▲ 김종석 홍익대 경영대학원장, 바른사회시민회의 공동대표

Ⅰ. 공기업 비효율의 일반적 요인

일반적으로 공기업 비효율성의 원인은 크게 내부요인과 외부요인으로 나누어 생각할 수 있다. 내부요인은 주로 인사, 관리, 경영체제와 관련된 조직문화적 요인이며, 외부요인은 정부규제와 시장구조와 같은 기업환경적 요인이다.

1. 내부요인: 조직문화

대부분의 공기업이 이윤 극대화 이외의 비경제적인 공익 목표를 추구하기 위하여 설립되어 있다. 그러나 개념과 정의가 명확하지 않은 공익성의 추구로 인하여 경영성과에 대한 객관적 평가가 곤란하게 되고, 경영의사결정이 성과에 대한 고려보다는 공익의 명분아래 정치적 고려와 대정부 관계에 의하여 왜곡되는 경향이 있다. 심지어 공기업 이윤의 발생이 공익을 훼손한 증거로 비판의 대상이 되기도 해, 공기업 내부적으로 비용을 부풀리거나, 이윤을 의도적으로 축소할 유인이 존재한다.

관료조직을 포함한 공조직은 기본적으로 성과 보다는 과정을 중시하는 조직운영원리를 가지고 있다. 공기업등 공조직의 조직운영 원리는 형평성의 유지와 책임의 분산, 업무처리절차의 중시, 권한남용과 부패의 방지, 이를 위한 견제와 감시통제 등이 주요 원리로서 조직구성원에 의한 창의적 업무 추진과 새로운 서비스의 개발이 억제된다.

연공서열과 보직의 순환배분 원칙에 따른 인사관리로 인하여 업무성과의 향상과 전문성의 축적에 대한 유인이 없으며, 공무원에 준하는 신분상의 안정과 비금전적 혜택이 공조직의 일반적 특징이라고 할 수 있다. 또한 담당영역과 조직의 지속적인 확장 욕구로 인하여 대부분의 공조직은 과잉고용과 조직의 비대화 경향을 나타내고 있음을 알 수 있다.

조직구조 및 인사관리 방침이 법령에 의하여 획일적으로 적용되어, 사업단위별 특성이 조직구성에 반영되지 않고, 경영환경의 변화에 대하여 조직개편을 통한 사전적이고 신축적인 대응이 불가능하며, 이를 위해서는 정부 조직 내의 관련 부서와 사전협의 및 허가가 필요하다.

국내외적으로 공기업의 경영진은 전문성을 가진 전문경영인 보다는, 대부분 전직관료나 정치적 배경을 가진 인사 중에서 임명되고 있다. 이들은 경영의 효율성 확보와 수익성 제고를 위한 전문적 경영기법을 알고 있다고 볼 수 없다. 우리나라의 경우에도 종종 공기업의 사장을 비롯한 일부 외부로 부터 영입된 임원들의 전문성 결여가 여론의 비판을 받고 있는 것이 그 사례라고 할 수 있다. 또한 경영진이 일반적으로 정치적 고려에 의하여 임명되므로 경영성과에 따른 보수와 신분상의 안정성이 보장되지 않고 있어, 경영성과의 향상에 대한 유인이 없으며, 특히 경영진에 대한 보수가 유사한 규모의 민간기업 경영진의 보수수준에 비하여 현격하게 낮은 것이 일반적이어서, 민간의 우수한 경영전문가를 공기업의 경영진으로 영입하는 데에 한계가 있다.

대부분의 공기업과 정부사업단위는 조직의 연원이 정부조직의 일부로 시작된 것이기 때문에, 순수 민간기업에서는 소비자와 고객 중심으로 경영의사결정이 이루어지는 데에 비하여, 이들의 경영의사결정은 주로 정책적 고려와 행정기술적인 측면에 더 큰 비중을 두게 된다고 할 수 있다.

2. 외부요인: 기업환경

공기업은 국가의 소유라는 점 때문에 아무리 적자가 누적되더라도 사실상 도산의 위험이 없다. 그 결과 비용을 극소화하거나 절약해야 할 유인이 줄어들게 된다고 할 수 있다. 즉, 예산제약이 “연성(soft)”이므로 엄격한 예산의 제약아래 운영되는 민간기업들에 비하여 경영이 방만하게 된다는 것이다. 따라서 예산제약을 “경성(hard)”화 하여 공기업의 경영성과에 무관하게 국고보조를 금지하고 재정자립의 원칙을 확립하는 것이 가장 거래비용이 낮은 효율성 제고 방안이라고 할 수 있다.

그러나 현실적으로 예산제약을 경성으로 한다는 것은 사업규모를 축소하고 근로자를 해고하며, 비수익사업을 포기한다는 것을 의미하는 것인데, 이는 기업의 소유권이 정부에게 있는한 정치적으로 불가능한 일이다.

따라서 연성예산 제약으로 부터 발생하는 경영비효율의 문제를 해결하기 위해서는 정부가 과연 공기업에게 경성의 예산제약을 신빙성 있게 부과할 수 있는가의 문제라고 할 수 있다. 그러나 정부는 이러한 결정을 현실적으로 내릴 수가 없기 때문에 차선의 방안으로서 공기업의 민영화를 고려하게 되는 것이다. 다만 민간소유의 기업이라도 실질적으로 도산의 위험이 없는 경우 경영이 방만해지는 경향을 나타내고 있음을 유의할 필요가 있다.(예: 대기업집단에 소속된 계열사, 방위산업체, 시중은행)  따라서 기업이 국영이든지 민간이든지 소유구조에 무관하게 기업이 연성예산제약 아래서 도산의 위협을 받지 않고 있다면, 경영성과가 저하되는 경향을 나타내는 것을 알 수 있다.

기업들이 경영의사결정과정에서 이윤극대화와 비용감소에 대한 고려 이외의 요소를 고려하여야 한다면, 불가피하게 기업의 수익성과 비용구조는 악화될 것이다. 특히, 정부소유의 기업들은 경영의사 결정과정에서 정치적 효과, 이익집단의 반응 등 경제외적 변수를 고려하지 않을 수 없으며, 그결과 경영성과의 저하를 초래하게 되는 것이다.

예컨대 회사의 본사와 지사의 입지선정에서 지역안배를 고려해야 한다든지, 사업성이 없는 분야에서 사업을 계속해야하는 등 정치적 고려에 의한 제약을 받게 되는 것이다. 그러나 민간 기업들도 경영의사결정 과정이 정치사회적 고려에 의해 영향을 받는 경우 경영성과가 저하되는 경향을 보이고 있다. 다만, 공기업이 그 소유구조로 인하여 정치적 영향에 더 많이 노출되어 있는 것이 공기업이 일반적으로 민간기업에 비하여 경영성과가 저하되는 배경이라고 할 수 있다.

대부분의 공기업은 설립목적이 법령에 명기되어 있기 때문에, 기업이 담당할 수 있는 사업의 영역과 사업추진의 방식에 관하여 많은 제약과 규제를 받고 있다. 예컨대 관련업종에의 다각화와, 전략적 가격정책, 새로운 서비스의 개발 등이 정부규제로 인하여 제약받고 있다. 또한 사업영역을 자율적으로 조정할 수 없다는 것이 공기업 비효율의 주요 원인이다. 국내외적으로 민영화된 기업들의 대부분이 민영화 이후 적극적인 업종다각화를 추진하여 경영성과의 향상을 도모하고 있는 것이 그 반증이라고 할 수 있다.

대부분의 공기업에 대하여 정부가 요금결정, 투자, 고용, 사업영역 등에 관하여 규제를 가하고 있으며, 비공식적으로 기업의 일상적인 운영에도 개입하고 있는 것이 일반적인 관행이다. 특히 정부가 추천하는 인사가 이사회 이사로 경영에 참여할 수 있으며, 정부가 지명하는 이사는 일반적으로 기업의 경영성과나 수익성 보다는 정부정책의 집행에 더 관심을 가진다. 그 결과 정부가 경영과정에 개입하게 됨으로써, 경영성과에 대한 책임소재가 불분명해지고 경영진의 책임경영 의지가 약화되게 되는 것이다.

그러나 민간 기업이라도 정부의 과도한 규제를 받는 경우 기업의 생산성과 효율성이 저하되는 현상을 일반적으로 관찰할 수 있다. (예: 대중교통, 시중은행) 따라서 기업의 소유구조에 무관하게 과다한 정부의 규제가 기업의 생산성과 창의성을 저해한다고 할 수 있다.

공기업들은 대부분 사업규모가 크고 사업의 공공성이 강하기 때문에, 경제사회적 영향력이 크다. 따라서 기업이 추구하고자 하는 목적의 달성을 위해 동원 할 수 있는 기업 외부적 인적 물적 자원과 인적 네트워크가 상당할 뿐 아니라, 이를 통하여 여론이나 정부정책의 형성에 상당한 영향력을 행사할 수 있다. 이런 능력은 공기업들로 하여금 경제구조의 변화와 기업경영환경의 변화에 순응하여 전략적으로 대응하기 보다는, 경제 및 경영환경을 자신에게 유리한 방향으로 변화시키고자 하는 유인을 가지게 하여, 기업의 구조조정이 지연되는 결과를 초래하게 된다.

정치사회적 영향력과 국민경제적 비중을 활용하여, 산업의 사양화에도 불구하고, 여론과 정부의 지원을 통하여 생산활동 및 고용을 지속하는 경우가 발생할 수 있으며(예: 석탄산업), 대다수의 공기업들이 국내외적으로 사양 산업이나 민간이 투자를 꺼리는 분야에 존재하는 것도 이러한 배경 때문이다.

그러나, 이는 민간기업이라도 기업의 부실화가 사회문제화 할 것이라는 것 등의 우려를 자아내어, 사업성의 저하를 정치사회적인 영향력을 통하여 극복할 유인과 영향력을 가진 기업은 일반적으로 경영효율성의 저하를 나타내고 있음을 알 수 있다. (예: 대기업, 대중교통 회사) 따라서, 경제외적인 영향력을 통하여 구조조정을 지연시킬 수 있는 능력을 가진 기업들은 대부분 경영의 부실화를 초래하고 있으며, 공기업들이 이러한 영향력을 대부분 지니고 있는 것이 공기업 경영효율 저하의 한 요인인 것이다.

대부분의 공기업들은 사업영역의 특성상 시장 내에서 독점적 지위를 누리고 있거나, 사실상 시장지배적 지위를 가지고 있다. 그결과 공기업들은 시장경쟁의 압력을 받고 있지 않기 때문에, 독과점 기업들이 일반적으로 나타내는 경영상의 비효율과 시장지배적 행태를 나타내고 있다. 즉, 낮은 서비스 수준, 저조한 신기술개발, 비용의 과다지출, 고객지향적 경영의 결여 등, 소위 X-비효율을 나타내고 있는 것이다.

그러나, 이러한 독과점적 지위로 인한 비효율은 기업의 소유주체가 정부인 것과는 직접적 인과관계가 없다고 할 수 있다. 오히려 경쟁에 노출되어 있는 일부 공기업들이 그렇지 않은 공기업들에 비해 상대적으로 높은 경영성과를 나타내고 있는 것이 이를 반영한다.
 

Ⅱ. 민영화 정책에 대한 시사점

1. 이론적 시사점

앞에서의 논의를 종합해보면 기업의 소유권이 누구에게 있는가 만으로는 공기업들의 일반적 비효율성을 충분히 설명할 수 없음을 알 수 있다. 특히 민간소유의 기업 중에도 공기업과 유사한 형태의 비효율성을 나타내는 경우가 존재하기 때문에 그러하다고 할 수 있다. 따라서 논의의 초점은 소유구조와 무관하게 비효율적인 공기업과 비효율적인 민간기업들이 공유하고 있는 속성이 무엇인가에 맞추어져야 한다.

여기서 얻을 수 있는 시사점은 첫째, 기업의 의사결정과정이 정치적 고려에 의해 영향을 받게되는 경우 기업의 경영효율이 저하되는 경향이 있다는 것이다. 이는 대부분의 공기업에 해당할 뿐 아니라, 정치적 영향력을 행사할 수 있거나 또는 정치적 영향력을 받는 입장에 있는 일부 민간 기업들도 이와 유사한 비효율을 나타내고 있다는 점에서 설득력을 가진다고 할 수 있다.

둘째, 재정적 독립성이 전제 되어야만 경영의 효율성이 확보된다는 점이다. 대부분의 공기업들은 누적된 적자에도 불구하고 도산하지 않을 것이 확실하기 때문에 사실상 기업으로서의 경영합리성을 유지하지 못하게 된다는 것이다. 도산의 위협이 없는 기업이 경영을 효율적으로 할 유인이 있을 수 없는 것이다. 또한 합리적 경영의 결과 이윤을 남기더라도 이것이 국고수입으로 귀속된다든지, 이윤율이 정부규제에 의하여 상한선이 부과된다든지 하는 경우 기업의 입장에서 경영합리화를 통한 이윤증대의 유인이 사라지게 될 것이다.

셋째, 산출물시장에서의 경쟁이 없는 경우, 즉 독과점 시장에서는 공기업이나 민간기업 모두 경영효율의 저하를 나타내는 경향이 있다는 것이다. 대부분의 공기업들이 독과점적인 시장에서 정부의 경쟁제한적 보호 아래서 사업을 하고 있기 때문에 이것이 마치 공기업의 소유구조로 인하여 비효율이 초래된 것으로 인식되고 있는 것이다. 그러나 경쟁의 압력이 없는 민간기업도 공기업과 유사한 비효율을 나타내고 있기 때문에 이는 소유구조 그 자체에 의한 비효율의 발생으로는 볼 수 없다.

2. 민영화의 전제조건

이상의 논의를 종합해보면 공기업의 경영효율을 향상시키기 위한 소유구조 및 관련정책의 방향은 다음과 같이 정리할 수 있다.
 

첫째, 기업의 소유권이 누구에게 있는가와 무관하게 정치적 영향으로 부터 기업의 경영이 독립되어야 경영의 효율성이 보장된다. 이를 확보하기 위한 한 수단으로서 공기업의 민영화를 고려해야 한다. 그러나 민영화 이후에도 정치적 영향과 고려로 부터 기업의 경영이 독립되지 못한다면 민영화의 기대효과는 나타나지 않을 것이다. Rowthorn and Chang(1993)은 정치적 압력을 공기업이 받지 않도록 정부가 완벽하게 공기업을 보호할 수 있다면, 공기업들도 민간기업 못지않은 경영성과를 낼 수 있다고 보고 있다. 다만 그런 능력을 지닌 정부가 현실에선 존재하지 않기 때문에 차선의 방안으로 민영화를 추진해야 한다는 것이다. 그렇기 때문에 민간 기업에 대해서도 정치적 영향이 만연되어 있다면, 민영화 자체도 별 효과가 없을 것으로 보고 있다.

둘째, 비록 민영화 되더라도 공익성이 강한 사업의 적자가 누적되어 사업의 존속여부가 문제가 되는 경우, 정부의 재정적 지원이 불가피 해질 수 있을 것이다. 이는 예산제약의 연성화를 초래하여 사실상의 공기업화를 의미하게 된다. 따라서 정부에 의한 재정지원의 가능성을 최대한 배제하는 소유구조가 확립되어야 한다.

셋째, 시장경쟁의 도입이 공기업이든 민간 기업이든 경영효율의 향상에 가장 유효한 수단이다. 그러나 민영화가 이루어진 이후라도 가격과 이윤에 관하여 정부의 규제를 받는 것이 불가피하다면, 정부규제에 의한 비효율과 정치적 영향을 극소화하는 소유경영구조가 확립되어야 한다.

따라서 민영화가 비효율적으로 경영되는 공기업들의 경영 정상화를 위해 필요하다는 것은, 기본적으로 소유주체를 바꾸기 위한 것이 아니라, 정부소유라는 사실로부터 기인하는 왜곡된 기업경영환경과 내부조직문화를 근본적으로 바꾸기 위한 가장 유효한 수단이기 때문이다. 기업경영 성과에 영향을 미치는 여러 가지 변수 중 민영화는 일거에 대부분의 변수에 대해 가장 효과적으로 기업의 경영성과에 영향을 미칠 수 있는 방법인 것이다. 즉 공기업 비효율성의 배경이 되는 여러 가지 부정적 요인들을 소유권을 민간에게 이양하는 경우 더 효율적으로 적은 거래비용을 가지고 해소할 수 있을 것이기 때문에 민영화를 추진해야 하는 것이다.
 

Ⅲ. 결론: 민영화 정책의 기본원리

이상 논의를 근거로 민영화에 수반되어야 하는 보완조치들은 다음과 같이 요약 정리 할 수 있다.

(1) 정부가 소유한 모든 주식지분을 매각하여, 모든 공기업을 민영화한다. 또한 정부가 제공하는 모든 서비스의 제공을 민간조직에게 이양한다.

공익은 공조직이 담당해야만 보장된다는 믿음을 버려야 한다. 공조직에 소속되어 있는 직원들도 궁극적으로는 임금을 받고 일하는 근로자인 것이다. 이들도 이들의 사적이익에 반하는 일은 아무리 공익적으로 필요하더라도 행하지 않을 것이다. 오히려 공익목적의 달성이 그들이 사적이익과 부합하는 경우에만 효과적으로 공익이 달성되는 것이다. 그리고 이러한 유인구조는 오직 민간조직에서만 가능한 것이다.

국민의 세금으로 적자를 무한정 보전하고, 적자 공기업 종사자들의 신분과 고용, 연금혜택을 국민의 세금으로 보장해주는 것이 공익일 수 없다. 최소한의 비용으로 최고의 서비스를 제공하는 것 이상의 공익은 없다.

또한 정부가 서비스를 제공하는 분야에서는 민간이 담당해서는 안 되거나, 담당할 수 없는 정부기능은 없다고 할 수 있다. 국방, 치안, 교도소 운영 등 공익성이 강한 분야에서 민간이 성공적으로 공익기능을 담당한 사례가 있음을 알 수 있다. 우리나라에서도 이미 우편물배달, 쓰레기 수거, 거리청소, 경비용역, 인명구조 등에서 이윤을 목표로 하는 민간조직과 민간기업들이 활발하게 업무영역을 넓혀가고 있음을 발견할 수 있다.

또한 경쟁이 불가능한 자연독점적 시장에서는 민영화가 불가능하다는 지적이 있으나 이는 잘못된 지적이다. 자연독점적인 시장에서도 사업의 주체는 얼마든지 민간이 될 수 있으며, 독점지배력의 남용이 우려되는 경우에는 투명하고 공정한 이윤율의 규제를 통해 얼마든지 이를 예방할 수 있다.

(2) 정책목표의 달성은 명문화된 규제와 투명한 계약관계에 의해서만 이루어 지도록 한다.

일부 공기업은 농촌개발이나 무역진흥과 같은 정부정책의 집행을 위한 공조직들이기 때문에 민영화가 부적절하다는 지적이 있다. 그러나 특정한 정책목표는 정부가 사업주체와 대등한 입장에서 사업위탁계약이나 투명한 정부규제를 통해 달성해야 한다. 이윤을 목표로 운영되는 민간기업은 자발적으로 이윤증가에 저해되는 행위를 자발적으로 행할 유인이 없다.

따라서 정부와 민간기업간의 규제관계 또는 계약관계는 민간사업 주체의 이윤을 보장하는 전제하에 정책목표의 극대화를 추구하는 내용이 되어야 한다. 또한 민간의 창의성이나 경영혁신의 결과 정책목표를 충분히 달성하고도 추가적인 잉여가 발생하였다면, 이를 민간경영주체에게 귀속되게 함으로써 지속적인 경영혁신과 비용절감의 유인을 가지도록 하는 것이 중요하다.

(3) 정부의 비공식적 간섭으로 부터 완전하게 독립되어야 한다. 정부의 비공식적 경영간섭은 처벌 할 수 있도록 한다.

앞에서 살펴본 바와 같이 공조직이든 민간기업이든 정부의 규제와 간섭을 과다하게 받는 조직은 비효율적이 된다. 그 배경은 물론 경영의 자율성이 훼손되어 최선의 선택을 기업 스스로 할 수 없기 때문이기도 하지만, 정부의 간섭은 결국 경영실패의 책임을 정부가 져야만 하는 효과를 나타내게 되어 사업주체들의 책임경영 의지가 약해지기 때문이다.

특히 우리나라의 경우 공기업을 주무부처의 산하기관으로 인식하는 경향이 뿌리 깊게 남아 있어, 아무런 법적 근거가 없더라도 공기업의 인사와 경영에 대한 정부의 간섭을 당연한 것으로 여기고 있다. 이러한 관행이 남아 있는한 공기업이 민간기업으로 전환된다고 하더라도 경영성과의 향상은 한계가 있을 것이다. 따라서 비공식적이고 암묵적인 경영간섭은 처벌할 수 있도록 만들어 정부와 일정한 계약관계에 있는 기업들에 대한 정부의 부당하고도 은밀한 간섭을 방지해야 한다.

(4) 재정적으로 완전한 독립을 보장하여, 사후적으로도 정부의 지원 가능성을 배제한다.

공기업의 경영이 방만해지는 원인의 하나가 바로 도산가능성이 없다는데 있음을 지적한 바 있다. 아무리 경영을 잘못하고 적자가 누적되더라도 이를 정부가 국민의 세금으로 보전해준다면, 경영진은 물론 종사자들도 최선을 다해 생산성을 높이고 비용을 절약할 유인이 없기 때문이다. 또한 경영혁신과 비용절약을 통해 이윤을 실현한다고 해도 이를 국고로 귀속시켜, 이러한 성과를 낸 경영진과 당사자들에게 아무런 보상이 없다면, 이들 또한 최선을 다할 유인이 없게 될 것이다.

따라서, 민영화가 이러한 유인구조의 왜곡을 시정하는 효과를 나타낼 것이지만, 대부분의 민영화되는 공기업들이 국민경제적으로 비중이 크고 담당하고 있는 업무가 파급효과가 큰 사업들이기 때문에 혹시 민영화된 이후에도 이 기업들이 여전히 도산의 가능성을 인식하지 않고, 경영실패를 정부가 보전해줄 것으로 기대한다면, 민영화를 통한 경영성과 향상의 효과는 나타나지 않을 것이다.

따라서 민영화 이후에 손실이 누적되는 경우 정부가 지원하지 않을 것임을 분명하게 천명해야 할 것이다. 경영혁신의 결과 잉여가 발생한다면 이는 전적으로 그들에게 사적이득으로 귀속됨을 명확히 해야 한다./김종석 홍익대학교 경영대학원장, 바른사회시민회의 공동대표