▲ 현진권 한국재정학회회장, 한국경제연구원 사회통합센터 소장

정책은 경제적 합리성에 의해 만들어지는 것이 아니고, 정치적 과정을 통해 이루어진다. 즉
정책은 경제전문가들이 만드는 것이 아니고, 경제학에 문외한 많은 정치인들의 정치과정을 통
해 이루어진다. 요즈음 한국의 정치과정을 보면, 경제발전보다는 나누자는 정책방향으로 나가
고 있다. 이는 분명 한국의 장기적 경제발전에 해가 된다.

지난 총선 때부터 시작된 대중영합적 복지정책은 재정건정성을 훼손하여, 한국의 경제발전에
장애요인으로 작동할 것이다. 아울러 경제민주화란 정치용어와 함께, 국회에서 입법경쟁하고
있는 정책들은 한국미래에 도움이 되지 않는다. 이런 정책들은 주로 경제적 강자를 규제하고,
경제적 약자를 도우자는 착취적인 정책이기 때문이다. 과거 한국의 경제기적은 경제적 합리성
을 바탕으로, 정치과정에서 무리없이 추진된 결과이다. 그러나 이제 경제합리성과 정치합리성
이 괴리를 가지기 시작했다.

경제논리와 정치논리가 차이를 가질 때, 경제논리에 충실하면, 경제성장이 가능하지만, 정치
논리가 우선하면 국가의 미래경제는 어려워 진다. 경제문제이지만, 정치논리가 우선하는 현상
은 정치인의 자질문제로 보기에는 심각성의 도를 넘고 있다. 이제 우리의 정치문제를 정치시
장의 구조문제로 봐야 한다. 이런 문제는 노벨경제학상을 수상한 제임스 뷰캐넌(James Buchanan) 교수가
경제학 방법론을 사용하여 설명하였고, 공공선택론(public choice)이란 새로운 학문으로 정립
시켰다. 그는 이러한 정치구조 문제에 대해 ‘정치실패(political failure)’라는 용어를 통해 논
리적으로 설명하였다.

한국의 정치과정을 통해 이루어지는 정책방향을 보면, 분명 한국의 미래경제에 해를 끼친
다. 따라서 경제논리에 맞지 않는 정책방향에 대한 비판보다는, 이를 가능하게 한 정치구조에
대한 분석이 필요한 때이다. 즉 한국에서 정치실패 현상을 설명하고, 이를 시정하는 방법으로
구조적 접근을 해야 한다. 일반적으로 우린 바람직하지 못한 정치현상을 진단할때, 개인차원
의 개선안을 제시하는 경향이 있다. 즉 정치인의 윤리 및 도덕문제로 보고, 이를 교화하는 차
원의 개선안이다. 또한 유권자들에게도 ‘두눈 부릅뜨고 선거해야 한다’는 식의 좋은 정치인을
뽑으면 다 해결된다는 접근이다.

그러나 정치현실은 너무도 다르다. 아무리 좋은 정치인이라고 해도, 일단 정치구조 속에 들어가면, 나쁜 정책을 입안할 수밖에 없는 현실이다. 따라서 정치실패를 개선하는 방안은 좋은 정치인과 현명한 유권자를 가지는 것이 아니고, 구조적 해결책을 제시해야 한다.
 

▲ 이젠 정치실패가 경제활성화의 최대 걸림돌이 되고 있다. 대기업 등 경제적 강자를 규제하고, 착취하는 법안을 연간 수천건씩 양산하면서 규제왕국을 만들고 있다. 국회의 포퓰리즘적 정치실패가 미래경제를 어둡게 만들고 있다. 민주당 을지로위원회가 모 대기업자회사를 찾아가서 비정규직의 정규직전환등을 요구하고 있다.

정치공급측면: 정치인
대중영합적 정책이 정치적 과정을 통해 이루어지는 것을 설명하는데 적합한 학문틀로 경제학에서 새롭게 발전한 '공공선택이론(public choice theory)'을 들수 있다. 주류 경제학인 ‘신고전파 경제학(neoclassical economics)'에서는 경제주체들의 행위를 '사적이익(self-interest)'의 추구로서 설명한다. 즉, 각자의 이익을 추구하기 위해 소비자는 개인의 효용(utility)을 극대화하고, 기업은 이윤을 극대화한다는 것이다.
이는 시장을 이루는 두 축인 공급자와 수요자의 행위를 설명한다. 그런데 공공부문의 행위는 사적이익이 아니라, '공적이익(public interest)'이 우선한다. 즉 국회의원의 행동 배경은 사적이익이 아니고, 공적이익을 추구한다는 것이다.

그러나 공적이익을 추구한다는 가정을 바탕으로 한 경제이론은 공공부문에서 실제로 발생하는 문제
들을 설명할 수 없다. 국회의원이 이익단체의 입장에 영향을 받아 움직이는 현실을 전통적인 경제이론으로는 설명할 수 없기 때문이다.
공공선택이론은 공공부문의 행동이 개별소비자나 기업의 사적이익추구와 같은 구조라고 설명한다. 즉 공공부문도 결국은 사람에 의해 운영되므로, 국회의원도 공적이익이 아닌 사적이익을 추구한다는 것이다. 이러한 시각차이는 공공부문을 설명하는데 거의 혁명에 가까운 발상의 전환으로 평가받고 있다.
 

 정치수요측면: 유권자
정당은 정권잡는 것을 현실적인 목표로 삼고있다. 간접민주주의제도 하에서 각 정당은 투표라는 메커니즘을 통해 정권의 승부를 겨룬다. 두개의 정당이 한 가지 정책상품으로 대결을 한다고 할 때, 51%의 득표율을 가지는 정당이 승자가 된다.
결국 정치시장에서는 중간에 있는 1%의 계층에 의해 정치시장의 승자와 패자가 결정되는 것이다. 1%의 중간계층이 정치시장을 결정하므로, 이를 ‘중위자 투표정리(median voter theorem)'라고 한다. 즉 경제시장에서는 ’보이지 않는 손(invisible hand)'에 의해 자원배분이 이루어지는 반면, 정치시장에서는 ‘중위자 투표자’에 의해 정치권력의 배분이 이루어진다. 정치인의 입장에서는 중위자 투표자에 따라 정치생명이 결정되므로, 이들이 원하는 정책상품을 개발할 필요가 있다.

그래서 여야당 할것 없이 정치권에서는 서민과 중산층을 위한 정책을 앞세우게 마련이다. 중간계층이 원하는 정책을 선점하는 것이 정치시장에서 승리하기 위한 가장 중요한 전략이기 때문이다.
다음으로 정치시장의 수요측면을 살펴보자. 수요자인 국민들의 가장 큰 특징은 정치에 관심이 없다는 것이다. 이는 해당 지역의 국회의원 이름을 알고 있는 사람이 드문 현실을 보면, 쉽게 알수 있다. 경제시장에서는 수요자가 경제상품을 선택할 때 많은 고심을 하면서, 상품을 구입한다.

그런데 정치시장에서는 정치상품(정치 후보자)에 관심도 없고, 투표권을 행사할 때도 심각한 고민을 하지 않는다. 왜 그럴까? 경제시장에서의 선택행위는 잘못된 선택으로 인한 비용을 고스란히 당사자가 부담해야 하지만, 정치시장에서는 잘못된 정치인을 선택했다고 해도, 그 비용은 개인이 아닌 국민 모두가 지기 때문이다. 잘못된 정치인으로 인한 피해를 전체 국민들이 공유해야 하므로, 개인이 부담하는 몫은 극히 적다. 비용 측면에서 투표행위와 경제재화를 선택하는 행위와는 본질적으로 다를 수밖에 없다. 따라서 국민들이 정
치에 관심을 가지지 않는 것은 개인의 사적이익을 추구하는 구조 속에서 충분히 설명가능하다.
 

정치에 무관심한 국민들의 행위는 신고전파 경제학에서 얘기하는 합리적인 구조를 통해서도 설명할 수 있다. 국민들의 정치에 대한 무관심은 잘못된 것이 아니고, 오히려 ‘합리적(rational)'인 측면이 있기 때문에 이를 ’합리적 무관심(rational ignorance)'이라고 한다. 국민들의 정치적 무관심이 도덕적으로 혹은 교육적으로 잘못되었다면, 여러 가지 대책을 강구할 수 있지만, 무관심이 합리적인 행위이기 때문에, 이는 개인의 문제가 아니고, 정치구조의 문제가 된다.
 

 정치시장의 실패
대중영합적 정책과 사회계층간 분열시키는 ‘착취적 정책’은 분명히 경제발전에 장애가 된다. 정치인 혹은 정당의 입장에서는 대중영합적인 정책을 개발하는 게 정치시장에서 승리할 가능성이 높으므로, 사적이익을 추구하는 행위로 설명할 수 있다.
 

그러나 국가 전체적으로 보면, 분명 비효율적이고 낭비적인 정책인 것이다. 경제시장에서 수요자와 공급자가 각각 사적이익을 추구한다. 이러한 사적행위가 곧 국가에도 이득되는 구조가 자본주의의 핵심이다. 이는 곧 아담 스미스(Adam Smith)가 집대성한 <국부론>에서 정리한 핵심사상이기도 하다. 그러나 특정재화의 경우에는 사적이익의 추구가 국가에 해가 되는 경우가 있다. 공공재, 공해 등과 같은 외부경제의 경우에는 자본주의 경제학의 핵심사상이 적용되지 않으므로, 이를 ‘시장실패(market failure)'라 한다.
 

정치시장에서도 똑같은 논리를 적용할 수 있다. 정치인은 사적이익을 극대화하기위해 경제민주화를 앞세운, 대중영합적 정책을 개발하나, 이는 분명 공익에는 해가된다. 이는 '정치실패(political failure)’이다. 대중영합적 정책은 정치실패의 구조 속에서 나타난 정치상품인 것이다. 다시 말해 대중영합적인 정책은 개별 정치인 혹은 정당입장에서는 이익이 되나, 국가 전체적으로 보면 해가 되는 정책이다. /현진권 한국재정학회회장, 한국경제연구원 사회통합센터 소장