국회를 통과하는 법률안은 정부가 발의하는 정부제출 법률안과 국회가 제출하는 의원발의 법률안으로 구분된다. 과거 정부가 제출한 법안을 통과시켜준다는 의미의 ‘통법부’와는 달리 최근 국회가 왕성한 입법활동을 벌이는 것은 매우 바람직한 현상이라고도 할 수 있다. 문제는 의원입법발의가 폭증하면서 오히려 남발되는 법안들에 대한 우려가 제기되고 있다는 점이다. 국회를 통과한 법률안은 국민들의 생활에 지대한 영향을 미치고 있다. 점점 복잡하고 급변하고 있는 사회변화 속에서 법률안의 파장과 영향에 대해서는 면밀한 검토와 점검이 필요하다.

특히 의원입법은 행정입법과 달리 법안발의 및 심의절차가 비교적 간소화되어 있다. 이에따라 행정부 역시 청부입법이라는 비판속에서도 의원입법을 통해 법안을 발의하는 추세다. 의원입법은 민원해결이나, 이해관계자들의 이해관계를 반영한 전략적 법안발의, 양적평가를 위한 중복, 표절 법안이 발의된다는 비판도 받고 있다. 정부입법의 경우 부처, 당정협의 등 다양한 이해관계부처간의 조율과 오랜 논의 과정을 거쳐 결정되는 반면, 국회입법의 경우 법안의 제정과정이 정부안에 비해 간소하고, 법안이 미치는 영향이나 비용 등에 대해 검토가 미흡하다.

반시장법안은 공공부분의 확장을 통해 민간부분과 경합하면서 경제활동을 제약하고, 소비자 후생을 저해하는 문제를 가져오게 된다. 또한, 시장에서 결정되어야 할 고용, 가격 등을 법으로 강제화함으로써 당초의 의도와는 달리 경제를 위축시키는 부작용을 발생시키게 된다. 이에 20대 국회에서 발의된 주요 반시장법안 현황을 살펴보고 반시장법안의 입법발의 및 심사과정을 강화하는 방안을 모색해본다.

① 사회적 경제 관련

사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업등 사회적경제조직을 포괄하는 법적 토대를 마련하고 사회적경제 발전을 위한 정책의 수립, 총괄, 조정에 필요한 사항을 정하도록 하고 있다. 구체적으로 국가와 지방자치단체는 지역공동체기반 확충과 시·도지역의 사회적경제 발전역량 강화를 위하여 정책, 예산, 조달, 금융, 세제, 기금 등의 지역발전 시책을 체계적으로 수립하여 추진하고, 국가와 지방자치단체는 총구매액의 5%까지 사회적 기업과 협동조합이 생산하는 재화와 용역을 구매하도록 하고 있다. 또한, 민간기금 조성을 목표로 기업의 기부를 받을 수 있도록 하고 있다.

그러나 지난해 조사 당시 전국 8000여개 조합 가운데 제대로 운용되는 것은 10%에 불과한 것으로 밝혀졌다. 한국경제연구원에 따르면, 이 법의 시행으로 공공기관 구매액 가운데 1조8000억원이 사회적 경제조직에 배정될 전망이라고 한다. 사회적경제기업에 대한 정부지원을 입법화함으로써 정부지원에 의존하는 좀비기업을 양산할 것으로 우려된다. 또한 기금신설과 의무 구매에 따른 다른 기업들과의 불공정 경쟁을 야기하는 부작용이 우려된다. 

② 청년고용할당제

2016년 3월 청년실업률은 11.8%로 전체 실업률 4.3%의 2배 이상이다. 이처럼 청년실업 문제가 화두로 떠오르자, 정치권에서는 입법을 통해 청년고용을 의무화하는 법안을 발의하고 있다. 비슷한 내용의 법안들이 20대 국회에서만 5차례 발의되었다.

현재 공공기관으로 한정되어 있는 청년의무 고용을 일정규모 이상의 민간기업에게까지 확대하는 내용들이다. 그러나, 고용이나 성장, 물가 등은 시장의 영역으로 정부의 법제화를 통해 이루어질 수는 없다. 고용은 기업의 사업전망, 경영환경에 따라 결정되어야 한다. 청년실업과 같은 고용문제를 해결하기 위해서는 경제성장을 통해 시장에서 지속적인 일자리가 창출되도록 하는 것이 우선이다.

③ 대형마트 영업규제

유통산업발전법은 제1조(목적)은 “유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적”을 규정하고 있지만, 국회에 발의된 유통산업발전법은‘소비자 보호’에 역행하고, 오히려 특정 공급자의 이익을 보호하고 있다.

전통시장에 대한 정부 지원만으로는 골목상권을 살리는 것은 한계가 있다. 전통시장에 대한 소비자의 외면은, 구조적-시대적 변화에 따른 것이다.. 즉, 골목상권은 ‘골목’이 있어야 형성된다. 주거형태의 변화(단독주택에서 공동주택), 가구구성의 변화(1인 가구 증가), 근로형태의 변화(외벌이에서 맞벌이)에 맞는 소비는 전통시장이 아닌 대형마트에 적합한 소비행태이다. 고급 서비스를 지향하며, 쇼핑부터 문화까지 원스톱 서비스를 선호하는 소비자들의 기호가 반영된 것이다. 대형마트를 규제할 것이 아니라 오히려 경쟁 촉진을 통해 소비자 후생을 극대화하는 것이 바람직하다. 

3. 경제관련 위헌 및 헌법불합치 법안1)

정부입법보다 절차가 간소하다고 하지만, 국회 역시 입법지원조직과 의원보좌진, 상임위 및 법사위 심사를 거친다. 그럼에도 불구, 국회를 통과한 법안이 위헌 및 헌법불합치 결정이 내려지고 있다. 2004년부터 2013년 8월 31일 사이 전체 위헌법률-조항은 총 173개이다. 이중 광의의 '경제'관련 위헌법률-조항은 모두 124개이다.

경제관련 법률-조항의 위헌비율은 71.7%이며, 전체 124개의 위헌법률-조항 중 26개가 의원발의(21%) 법이다. 의원발의안은 정부발의안(11.7년)보다 훨씬 짧은 기간(6.3년)에 위헌결정이 내려졌다. 의원입법이 정부입법보다 위헌이나 헌법불합치 판결로 생명력을 잃기까지 걸리는 시간이 절반가량에 불과하다. 그만큼 의원입법이 정부입법보다 부실하다는 의미다.

① 규제심사장치 필요6)

제19대 국회에 제출된 규제 신설‧강화 법률안 중 95%가 의원발의안이며, 가결된 규제 신설‧강화안 또한 대다수(93%)가 의원발의 법률안이다. 또한, 의원발의 규제 신설‧강화안 538건 중 345건(64%)이 주요규제로 정부 입법에서는 규제개혁위원회 심사를 받아야 하는 것을 나타났다. 입법이 미치는 파장을 고려해, 불합리한 규제를 남발하는 반시장 법안에 대해서는 전문적으로 평가할 수 있는 규제심사장치를 설치할 필요가 있다.

② 의원들의 입법에 대한 사후 평가 강화

시민단체들의 의원평가가 아직까지도 법안발의 중심이고, 모니터링 단체와 의원이 국정감사 우수의원 등을 언론 마케팅 수단으로 활용하고 있다는 비판도 제기되고 있다. 중복, 체계/자구 수정 등 실적용 법안을 평가시 제외하고, 친시장경제등 정량적 평가를 강화할 필요가 있다.

17대 국회의 경우 ‘법률안의 체계·형식과 자구의 심사에 관한 사항’을 다루는 법사위의 경우에도 33명 중 10명(33%)이 위헌․헌법불합치 법안을 발의했다. 정당 공천심사시 위헌․헌법불합치 발의 의원에 대한 패널티 부여 등을 통해 법안제정시 보다 체계적인 검토와 심사가 이루어지도록 해야 한다.

③ 국회, 정보공개 확대해야7)

법안제출까지의 모든 과정이 투명하게 공개될 필요가 있다. 국회는 국회의원의 법률안 입안 의뢰와 회답 사항, 국회의원이 조사·분석 요구한 사항 및 그 회답 자료, 국회의원이 요구하는 사항의 조사·분석 및 의안 소요 비용의 추계를 모두 비공개 대상 정보로 규정하고 있다. 이는 원칙적 공개, 예외적 비공개를 기본으로 하는 현행 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’에서는 부득이한 비공개 정보의 경우 각 기관이 세부 규정을 정하도록 하고 있는데, 국회는 지나치게 엄격하게 이를 적용하고 있다.

입법조사기관이 생산한 자료는 국민의 세금으로 만들어진 자료다. 의정활동을 지원하기 위해 만들어진 자료를 굳이 국민에게 공개하지 못할 이유는 없다. 이를 공개할 경우 시민단체들의 입법과정 모니터링도 강화될 뿐만 아니라, 입법과정의 투명성을 높이는 데도 도움이 될 것이다.

④ 입법예고, 실효성 제고해야8)

정부와 입법부 법안 논의 과정에서 국민의 목소리를 반영하기 위해 입법예고 시스템을 운영 중이다. 그러나, 입법 예고의 목적은 입법과정에서 다양한 국민의 목소리를 반영하겠다는 것이다. 단순히 절차적인 정당성을 부여받기 위해 입법예고시스템을 운영한다면, 이는 예산낭비다.

국회 검토보고에서는 타 기관의 입장을 인용하고 있다. 그러나 입법예고 시스템을 통해서는 각 기관의 입장 파악이 불가능하다. 공공기관은 정보공개청구를 통해 이를 확인할 수 있지만, 협회와 같은 민간단체 등의 경우에는 이조차도 불가능하다.

국회 정무위원회의 경우 2012년 8월 2일에서 2013년 7월 1일 사이에 의견이 제출된 입법예고 법안은 총 24개이다. 제출자별로 보면 기관은 10개, 개인은 14개 법안에 대해 의견을 제출했다. 하지만 기관이 제출한 의견은 모두 공문으로 제출되어 국회입법예고시스템을 통해서는 확인할 수 없다. 국회입법예고시스템 구축을 위해 막대한 예산이 투입됐지만 대부분은 공문으로 의견이 제출되고 있어 반쪽짜리 시스템으로 전락하고 있다. 법안심사 과정에 영향을 미치는 다양한 의견들에 대해서는 투명하게 공개되어야 한다. /김영훈 바른사회시민회의 경제실장

1) 헌법불합치-위헌 판결을 통해 본 국회 입법 책무성 강화방안, (김영훈/이수영), 2013.11

2) 지방세법 제7013호

3) (한)대통령후보 이명박 주가조작 등 범죄혐의의 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률 제8824호

4) 회사정리법 제1214호

5) 공익법인의 설립-운영에 관한 법률 제2814호

6) 제19대 국회 의원입법 평가와 발전 방향 모색, (전경련)

7) (문화) 국회의원에게 제공되는 공공정보를 국민에게도 공개해야, (김영훈), 2014.5.14

8) (미공개 보고서)국회 입법과정의 국민참여 확대 방안, (김영훈/이수영), 2014.4

(이 글은 7일 바른사회시민회의가 주최한 '국회입법감시단 발족식 및 창립보고회: 20대 국회 개원 100일, 의원 입법 발의 현황과 문제점'에서 김영훈 바른사회 경제실장이 발표한 토론문 전문이다.)