인류의 역사에서 없어질 수 없는 것이 범죄이고, 그 중에서도 부정부패와 비리는 수요와 공급이 있는 한 지속될 적폐이다. 역사적으로도 조선 후반의 부패는 죽은 자도 살리는 기가 막힌 현실이었고, 부패는 하나의 부정적 문화현상으로까지 치부되면서 오늘에 이르고 있다. 부패를 하나의 문화로 볼 정도로 심각해지면서도 무감각해지는 것을 막기 위하여 이미 오래 전부터 부패방지법이 제정되어 시행되고 있다.

그리고 공직사회의 윤리의식을 제고하기 위하여 공직자윤리법도 만들었다. 그 뿐만 아니라 세계적으로 낮은 투명지수를 끌어올리고 부패방지를 위하여 부패방지위원회에서 청렴위원회를 거쳐 국민권익위원회 산하에 부패방지국을 설치하여 운영하고 있다. 그럼에도 좀처럼 방지되지 않는 부패를 보다 강력하게 차단하기 위하여 2015년에는 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률(부정청탁금지법)’을 제정하여 올해 2016년 9월부터 시행할 예정이다.

고질적인 부패·비리방지를 위하여 법과 제도를 강화하는 것은 국가의 책무이다. 그렇지만 부패방지나 부정청탁금지, 그리고 이와 관련된 금품 등 수수를 금지하기 위하여 관련법을 지속적으로 만들고 개정하고 부패방지를 위한 조직을 만든다고 부패나 부정청탁이 사라질 것으로 생각한다면 인류의 역사와 그 궤를 같이하는 범죄의 속성을 무시하는 것이다.

법과 제도의 구축과 강화가 필요한 것은 불문가지이지만, 부패나 부정청탁이 발생할 수밖에 없는 환경을 바꾸어야 하고 사람의 의식도 바뀌어야 한다. 그런데 우리나라의 역사와 문화를 볼 때, 이는 쉽지 않을 것이라 생각된다. 왜냐하면 우리나라의 부패문화는 혈연·지연·학연 등으로 이루어진 인간관계 속에서 장유유서와 연공서열 등에 의한 유교적 문화를 바탕으로 형성되었기 때문이다. 그럼에도 부정부패는 국가의 미래에 중요한 영향을 미치는 요소이기 때문에 지속적으로 차단되어야 한다.

2011년 부패방지의 핵심적인 기관의 수장인 국민권익위원회 김영란 위원장은 우리나라의 부패고리를 끊기 위해서는 부정청탁이나 이해관계를 차단하기 위한 법률의 필요성을 역설하였고, 이에 따라 부정청탁의 대가인 금품수수를 금지하거나 이해충돌을 방지하기 위한 법을 제정해야 한다고 주장하였다. 그 결과 나온 것이 앞에서 본 부정청탁금지법이다.

물론 논의과정에서 이해충돌방지에 관한 내용은 빠졌다. 그 이유가 무엇인지 여부와 상관없이 아무튼 부정청탁금지법은 우여곡절 끝에 제정이 되었고, 동 법안의 시행령안이 만들어졌다. 그런데 부정청탁금지법은 제정 당시 많은 논란이 있었고, 그 결과 제정되자마자 헌법재판소에 헌법소원심판이 청구되어 현재 계류 중이다. 헌법재판소는 법의 시행 전에 결정을 할 것으로 보이기 때문에 모든 논란은 이 이후에 본격화될 것이다.

부정부패는 범죄현상이기 때문에 형사법에 규정을 두어 처벌하고 있다. 그런데 형사법상 뇌물죄는 직무관련성과 대가성이란 요건을 충족시켜야 하는 문제 때문에 날로 지능화되어 가는 부패를 차단하기가 쉽지 않다. 그래서 직무관련성이나 대가성과 관계없이 일정 금액의 금품을 수수하면 처벌하는 김영란법이 등장한 것이다. 2011년 당시 국민권익위원회 김영란 위원장은 공직자에 대한 부정청탁을 금지하고 자신의 이해관계에 공직을 오·남용하는 것을 차단하기 위하여 ‘부정청탁 금지 및 이해충돌 방지법(안)을 만들었다. 이 법은 국민의 지지 속에서 수정을 거쳐 정부안으로 국회에 제출되었지만, 직무관련성을 요구하면서 많은 비판을 받았다.

정부안이 국무회의를 거쳐 국회에 제출되자, 국회 역시 김영주·이상민·김기식의원 안이 제출되면서 정부안과 같이 심의대상이 되었다. 그렇지만 그 후 세월호 사건이 발생하면서 국민의 관심이 줄어들자 심의절차가 진행되지 않았다. 그런데 사회 각계각층에서 비난의 소리가 커지자 부랴부랴 법안의 심의에 들어가면서 적용대상의 확대로 인한 논란이 촉발되었다. 법안이 논란에 휩싸이면서 지지부진하면서 비난 여론이 확산되자, 국회는 서둘러 법안을 통과를 시켰다. 그렇지만 부정청탁금지법은 제정되자마자 위헌시비에 휘말리면서 국회조차도 개정하겠다고 하고, 1년 반 후에 시행될 법에 대하여 헌법재판소에 헌법소원심판이 청구되는 등 논란의 대상이 되었다.

이 법에 관한 국회의 입법과정을 보면, 상식적으로 납득이 가지 않는 부분이 너무나 많다. 소위 김영란법은 형사특별법이며 반부패특별법이다. 우리나라는 부정부패를 차단하기 위하여 형사법에 뇌물죄에 관하여 여러 규정을 두고 있으며, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 ,공직자윤리법 등을 시행하고 있으며, 대통령 산하에 감사원을 두어 공무원에 대한 직무감찰권을 부여하여 감시하고 있다. 이런 법체계에도 불구하고 부패가 크게 줄어들지 않고 있자 급기야 빼든 카드가 김영란법이란 특별법이다. 

이 법이 시행된다고 하여도 하루아침에 부정부패가 사라지는 것은 아닐 것이다. 또한 이를 믿는 국민들도 없을 것이고, 김영란 전 위원장도 법제화가 필요하지만, 이런 법의 존재 자체로 인하여 국민의 의식 속에서 부정 청탁이 사라진다면 법이 추구하는 목적이 실현되는 것이라고 하였다. 아무튼 김영란법은 통과되기 이전보다 통과된 후 더 큰 논란에 휩싸인 특이한 경우라고 할 수 있다.

부정청탁금지법은 재석의원 247명 중 228명이 찬성하여 92.3%의 높은 찬성률을 보인 법률이다. 국회에서 여야 구분없이 높은 찬성률로 통과된 법률이 제정이후 시행도 되기 전에 곧바로 위헌논란에 휩싸이면서 문제를 노출한 것은 의정역사에서도 보기 드문 경우이다. 더구나 2015년 당시 국회의 상당수의 의원들이 위헌문제가 있다고 하여 국민을 혼란에 빠뜨리게 만들었다.

부정청탁금지법은 전부 5장 24개조 및 부칙으로 구성되어 있다. 이법은 제1조에서 공직자 등에 대한 부정청탁금지와 공직자 등의 금품 등의 수수금지를 통하여 공직자 등의 공정한 직무수행 보장으로 공공기관에 대한 국민의 신뢰 확보를 목적으로 한다고 규정하고 있다. 즉 이 법이 추구하는 바는 공직자 등의 공정한 직무수행 보장을 위하여 부정청탁을 금지하고 금품수수를 차단하겠다는 것이고, 궁극적으로는 공공기관에 대한 국민의 신뢰확보라고 할 수 있다.

일반적으로 특별한 목적을 가진 법률이 제정되면, 그 법률은 추구하는 목적을 구체적으로 실현하기 위한 내용으로 구성되어야 한다. 부정청탁금지법은 공직사회의 부패를 근원적으로 차단하기 위하여 제정된 특별법이란 점에서 법적용의 대상이 원칙적으로 공직자이어야 하는 것은 분명하다.

그런 점에서 볼 때 법에서 규정하고 있는 공직자의 범위는 법의 목적을 넘어서 광범위하다. 공직자란 일반적으로 공무원을 지칭하며, 국가기관 업무의 관점에서 폭넓게 보면 공공기관의 구성원도 공적 업무를 수행한다는 점에서 포함될 수 있다고 본다. 그리고 공무원의 범위는 각 종 공무원법이나 공적 업무를 수행하는 기관을 규정하고 있는 법을 통하여 결정해야 할 것이다.

부정청탁금지법의 적용대상은 법의 취지에 따라 공직사회의 부패일소란 점에서 공무원을 대상으로 해야 하는 것은 분명하다. 또한 국가의 재정이 소요되는 공공기관의 경우, 그들의 업무 역시 공무에 준하기 때문에 해당된다고 보아야 할 것이다. 더구나 최근 국가재정으로 운영되는 공공기관의 비리가 급증하고 있기 때문에, 공공기관의 구성원도 포함시키는 것은 그 신분이나 직무의 성격상 문제가 없다고 볼 수 있다.

그 다음 교육기관의 교원 등을 포함한 구성원이 교육공무원법상 공무원에 해당한다면 당연히 적용대상이 된다. 그러나 사립학교의 임직원은 국·공립학교의 임직원과 동일한 신분보장과 권한을 갖는 것은 아니다. 사립학교 교원의 경우에도 사립학교법상 국공립학교의 교원에 준한 신분상 지위를 갖지만 고무를 담당하는 것은 아니다. 즉 그들이 신분상 교육공무원에 준하는 지위를 갖는다고 하여도 공무원은 아니며, 교육에 관한 직무를 수행하지만 공무원의 신분으로 공직을 수행하는 것이 아니다.

나아가 언론인의 경우 방송법이나 한국교육방송공사법에 따라 정부가 전액 출자한 한국방송공사(KBS)나 한국교육방송공사((EBS)는 특수한 경우에 속하여 해당된다고 볼 수 있지만, 다른 방송국이나 신문사의 경우는 언론의 자유로부터 도출되는 언론기관의 자유라는 관점에서 볼 때 언론관련법에 따른 자체 징계와 형사법의 처벌 대상이 되어야 한다.

이를 부정청탁금지법의 대상으로 하는 경우 자칫 외형적으로 언론기관을 통제하는 수단으로 악용될 여지가 있는 것처럼 비춰질 것이며, 실질적으로 공직수행자들이 아닌데도 대상이 됨으로 인하여 과잉입법 문제가 있다. 더구나 동법은 언론기관의 신뢰확보가 목적이 아니기 때문에 합목적성도 갖지 못하여 법의 정당성을 상실하게 된다.

그리고 부정청탁금지법에서 부정청탁의 의미가 구체화되지 않아 명확성원칙에 반한다는 비판으로 제5조에 부정청탁의 구체적인 예를 15가지로 유형하여 각 법령에 위배되는 경우를 대상으로 하고 있다. 물론 이렇게 법령에서 금지하는 것을 규정함으로써 당해 법률에서는 특별하게 규정하지 않는다고 하여도 명확성원칙이 반하지 않는다는 주장도 가능하다.

그렇지만 형사규범은 가능하다면 직접적인 규정을 통하여 죄형법정주의가 지향하는 바를 실현해야 한다. 그런 점에서 보면 무엇이 부정청탁인지 여부가 명확하지 않는 문제는 여전히 남는다. 그 외에도 적용 범위와 구체적인 범죄구성요건에서 명확성원칙의 위배여부가 문제될 수 있다.

또한 부정청탁금지법에는 공직자의 배우자가 금품을 받은 사실을 알면 공직자 본인이 신고해야 하는 불고지죄를 두어, 가족을 신고해야 하는 경우 양심의 자유의 침해문제가 발생할 수 있다. 그리고 공직자나 그 배우자가 금품을 받으면 본인에게 과태료처분이나 형사처벌을 하도록 하고 있는 벌칙조항이 있는데, 이는 법원칙이며 형사법상 중요한 원칙인 자기책임원칙에 반하는 문제가 발생하게 된다. 더구나 부정청탁금지법은 원안이 추구했던 공직자 이해관계 직무수행의 금지를 내용으로 하는 이해충돌방지가 빠져서 여전히 부패의 고리를 차단하지 못하는 문제를 안고 있다.

부정청탁금지법이 제정된 후 1년이 넘어서야 동 시행령안이 입법 예고되었다. 동 시행령에서는 대표적으로 언론에 보도된 내용을 보면 음식물 3만원, 선물 5만원, 경조사비 10만원을 넘지 못하도록 하고 있다. 아무튼 한 번에 10만원까지 한정한다는 것이다. 그 외에도 공직자 등이 외부강의를 하는 경우 사례금의 상한을 정하고 있다. 이런 금액의 상한은 과거 유사한 사례들이 있어서 그 자체 문제를 지적하기는 어려울 것이다. 그렇지만 그 내용을 어떻게 일일이 파악하고 조사할 것인지, 신고나 제보만 기다릴 것인지 그 실효성에 의문이 들 수밖에 없다.

올해 9월이면 부정청탁금지법이 시행될 예정이고 동 시행령의 내용도 어느 정도 윤곽이 확정되었다. 물론 헌법재판소가 이 법에 대하여 청구된 헌법소원심판에서 어떤 결정을 내릴지 이 시점에서 판단하기 쉽지 않다. 부정청탁금지법은 그 목적이 부패차단에 있다는 점에서 정당성에 대하여 왈가왈부할 수 없기 때문에 법 자체의 정당성은 충분히 공감할 수 있고 인정된다.

그렇지만 부정청탁금지법은 현실적으로 여러 문제를 안고 있는 것은 사실이다. 그래서 동법은 지속적으로 위헌시비에 휘말릴 가능성이 많다. 또한 이 법이 시행되면 신고나 제보가 증가할 것이고 고소고발이 이어지면서 국민권익위원회뿐만 아니라 수사기관인 검찰이나 경찰이 바빠질 수 있고 잘못하면 조사·수사공화국으로 내몰릴 가능성도 있다. 이러다보면 수사기관의 본연의 업무가 소홀해짐으로 인한 피해가 국민에게 돌아갈 수도 있다.

부정을 근원적으로 차단하기 위한 노력을 소홀히 해서는 안 된다. 그렇다고 하여도 법원칙을 무시하면서 법을 제정하고 시행해서는 안 된다. 그렇기 때문에 현실에서 제대로 적용되고 논란의 여지를 최소화하는 방향으로 부정청탁금지법을 다듬고 이해충돌방지에 관한 규정도 신설해야 한다. 그리고 법의 본 취지를 너무 확대하여 민간부패도 척결하는 것을 고려해서는 안 된다. 민간부패라고 하지만 부패는 원래 공공분야를 대상으로 한 것이고 민간영역에서 발생하는 비리는 특별형사법으로 해결해야 한다. /김상겸 동국대 법무대학원 교수