최근 서울지역 3개 고등학교에서 집단식중독이 발생해 학교급식이 국민들의 주목을 받고 있다. 학교급식 관계자들과 국회에서 그 개선대책이 논의되기도 하고 학교급식법 개정 필요성이 제기되기도 한다.

국가교육국민감시단은 근래 논의되는 개선대책들이 문제 진단에서부터 오류가 있기 때문에 제대로 된 대책이 아니라는 입장이다. 오히려 문제를 키우는 대책이거나 혹은 문제해결과는 관계가 없이 특정 정치세력의 꼼수 주장에 불과하다고 본다.

가장 우려되는 것은 학교급식법을 개정하자는 더불어민주당 의원들의 적극적인 움직임이다. 

이들이 주장하는 학교급식법 개정안의 골자는 1)국가예산을 투입하여 무상급식을 법제화하는 것(현재는 지방자치단체의 조례에 근거하여 일부 지자체만 시행 중), 2)학교급식에 사용하는 식재료는 친환경 식재료를 의무화하자는 것, 3)학교급식 식재료를 납품하는 유통망을 자치단체별로 통합하여 운영하는 공공조달체계를 법제화하자는 것 등이다.

이러한 주장은 집단식중독 발생과는 전혀 무관하거나 오히려 사태를 악화시킬 여지가 많다. 민주당 의원들이 전문적 식견이 의심스럽거나 그렇지 않다면 국민들의 눈을 의도적으로 가리려는 시도라 할 것이다. 이에 학교급식에서의 집단식중독 발생과 관련하여 그동안 국가가 추진해 온 여러 가지 시행착오를 집어보고자 한다.

10년 전인 2006년에도 유사한 상황이었다. 학교급식 전문위탁업체인 CJ푸드시스템이 맡고 있는 학교들 중에서 서울 경기지역 31개 학교 3,000여명의 집단식중독 환자가 발생하여 107개 학교의 학교급식이 중단되는 비상한 사태가 발생했다. 온 나라가 발칵 뒤집혀 난리가 나자 여야 합의로 수개월 만에 학교급식법 개정안을 졸속처리했고, 이때 학교식당은 위탁에서 직영으로 전환하도록 법을 개정하고 말았다. 

당시 교육부는 여론의 등쌀에 밀려 보름 만에 서둘러 대책을 내놓게 되는데(당시 학교급식 담당 교육부 공무원은 3명 뿐) 첫째 학교식당 운영을 민간 전문업체 위탁에서 학교장 직영으로 전환하고, 둘째 영양사를 영양교사로 국가가 채용하여 학교급식 안전에 대한 책무성을 높이겠다는 것이었다. 그러나 이러한 교육부의 대책은 문제의 진단부터 잘못된 것이었다. 왜냐하면 식중독사고의 원인이 조리시설에서의 위생문제가 아니었고, 식자재를 공급하는 유통과정에서의 불량식자재 사용이 문제였기 때문이다.

교육부는 2007년 이후 학교식당 직영전환을 위해 학교식당 및 조리시설을 갖추는데 국가예산을 지속적으로 투입했고, 공립학교의 경우 수천 명의 영양사를 일시에 영양교사로 임명했으며, 전국 학교는 공사립을 막론하고 조리종사원 약 10만여 명을 직접 고용하기에 이르렀다. 2010년 경 부터는 전국 모든 학교의 식당이 직영으로 전환되었다. 

학교식당 직영전환을 추진한 주도세력은 일부 시민단체와 전국 영양사협회 그리고 교육부 담당 공무원들이었다. 그들의 국회로비가 지대한 영향을 끼쳤다. 일부 시민단체들은 2000년대 초부터 무상급식 및 친환경 식재료 공급을 자치단체를 중심으로 조례화하기 위해 끊임없는 시도를 반복하고 있었다. 2006년 직영급식 법제화되자 이들의 친환경 무상급식 운동은 지자체의 조례개정 운동으로 더욱 거세졌다.  

그렇다면 과연 학교급식 식중독 사고는 그 후 사라졌나? 그렇지 않다 

학교급식 식중독 사고가 여전했음을 알 수 있다. 그러나 국민들이 피부로 느끼는 분위기는 사뭇 달랐다. 왜냐하면 2007년부터는 식중독 사고가 나더라도 언론의 질타가 현저히 줄어들었기 때문이다. 2006년의 경우 CJ푸드시스템의 식중독 사고는 수개월간 온 나라를 들끓게 만들었으나 어찌된 일인지 직영체제가 시작된 후로는 식중독 사고가 줄어들지 않았음에도 언론의 노출빈도는 현저하게 줄어들었다. 2007년 이후에는 국회의 국정감사에서 식중독 사고가 다루어질 때에 한해 한두 개 언론에서 기사를 송출하는 정도에 그쳤다.

천문학적인 국가예산 투입을 전제로 법령까지 개정한 사후대책이 전혀 문제를 해결하지 못했다는 국민들의 질책을 두려워하는 세력들은 사고가 터질 때마다 이를 쉬쉬하며 국민들의 눈을 가로막기게 급급했던 것이다.

좌파 시민단체들은 오히려 직영전환을 기피하는 학교에서 식중독 발생율이 높다는 여론형성에 골몰했다. 2009년 6월 24자 내일신문에는 “학교 식중독 사고 작년대비 2.7배” 제하에 “식중독 사고 발생률이 직영에 비해 위탁이 4.4배”라며 시민단체들이 직영전환을 촉구하는 기자회견 내용이 보도된 바 있다. 

2010년 들어 법률이 허용한 직영전환 유예기간이 모두 경과하여 전국적으로 학교급식 직영전환이 마무리되자, 좌파 시민단체들은 야당세력과 연대하여 친환경무상급식을 정치 쟁점화하기 시작했다. 그동안 지방자치단체의 조례개정을 꾸준히 시도하던 좌파 시민단체들은 친환경무상급식풀뿌리국민연대를 출범시키고 야권의 정당들과 연대하여 친환경무상급식을 2010년 지방선거 최대 이슈로 부각시키는데 성공했다. 이 해 지방선거에서 대승을 거두었으며 그 여세를 몰아 서울시 교육청 곽노현 교육감이 전면무상급식 시행에 들어갔다. 경기도 김상곤 교육감과 서울시 곽노현 교육감이라는 쌍두마차에 의해 친환경무상급식이 수도권 전역에 시행되기에 이른다.

그렇다면 학교식당 직영전환에도 불구하고 줄어들지 않던 집단식중독 발생이 친환경무상급식 시행 후에는 사라지기라도 했나? 그렇지 않다. 아래 자료에 의하면 전혀 개선되지 않았음을 확인할 수 있다.

학교급식 문제에 관한 한 국민들은 좌파 시민단체와 좌파정치인들의 포퓰리즘 구호에 속았다고 해도 과언이 아니다. 식중독 사고를 볼모로 삼아 학교급식 직영을 법제화했고 친환경식재료에 의한 무상급식을 시행하는 동력으로 삼았으나 학교급식 안전성 제고 차원에서는 아무 것도 달라진 것이 없음을 보여주는 자료다.  

왜 이런 문제가 발생한 것일까? 식중독 사고의 진짜 원인은 무엇이었나? 

새누리당 한선교의원은 2014.10.18. 국감에서 “2010-2013년 있었던 식중독 사고에 대한 교육청 징계 중 중징계는 2건에 그쳤다.”고 밝힌 바 있다.(아시아투데이 2014. 10. 18자 보도)

직영의 경우 책임자인 학교장이 식중독 사고를 축소, 은폐하거나 지연·보고하는 경우가 많을 수밖에 없다. 언론에 노출되는 것을 극도로 꺼릴 수밖에 없다. 교육부 역시 마찬가지 입장일 것이다. 식중독 사고가 나더라도 일부러 언론에 발표하는 일은 사라졌다. 정기국회 국감에서 연례행사처럼 통계수치로 발표한번 하면 그만이었다. 언론 역시 2006년 이후로는 학부모들의 예민한 관심사를 더 이상 선정적으로 다루지 않았다. 식중독 사고의 진짜 원인에 대한 국민들의 관심이 일깨워지지 아니한 이유이다.

학교급식의 소비주체요 감시자 역할을 해야 하는 학부모로서도 외부 위탁 전문업체인 경우보다는 학교장이 책임지는 직영식당의 경우 그 역할을 제대로 하기 어려운 측면이 많다. 자기 아이를 맡고 있는 학교장을 상대로 급식사고에 대한 책임을 추궁한다는 것은 한국적인 정서에서는 거의 불가능하다. 교육당국 역시 마찬가지다. 급식사고가 나더라도 학교장을 문책하기 보다는 사고의 원인을 제공한 납품업체 제재에만 초점을 두었다. 교육 당국 여시 학교 식당을 직영으로 운영하여 학교장에게 전적으로 책임을 맡기는 것은 온당치 못하다는 것을 자인하는 꼴이다. 

그럼에도 불구하고 일부 시민단체의 영향을 받은 정치인들은 금년에도 학교급식 식중독 사고를 빌미로 학교급식법 개정을 서두르고 있다. 그동안 조례에 근거하여 지자체 예산으로 실시하던 무상급식을 법제화하여 국가 예산으로 하자는 것이다. 나아가 친환경식재료를 의무화하고 그 식재료 공급체계를 공공조달방식으로 하여 국가가 관할하는 대규모 급식지원센터를 만들자는 것이다. 

국민들은 알아야 한다. 학교급식 식중독 사고와 식당운영 방식과는 아무런 인과관계가 없다는 사실을... 친환경이니 무상급식이니 하는 구호들도 식중독 사고 즉 학교급식의 안전성과는 특별한 인과관계가 없다. 학교식당을 직영으로 전환한다고 해서 식중독 사고가 줄어들 개연성은 없다. 마찬가지로 친환경 식재료 사용이나 무상급식을 시행한다고 해서 식중독 사고가 줄어드는 것도 아니다.

그렇다면 식중독 사고의 진짜 원인은 무엇이며 이를 줄이려면 무엇을 개선해야 할까?

<위탁급식의 경우>

①영양사(위탁업체 소속 학교식당 근무)가 식단을 만들고 식단에 소요되는 식재료 품목별 수량을 위탁업체에 보낸다. ②위탁업체는 납품업체를 지정하여 식재료를 발주한다. ③납품업체는 식재료를 위탁업체의 지역별 물류센터에 납품한다. ④위탁업체는 물류센터에 입고된 식재료를 검품·검수한다. ⑤위탁업체는 식재료를 학교식당으로 배송한다. ⑥영양사는 배송된 식재료를 검품·검수한다. ⑦영양사는 식당 조리원(업체소속)들을 관리·감독하여 조리한 후 이를 배식한다.

<직영급식의 경우>

①영양사/영양교사(학교소속)가 식단을 만들고 식재료 품목별 수량을 발주한다. ②납품업체는 식재료를 학교식당에 납품한다. ③영양사/영양교사(학교소속)은 납품된 식재료를 검품·검수한다. ④영양사/영양교사(학교소속)는 조리종사원(학교소속)을 관리·감독하여 조리한 후 이를 배식한다.

위탁급식과 직영급식의 업무 흐름을 비교해 보면 2006년 CJ푸드시스템의 식중독 사고가 무엇 때문에 발생한 것인지 답이 나온다. 식당에서의 조리과정에 문제가 있었던 것이 아니라 납품된 식재료의 문제였던 것이다. 학교식당의 조리시설이나 조리종사원의 위생관리, 조리과정에서의 부주의 등으로 인한 것이 아니었다. CJ푸드시스템이 위탁을 맡은 학교에 한해 발생한 것과 당시 CJ푸드시스템이 운영하던 전국 5개 물류센터 중에서도 인천물류센터를 통해 납품한 식재료를 사용한 서울 경기 지역 학교에서만 식중독이 발생했기 때문이다.

그 후 해마다 발생한 식중독 사고도 마찬가지이다. 김치를 제조한 지하수 물에서 노로바이러스가 검출되곤 했다. 동시 다발로 발생한 학교간의 관계를 살펴보면 동일한 납품업체의 식재료에서 문제가 된 경우가 대부분이었다. 특히 외부에서 조리되어 공산품으로 납품된 식자재가 문제를 일으키는 경우가 많았다. 학교의 조리시설이나 조리과정에서 발생한 식중독 사고는 거의 사례를 찾아보기 힘들다.

금년에 서울에서 발생한 식중독 사고도 예외가 아니다. 동명, 예일, 대광 이상 3개 학교가 모두 동일한 업체로부터 공산품식재료를 납품 받았는데 이를 우연의 일치라고 하기 어렵다.

학교급식 식중독사고를 줄이려면 무엇이 개선되어야 할까? 식재료를 납품받기 위한 발주업무가 식재료의 특성에 맞게 이루어져야 한다. 현재 대부분의 학교들은 식재료 예가를 산정하여 eaT나 G2B에 올려 주문을 내면, 식재료 납품업체들이 전산망을 통해 투찰하고 최저가에 낙찰된 업체가 주문을 받아 식재료를 공급하는 방식이다.

이런 납품체계 하에서는 낙찰 확률을 높이기 위해 업체들은 2가지 노력을 하게 된다. 첫째, 가짜 명의의 업체를 여러 개 만들어 입찰에 동시에 투찰에 참여케 하여 낙찰률을 높이는 것이다. 둘째, 업체들 간에 최저가 경쟁을 벌여 일단 낙찰 받고 보자는 식으로 입찰이 이루진다는 것이다. 최저가에 들어오는 업체들의 난립은 결국 식재료 품질의 저하를 초래하더라도 학교로서는 막을 길이 없다는 것이다.

이를 막기 위해서는 학교가 신뢰성 있는 업체와 수의계약에 의해 식재료를 납품 받는 것이 바람직하다. 서울시교육청의 경우도 월 2천만원 미만의 식재료는 수의계약에 의해 납품받을 수 있도록 학교급식지침을 통해 허용하고 있다. 그러나 현실은 정 반대다. 막상 수의계약을 체결하게 되면 급식비리 감사의 표적이 되어 왔다. 수의계약을 하라고 지침화해 놓고 정작 수의계약을 하게 되면 급식비리 감사의 표적이 되게 만드는 아이러니가 진보교육감들에 의해 다반사로 일어나고 있다. 이러다보니 학교장은 무조건 경쟁 입찰을 하게 되고, 최저가 낙찰을 받은 업체는 품질이 더 좋지 않은 식재료를 납품하는 악순환이 반복되고 있다.

학교식당을 직영으로 전환함으로써 식중독 사고를 줄이는데 전혀 기여하지 못했고 아래와 같이 오히려 여러 가지 부작용만 초래하고 있다.

첫째, 학교급식 책임이 위탁급식업체에 속한 경력 많은 전문가에게 있었으나 이제는 비전문가인 학교장에게 그 책임이 주어졌다는 것이다. 위탁의 경우에는 학교에 파견된 영양사 외에도 업체 대표나 스텝들이 많은 경력과 전문성을 가진 사람들이었으나 직영체제에서는 영양사가 최종적인 업무 책임자가 되는 셈이다. 결국 학교급식 안전성에 대한 신뢰가 떨어질 수밖에 없다. 

둘째, 학교장이 책임지는 직영체제 아래에서는 사고가 나더라도 그 책임을 묻기 어렵다는 것이다. 학교장은 교육자인데 본연의 업무가 아닌 식당문제로 인해 중징계를 하기가 마땅치 않다. 더군다나 학교급식을 감시해야 할 학부모들로서는 학교장이 책임자인 직영체제 식당에 대해 감놔라 배놔라 하며 그 책임을 묻기도 어려운 것이다.

셋째, 직영의 경우 막상 식중독 사고가 나면 그 사실이 은폐되거나 축소하여 보고되는 것을 막을 길이 없다. 왜냐하면 사고를 보고하는 그 라인이 모두 식당 사고에 대한 책임를 지는 자리이기 때문이다.

넷째, 학교소속의 영양사/영양교사가 있어야 하고, 조리종사원 역시 학교장이 고용해야 하는데, 교사나 교직원에 대한 인사관리와 달리 조리종사원들은 노무관리를 해야 하지만 학교장들이 아무런 노하우가 없다는 사실이다. 조리종사원에 대한 노무관리가 학교마다 아킬레스건처럼 부담을 주고 있는 것이 현실이다. 학교급식 직영전환 이후 전국의 15만 명에 이르는 조리종사원들이 노조를 결성하고, 학교장 책임을 벗어나 교육감과의 직접적인 고용 계약을 요구하고, 단순계약직에서 무기계약직을 관철시키고고, 휴가나 수당 등 복지수준 향상 및 급여인상을 요구하고, 급기야 이런 요구가 받아들여지지 않으면 학교식당을 파업으로 중단시키는 등의 부작용이 속출하고 있다.

다섯째, 조리종사원 및 영양사/영양교사에 대한 인건비 상승압력으로 인해 학생들의 식비 단가를 올리더라도 인건비 상승분으로 흡수될 뿐 급식질을 높이는데 사용되지 못하는 상황이다. (서울시교육청의 경우 2016년도 급식비 단가인상분 100%가 조리종사원 인건비)

여섯째, 직영식당의 경우 영양사 전체를 교사로 임명하지는 못한 상태여서 학교에 따라 영양사가 있는 경우도 있고 영양교사가 있는 경우도 있다. 영양사가 있는 경우 행정실장에게 보고하지만 영양교사가 있는 경우 교감에게 보고한다. 결국 학교에 따라 학교식당의 결재라인이 행정실을 통해 교장에게 가기도 하고 교감을 통해 교장에게 가기도 하는 이원적인 식당운영을 하고 있다.

일곱째, 직영식당의 경우 중식제공에 그쳐야 하고 조리종사원들을 석식이나 조식에 투입하는 것이 불가능하다. 야간자율학습 때문에 석식을 제공해야 하는 학교, 또 기숙사로 인해 조식까지 제공해야 하는 학교의 경우 심각한 문제점이 노출되고 있다. 이런 경우 대다수 학교들은 석식과 조식의 경우 외부 전문급식업체에 위탁하여 운영하게 되는데, 같은 조리 시설을 서로 다른 주체가 운영함으로써 급식문제가 발생할 경우 그 책임소재가 불분명해 진다는 점이다.

석식과 조식이 있는 학교는 대부분 고등학교이고 이런 고등학교의 경우 학교운영위원회의 심의·자문만 있으면 학교장은 위탁운영을 결정할 수 있도록 학교급식법에서 허용하고 있다. 그런데 문제는 사립고등학교의 경우 대부분 중·고등학교가 함께 공동으로 조리시설과 식당을 운영한다는 사실이다. 이런 경우 현재의 학교급식법의 해석상 고등학교 식당을 함께 사용하는 중학교의 경우 고등학교의 결정을 따르도록 할 수 있으며, 따라서 중·고등학교가 함께 있는 경우는 학교식당을 지율적인 결정으로 위탁할 수 있게 되어 있다. 그러나 교육부는 법해석을 유연하게 적용하지 않고, 거꾸로 중학교와 고등학교가 함께 있는 경우는 고등학교가 중학교 기준을 따라 직영운영을 하도록 강제하고 있다.

왜 2식 이상 학교가 학교 수에서 차지하는 비율은 19.3%(2013년 말 기준, 1,0140개 학교 중 1,963개)에 불과하지만 식중독 사고가 발생하는 비율은 50%을 차지하는지 아래 데이터를 보면 그 의미가 읽혀진다 하겠다.

그럼 이제부터 식중독 사고를 줄이기 위한 개선대책을 살펴보기로 하자.

첫째, 학교급식법의 직영급식 원칙 조항을 삭제하고, 학교식당 운영방식은 학교장과 학부모의 자율에 맡길 수 있도록 학교급식법을 개정해야 한다. 이 경우 이미 무기계약직으로 고용된 조리종사원의 경우 위탁급식이 결정되면 위탁급식업체의 고용승계를 보장하도록 하는 경과규정을 학교급식법 개정안에 두어야 한다.

*** 일본은 1978년경 대규모 식중독사고 발생 27,000여 환자 발생, 영양사노조와 조리종사원 노조의 갈등으로 인한 학교급식 파업 사태 빈발, 인건비 상승으로 급식 만족도 하락 등... 학교급식 직영운영체제의 한계가 노출되자, 문부과학성은 학교급식합리화 조치(1985년)로 학교 자율에 의해 학교급식 민간위탁이 가능하게 했고, 자치성들의 급식예산 절감대책(1994년)에 따라 민간위탁으로의 전환움직임이 활발해짐. 현재는 직영과 위탁이 적당한 긴장관계에서 상호 경쟁하며 학교급식에 기여하고 있음

*** 우리도 일본과 같이 학교식당의 소유 및 운영을 지자체로 옮기는 방안을 포함하여 제도적인 연구검토가 필요하다고 본다. 그러나 현재와 같은 제도 하에서도 1)공립의 경우 조리업무만을 민간위탁으로 하는 방안, 2)사립의 경우 식당운영 전체를 민간위탁하는 방안, 3)고등학교 공동급식 학교의 경우 자율에 맡기는 방안 4)민간위탁으로 전환하는 경우 식단작성, 위생안전의 확보, 위탁업체에 대한 자료제출 요구 및 입회검사 의무화 등을 보완하는 방안 등 여러 각도로 연구가 필요하다.

둘째, 교육부는 현행 학교급식법이 개정되기 전이라도 법령의 해석을 달리하여 학교식당이 중·고등학교 공동조리시설이거나 석식이나 조식을 제공해야 하는 경우 학교자율 또는 교육감의 승인 하에 위탁급식을 학교장이나 학부모들이 자율적으로 결정할 수 있도록 지침을 바꾸어야 한다.

*** 사립학교의 경우 대부분 중·고등학교가 같은 구내에 있고 조리시설 및 식당은 공동으로 사용하는 경우가 많다. 조리시설과 식당이 고등학교의 소유일 경우 중학교는 고등학교를 따라 급식을 운명하면 될 것이다. 그러나 서울의 경우 대다수 사립고등학교(중학교 공동급식 하는 경우)가 법률로 허용된 민간위탁급식을 교육청으로부터 제한 당하고 있으며 교육 청의 종용에 의해 직영을 강제 당하고 있다. 교육부는 유권해석을 바꾸어 민간위탁이 활성화될 수 있도록 정책화할 필요가 있다. 사립중고등학교의 경우 중학교는 무상 고등학교는 유상인데다가 야간자율학습이나 기숙사 운영 등으로 민간위탁이 더욱 효율적인 경우가 많다.  

세째, 학교급식 식재료 조달의 장터 역할을 하는 농수산물유통공사의 학교급식전자조달시스템(eaT)의 등록업체 관리를 강화해야 한다. 유통공사는 2016. 4월부터 0.5~1.0% 수수료(연간 수십억원 규모)의 받으면서도 업체등록 업무는 소홀히 하여 페이퍼업체의 난립을 막지 못해 어지럽혀진 식재료 조달 시장을 바로잡지 못하고 있다. 

서울 경기지역의 경우 제대로 전처리 시설을 갖추고 학교에 납품하는 업체는 30여개에 불과하지만 매월 eaT 발주에는 200여 업체가 난립하여 저가공세를 펴고 있는 형국이다.

네째, 학교장에게 맡겨져 있는 학교급식 식자재납품업체에 대한 사전 평가 및 관리책임에는 한계가 있다. 교육청이나 지자체, 관련시민단체와 학부모가 함께 업체 평가에 나서서 우수업체를 관리하는 방안도 검토해야 한다.

끝으로 학교식당 운영을 전문업체에 위탁할 경우 위와 같은 여러 가지 고려사항들이 한꺼번에 해결된다는 사실이다. 그만큼 학교식당을 학교장 직영체제로 바꿈으로써 수많은 문제점에 노출되어 있는 것이 현재의 학교급식임을 알아야 한다. /김정욱 국가교육국민감시단 사무총장

(이 글은 바른사회시민회의가 22일 주최한 '식중독 사태로 본 학교급식시스템, 이대로 괜찮은가' 토론회에서 김정욱 국가교육국민감시단 사무총장이 발표한 발제문 전문입니다.)