이성규의 정치인의 사익(私益)추구 행위 특강3 

󰋼 “정당들은 중위투표자를 확보하려는 경쟁을 한다.”
󰋼 “정치인들도 당선되기만 하면 자신의 정책 채택을 위해 투표거래(로그롤링)를 한다.”
󰋼 “관료 및 공무원들의 사익추구 행위에 의해서 정부가 팽창한다.”

▲ 이성규 국립안동대 무역학과 교수

앞에서 설명한 공공선택이론의 하나의 결론은 “투표행위는 결과가 제일 좋은 경우에도 투표자들의 진정한 의견(선호)들을 반영하지 못할 수 있다”라는 것이다. 공공선택 연구자들이 주장한 바에 따르면, 사람들은 종종 선거에서 ‘자신들의 진정한 의견(선호)에 따라 투표하는 것’이 아니라 ‘전략적으로 투표한다는 것이다. 예를 들면, 사람들은 그들이 가장 선호하는 의견이나 후보자가 당선될 가능성이 거의 없다고 판단하면 그들은 그들이 매우 싫어하는 다른 후보자를 낙선시키기 위하여 상대적으로 덜 싫어하는 후보자에게 찬성표를 던지게 된다. 이러한 경우를 투표자들의 “전략적 투표”(tactical voting)라 부른다. 
 

공공선택이론의 또 다른 결론은 “매우 끈끈한 사적 이익들을 공유하고 있는 ‘소규모 집단들’ 내에서 투표자들은 그들의 투표수를 훨씬 능가하는 투표력(voting power)을 가지고 있다”라는 것이다. 예를 들면, 새로운 도로건설로부터 혜택을 얻는 소수의 사람들은 자금을 조달하고, 그 사업을 강하게 지지하는 캠페인 활동을 벌일 직접적이고 강력한 유인(동기)을 가지고 있다. 반면에 인구의 대다수를 이루고 있는 납세자들은 도로건설에 드는 비용이 아주 소액으로 그들 사이에 널리 분산될 것이라고 생각할 것이다. 그 결과, 비록 납세자들이 압도적인 대다수를 차지하고 있을지라도 도로건설 사업을 반대하는 활동을 벌이거나 반대 투표하기 위하여 단결하려는 유인을 거의 가지고 있지 않을 것이다. 따라서 납세자들의 반대는 주로 표현되지 않거나 무시되게 될 것이다. 
 

또 이익집단들도 동맹을 결성하여 ‘다수자 연합들’을 형성할 수 있다. 자신들의 지역에서 새로운 도로건설을 원하는 여러 다른 집단들은 단결하여 대규모 도로건설 찬성 운동을 주도할 수 있다. 왜냐하면 도로건설 찬성 운동이 성공하면 그들 모두에게 커다란 이익을 가져다주기 때문이다. 게다가 공직(公職)에 입후보하려는 후보자들(예를 들면, 국회의원이나 시장 등)도 끈끈하고 분명한 이익들을 가진 다른 집단들의 지지를 얻음으로써 선거에서 다수결을 만들어 낼 수 있다. 이 때문에 ‘소수자들’은 국회의원을 선출하는 대의민주주의 제도에서 매우 강력한 영향력을 행사할 수 있다. 따라서 다수자들이 직접 민주주의(direct democracy)를 지배하지만, ‘소수자들’은 ‘대의(代議) 민주주의’(representative democracy)를 지배한다.

◆ 정당, 정치인, 관료들의 표 획득 노력

공공선택학은 또한 정당들, 정치인들, 그리고 관료들의 동기(‘행동유인’)에 대해서도 설명해 준다. 첫째, 정당들은 그들 자신의 매우 확고한 목적 - 예를 들면, ‘당선’ 또는 ‘선출’ - 을 가지고 있다. 공공선택 이론가들의 주장에 따르면 정당들은 당선 가능성을 최대로 하기 위하여 중앙에 있는 대다수의 투표자들에게 호소하는 정책들을 채택한다는 점이다. 그 결과, 정당들은 중앙을 기준으로 양쪽에 분포해 있는 투표자들로부터 지지를 얻을 수 있다. 정당들의 이러한 ‘중위투표자’(median voter) 확보 전략은 “정당들이 선거에서 중앙에 위치하려는 경향이 있음”을 의미한다. 이로 인해 중앙에 분포해 있지 않은 투표자들 - 특히 분포의 양 끝에 위치해 있는 투표자들 - 은 거의 대표되지 않게 된다.
 

둘째, 정치인들도 일단 당선(선출)되기만 하면 의회에서 그들 자신의 정책들이 통과(채택)되도록 하기 위하여 투표거래(vote trading; 즉, ‘로그롤링’)에 의존하게 된다. 정치인들은 다른 의원들이 자신이 선호하는 사업들에 대해 지지해 주는 대가로 자신도 다른 의원들이 제안하는 법안들에 대해 지지해 주기로 합의한다. 이는 “당신이 나의 제안(법안)에 찬성투표해 준다면 나도 나중에 당신의 제안에 대해 찬성투표할 것입니다”라는 단순한 거래(정확히 말하면, 투표거래)와 같다. 그러나 이러한 투표거래 때문에 사람들이 실제로 원하는 것보다 더 많은 법안들이 의회에서 통과하게 되는 결과가 초래된다.

셋째, 정부의 팽창이 공무원(관료)들의 사익추구에 의해서 증진된다. 즉, 공무원(관료)들의 사익추구 동기 때문에 정부 성장이 증대될 수 있다. 많은 공공선택 연구자들에 따르면 공무원들은 자신이 일하는 부서가 ‘규모가 크고, 많은 예산’을 가지기를 추구한다. 그 결과, 공무원들은 자신이 근무하는 부서의 안정과 지위를 확보할 수 있게 된다. 왜냐하면 자신이 일하는 부서가 많은 예산을 가지고 규모가 커짐에 따라 부서의 안정과 확고한 지위를 누리게 되기 때문이다. 이것은 왜 공무원들이 그토록 자주 의원들을 설득해서 자신들이 집행하는 각종 규제들과 법들을 증가시키는지를 설명해 주는 이유이다. 그러나 이 과정에서 사라지는 것은 일반 대중들의 목소리이다. 일반 대중들은 그러한 법안들이 실시되는 경우 그에 대한 비용을 부담해야 하거나, 해당 법안들이 통과되는 경우 피해를 보는 당사자들이다.

◆ 공공선택학의 영향력

‘공공선택경제학’은 정치학에 강력한 영향을 미치고 있다. 공공선택경제학은 선거, 의회, 관료주의 등의 본질에 대해서 뿐만 아니라, 정치과정(political process)이 어떤 면에서 시장과정(market process)보다 더 나은(우월한) 지에 대해서 새로운 통찰력을 던져 주었다. 공공선택경제학이 제기하는 주요 이슈들과 이익집단들의 연합에 의한 소수자들의 착취 가능성은 공공선택 이론가들로 하여금 정부와 정치과정에 대한 ‘강한 헌법적 제약’을 옹호하도록 하는 요인이 되고 있다.  /이성규 국립안동대 무역학과 교수

(출처: 『나쁜 민주주의: 정치인·관료들은 왜 사익만 추구하는가?』 (이몬 버틀러 저, 이성규·김행범 옮김, 북코리아, 2012년)