지부의 서울시의회를 상대로 대법원에 제소
- 2015. 12. 22. 서울시의회는 청년수당과 관련한 예산(90억)이 포함된 박원순 서울시장이 제출한 2016년도 예산안 의결.
- 2015. 12. 30. 보건복지부는 지방자치법 제172조 제1항1)에 따라 서울시장 박원순에게 재의요구를 지시.
- 2016. 1. 6. 박원순 서울시장이 이에 불응하자, 보건복지부는 2016. 1. 14. 지방자치법 제172조 제7항2)에 따라 서울시의회를 상대로 대법원에 ‘예산안의결 무효확인의 소’ 및 ‘예산안 집행정지신청’을 제기
나. 서울시의 국가를 상대로 권한쟁의심판을 헌법재판소에 제기
- 2015. 12. 27. 서울시가 사회보장기본법 상의 협의·조정 결과에 따르지 않는 경우 지방교부세를 감액하도록 규정한 '지방교부세법 시행령'에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구
- 2016. 1. 12. 서울시는 보건복지부에 협의 요청서를 제출
2. 보건복지부와 서울시의 법률적 주장의 근거
사회보장기본법
제26조 ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.
② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.
③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.
④ 보건복지부장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다.
지방재정법
제3조 ① : 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.
제36조① : 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위 내에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
(1) 서울시 주장: 재의 요구를 지시하는 것은 ｢주민복리에 관한 사무｣를 사실상 중앙정부에서 통제하겠다는 발상으로 지방자치를 옥죄고, 지방자치권을 본질적으로 침해하는 것
(2) 보건복지부 주장: 서울시의 청년활동지원 사업은 사회보장사업에 해당하므로 사회보장기본법 제26조제2항에 따라 보건복지부장관과 사전협의를 이행해야 한다.
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| ▲ 박원순 서울시장은 협의절차를 스스로 개시할 정도로 법절차를 이미 인정하였다면, 중앙정부와 서울시 간의 법정다툼을 초래하는 상황을 만들어 국민을 피곤하게 할 것이 아니라, 중앙정부와 제대로 된 법적 절차를 거치는 것이 바람직한 지방행정일 것이다./자료사진=연합뉴스 |
3. 법적인 검토
가. 지방자치의 본질
보건복지부장관의 재의요구가 서울시에서 말하는 것처럼 지방자치권을 본질적으로 침해하는 것인가. 서울시가 장관의 재의요구에 대해서 지방자치권을 본질적으로 침해한다고 주장하는 것은 지방자치제도의 본질에 대한 오해이다.
우리 헌법은 제117조 제1항에서 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.’라고 규정하고 있는데, 주민의 복리에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하면서도 그것은 법령의 범위 안에서만 이루어질 수 있다고 규정하고 있다. 주민의 복리에 관한 사무도 결국 지방의회의 조례에 따라 이루어질 수 밖에 없고 결국 조례는 상위법인 법령을 벗어날 수 없기 때문이다.
이 때문에 지방자치의 본질에 대해서, 지방자치는 지방자치단체의 자연권이라는 고유권설, 지방자치단체가 개인이 갖는 기본권과 유사한 권리를 갖는다는 신고유권설3)이 학설로 주장되고 있지만, 우리는 헌법 제117조에 따라 지방자치권은 국가로부터 나온다는 자치위임설이 통설이다.
그러므로 지방자치단체의 사무(특히 고유사무)라 할지라도 국가의 정책에 반하거나 정책목표에 어긋나는 일을 처리할 수는 없다고 할 것이다.
나. 보건복지부 장관의 재의 요구 및 제소에 대하여
위에서 보았듯이, 지방자치사무에 속하더라도 국가목표와 국정목표에 어긋나는 정책을 수립, 집행할 수는 없기 때문에 주무부장관에게 지방자치단체장에 대한 통제권을 인정하게 되는데 그것이 바로 위에서 언급한 지방자치법 제172조 제1항이다. 즉 공익을 현저히 해치는 경우와 법령에 위반되는 경우에 지방의회에 재의를 요구하라고 지방자치단체장에게 요구할 수 있다.
청년수당과 관련하여 서울시장이 보건복지부 장관의 재의요구를 거부한 경우처럼, 지방자치단체장이 국가기관인 주무주장관의 명령을 거부하면 국가목표와 국정목표의 통일적 집행을 위해 다시금 주무부장관의 지방의회 즉 서울시의회에 대한 통제권이 인정되는데 이것이 바로 동법 제172조 제7항이다.
다만, 지방의회의 주민대표성을 고려하여 지방자치단체장과 달리 법령에 위반되는 경우에 한한다. 그러나 여기서 잊지 말아야할 것은 지방의회가 주민대표성이 있다하더라도 위에서 언급한 자치위임설에 따라 지방의회의 법적 성격은행정기관이라는 것이다. 따라서 지방의회가 주민 복리에 관해 자주적, 민주적으로 의결하였다고 하여 국회와 같은 지위를 부여받을 수는 없다.
다. 청년수당의 법적성격(이하 2015. 12. 3. 보건복지부 보도자료)
서울시 청년활동지원사업은 문헌해석상 헌법 제34조제2항에 따른 현대 사회의복지국가 이념을 매우 포괄적으로 규정하고 있는 “사회보장” 개념에 포섭되는 사업이며 특히 사회보장의 개념이 점점 확대되고 있다는 점을 감안할 때 사회보장기본법 상의 사회보장제도를 ‘협의의 복지제도’로 축소하여 이해하는 것은 타당하지 않다.4)
사회보장기본법 제3조제1호에서 “사회보장”을 “출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는데 필요한 소득․서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 말한다”고 규정하고 있는데, 해당사업은 청년의 역량 개발, 사회참여 지원 등을 지원하고자 하는 것으로, 이는 동조 제3조 제4호가 정의하고 있는 “사회서비스”의 정의인 “국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도”에 정확히 부합한다.
아울러 공모방식, 선별적 지원 등 사업의 수행방식이나 형태에 의하여 협의대상을 판단할 경우, 내용상 사회보장에 해당하더라도 사업의 수행방식 또는 형태를 변형하여 협의제도를 회피할 가능성이 있어, 협의대상 여부는 사업 수행방식이나 형태가 아닌 사업내용의 본질이 사회보장인지에 따라 판단해야 한다.
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| ▲ 박원순 서울시장이 보건복지부 장관의 재의요구에 대해서 지방자치권을 본질적으로 침해한다고 주장하는 것은 지방자치제도의 본질에 대한 오해이다./자료사진=미디어펜 |
4. 결론
서울시는 청년수당의 지급여부는 당초 사회보장기본법상의 협의대상이 아니라고 하였다. 그런데 지난 1. 12. 보건복지부와 협의에 나서겠다면서 협의요청서를 제출했다. 이는 스스로의 주장과 모순된 것으로 서울시가 중앙정부와 협의 절차를 어겼다는 것을 서울시 스스로가 인정한 것이다.
한편, 보건복지부 장관의 서울시장에 대한 재의요구는 행정법상 ‘처분’에 해당되기 때문에 정말로 재의요구가 부당했다고 판단하였다면, 보건복지부 장관이 서울시의회를 상대로 대법원에 낸 예산안 의결 무효확인의 소송에 보조참가할 것이 아니라, 보건복지부 장관의 재의요구를 대상으로 행정법원에 재의요구 취소소송을 제기했어야 했다.
협의절차를 스스로 개시할 정도로 법절차를 이미 인정하였다면, 중앙정부와 서울시 간의 법정다툼을 초래하는 상황을 만들어 국민을 피곤하게 할 것이 아니라, 중앙정부와 제대로 된 법적 절차를 거치는 것이 바람직한 지방행정일 것이다. 총선을 앞두고 급하게 진행한다는 오해를 살 이유도 없었다.
2016년도 서울시 전체 예산 27조 5,035억원을 의결하는 것에 슬쩍 청년수당 90억 원을 끼워 넣어 전체 예산에 대한 의결을 무효화할 수 있는 상황까지 초래하는 이유는 무엇인가. /황성욱 변호사, 자유와통일을향한변호사연대
1) 제172조(지방의회 의결의 재의와 제소) ① 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다.
2) ⑦ 제1항에 따라 지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 판단되어 주무부장관이나 시·도지사로부터 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우(법령에 위반되는 지방의회의 의결사항이 조례안인 경우로서 재의요구지시를 받기 전에 그 조례안을 공포한 경우를 포함한다)에는 주무부장관이나 시·도지사는 제1항에 따른 기간이 지난 날부터 7일 이내에 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.
3) 일본의 경우에는 신고유권설이 지배적 견해인데, 그 이유는 일본 헌법 제95조가 ‘하나의 지방공공단체만에 적용되는 특별법은, ...그 지방공공단체의 주민투표에 있어서 그 과반수의 동의를 얻지 아니하면 국회는 이것을 개정할 수 없다’라고 규정하고 있기 때문이다. 그러나 우리는 우리의 지방자치를 이렇게 해석할 근거가 없다.
4) 헌법 제34조 제2항 국가는 사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.
[황성욱]
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