이성규의 정치인들의 사익(私益)추구 특강(13)-지대추구는 왜 나쁜가?

▲ 이성규 국립안동대 무역학과 교수

공공선택론에 관한 수많은 핵심적 통찰들처럼, 지대추구(rent seeking)라는 아이디어는 고든 털럭(Gordon Tullock)에 의해 1967년 처음으로 윤곽이 그려졌다. 그 용어 자체는 몇 년 후 앤 크루거(Anne Krueger)에 의해 만들어졌다.

대부분의 보통 사람들은 지대(rent)를 토지 혹은 다른 자원 소유자에게 주어지는 지불액이며, 그 소유자는 그것을 위해 꼭 많은 일을 하지는 않는 것으로 생각한다. 경제학자들은 보다 전문적 개념 정의를 가지고 있는데, 그것은 경제적 지대(economic rent)를 정상적인 경쟁에서의 수준을 초과하는 수익으로 정의하고 있다. 하지만 통상적으로 생각하는 방식은 어쨌든 지대추구의 본질을 잘 포괄하고 있다.
 

시장적 상황에서는 경쟁에 직면하지 않는 공급자, 이를 테면 마을의 유일한 식료품업자는 경쟁에 직면에 있는 사람들보다 높은 가격을 부과하거나 형편없는 서비스를 제공할 수 있다. 그러나 이러한 높은 이윤은 자유로이 가게를 열어 처음의 식료품업자와 경쟁을 할 수 있는 다른 잠재적 식료품업자들의 주의를 끌 것이다. 그러한 경쟁의 결과는 전자의 독점자가 사업을 유지하려면 가격을 낮추고 서비스를 개선해야 한다는 것이다.
 

정치적 상황에서는 사정이 아주 다르다. 초과이윤을 얻는 기회는 정치 당국이 시장에 대한 새로운 진입자가 들어와 경쟁을 하는 것이 어렵거나 불가능하도록 만드는 식으로 그것을 창출하는 경우에만 생겨난다. 뉴욕 시 택시의 규제가 좋은 예로서 그것은 그 숫자를 13,000개로 극히 제한하는 것인데, 이는 대공황이 있던 기간들 중 운행되던 숫자의 반에도 못 미치는 것이다. 새로운 경쟁이 법으로 금지되어 있기 때문에 경쟁이 있을 때보다 택시운전자들은 돈을 더 벌고 뉴욕 사람들은 돈을 더 지불하며 택시를 더 오래 기다려야 한다. 뉴욕 택시 면허는 최근 백만 달러에 거래되었는데, 따라서 그것은 지금 보호받고 있는 지대의 규모를 보여주는 것이다.
 

정부는 교육이나 우편과 같은 서비스의 공급에 대해 흔히 ‘자신에게’ 독점권을 부여한다. 초기에 군주들은 자기 친구 및 신료들에게 소금에서 비누, 양초, 전분, 종이 또는 단 포도주(sweet wine) 등에 이르기까지 재화들에 대해 명시적 독점권을 부여했다. 오늘날의 상황은 보다 미묘하지만 전문직종(예를 들어, 회계사, 치과의사, 심지어 미용사 및 손톱미용업자 등)에 정부가 면허를 부여하는 것은 수입품에 대한 할당량 지정 및 관세와 토지 이용에 대한 계획 규칙과 더불어 경쟁을 축소 및 억제하여 독점이윤(즉, ‘지대’)을 여러 원하는 집단에 전달하는 데에 기여한다.

■ 지대추구의 유혹

지대추구는 특정 집단이 이런 종류의 가치가 되는 독점 및 법적 특권을 그들에게 부여하도록 정부를 설득하는 시도이다. 만약 그들의 지대추구가 성공적이라면 그런 이득이란 결국 일반 대중으로부터 이러한 특혜를 보는 집단들에게로 가는 상당한 부의 이전을 의미한다. 소비자와 납세자들은 독점가격으로 인해 금전적으로 손실을 볼 뿐 아니라, 선택권이 줄어들고, 그들이 또 감내해야 하는 더 낮아진 품질이란 관점에서도 손실을 본다.
 

털럭은 성공적인 지대추구에서 얻는 잠재적 이득은 실제로 아주 크기 때문에 그것들을 얻기 위해 집단들이 엄청난 시간, 노력 및 돈을 쓰는 것은 아주 합리적이란 점을 지적하였다. 예컨대, 만약 어떻게든 입법가들을 설득하여 외국 차 수입에 대해 할당량 및 관세를 부과할 수 있다면, 그것은 국내 자동차 생산자들에게는 수십억 달러의 가치가 될 것이다. 따라서 그들이 바로 그 결과를 얻기 위해 기꺼이 수백만 달러를 들이고자 하는 것은 결코 놀라운 일이 아니다.
 

그러나 털럭이 지적했듯이 이 모든 값비싼 로비 활동은 비생산적인 것이며, 경제에 대해서는 순전한 손실이다. 시간, 노력, 돈, 기술 및 많은 재능있는 사람들의 기업가적 활동이 그 때문에 낭비된다. 지대추구 활동은 사회에 대해서 아무런 가치를 산출하지 못한다. 그것은 오직 어느 독점적 특혜가 어느 이익집단에게 부여될 것인가를 결정할 뿐이다.
 

지대추구를 하는 집단이 그들이 바라는 쪽으로 입법이 기울어지게 하느라 엄청난 자원을 지출(이는 사회 전체의 입장에서 보면 낭비임)할 것이라는 털럭의 주장은 주류 경제학자들의 ‘후생경제학적 사고’에 대해 진정한 타격을 가하게 되었다. 그들은 집합적 선택이 ‘시장실패’를 교정하고 일반 후생을 증진할 수 있으리라고 믿었다. 그러나 그들은 현실 세계의 집합적 의사결정 과정에 대해 거의 생각이 없었으며, 각성된 공직자들에 의해 일반 이익을 위해 정책이 합리적으로 결정될 것이라고 가정했다.

그러나 털럭의 통찰력은 공공정책의 과정이 시장보다 더 우수하기는커녕 지대추구가 공적 결정을 엄청나게 왜곡시키며, 나아가 그것은 특정 집단에게 이득을 주지만 실제로는 사회 전체에게 손해를 주는 식으로 시장을 왜곡시키고 경쟁을 축소한다는 점을 규명하였다.

■ 비용과 왜곡

지대추구 효과가 다른 사람에게 비용을 부과하는 방식은 많다. 예컨대, 하이테크 산업 집단이 연구개발에 대한 조세감면을 위해 성공적으로 로비한다고 하자. 그 생각은 그 나라로 하여금 기술상의 선두적 우위를 유지하며, 또한 다른 나라의 사람들이 사고 싶어하는 새로운 하이테크 제품 개발을 고무하기 위한 방법인 것으로 제시될 지도 모른다. 그것이 어느 정도는 진정 그러한 효과를 가질 수도 있다.
 

그러나 동시에 그것은 그들이 어떤 식으로든 수행했을 동일한 연구개발의 비용이 싸게 들게 하는 것에 불과할 것인지도 모른다. 조세감면은 또한 조세체계를 왜곡시키는데, 자원을 다른 곳, 즉 그 자원이 더 생산적으로 활용될 수 있었던 곳으로부터 연구개발로 끌어들인다. 세금이 더 낮을 것이란 전망으로 인해 기업들은 오직 그 혜택을 얻고자 실제로는 연구개발이 아닌 활동들을 ‘연구개발’(R&D)로 분류하게 된다.
 

반면에, 재무성이 이런 활동으로부터는 세금을 걷지 않는 것은 지출 수준을 유지하기 위해서는 정부는 다른 곳에서 돈을 더 걷어야 함을 의미할 것이다. 따라서 다른 사람들의 세금이 올라가야 한다. 이것이 그들에게 나쁜 것일 뿐더러 높아진 세율은 더 많은 사람들로 하여금 (합법적으로) 조세를 회피하거나 혹은 (불법적으로) 탈세를 하도록 조장한다. 또한 세율이 더 높아질수록 조세로부터 빠져나갈 특별한 구멍 혹은 조세상의 특혜를 얻으려는 캠페인을 하는 사람들이 더 많아지게 된다. 그들이 성공한다면 그것은 경제활동을 더욱 왜곡시키고, 자원을 고객에 대해 서비스하는 것으로부터 조세 회피로 돌리며 동일한 사이클을 다시 시작한다.
 

집단이 보조금을 받는 캠페인에 성공하여 예컨대 바이오연료(biofuel) 생산자에게 정부가 보조금을 줄 경우에도 동일한 문제가 발생한다. 다시금, 그것은 경제 활동을 바이오 연료생산으로 끌어들이게 한다. 연료로 만들어질 수 있는 작물에 대한 수요 증가로 인해 그 가격은 올라가며 생활비가 더 들게 되는데 이는 극빈자들에게 가장 가혹하게 영향을 준다. 또 다시 비용은 분산되고 불투명하며, 편익은 명확한 이익을 가진 이익집단에게 집중된다.
 

혹은 다시금 집단들은 국가의 복지 체계를 통해 이득을 보고자 할지 모른다. 만약 저소득가계로 가는 현금 혜택이 있다면, 예컨대 소득구분 수준 바로 위에 있는 사람들은 소득구분 수준을 올리는 캠페인을 벌임으로써 자신들의 후생을 크게 증진할 수 있을 것이다. 다른 사람들은 복지혜택 자격을 얻기 위해 자신의 상태를 실제보다 더 열악하게 혹은 열악하게 보이게 만들려 할지도 모른다.

■ 비용의 계산

노벨경제학상 수상자인 밀턴 프리드만(Milton Friedman)이 지적했듯이 공장을 건설하는 것은 잠재적으로 공공의 자산을 증대시킨다. 그러나 뉴욕 택시 면허장을 구입하는 것은 그렇지 않다. 공공부문의 규모가 클수록, 혹은 조세나 규제 구조가 복잡할수록 지대추구의 기회는 더 크며, 그 결과 이러한 잠재적 손실은 더 커진다.
 

기업, 개인 및 집단은 그들이 지대추구에 성공했을 경우에 얻게 될 ‘지대’(rent)와 거의 같은 크기의 금액을 투자할 준비가 되어 있을 것이다. 지대추구는 경제의 다른 부분으로부터 자원, 흔히 아주 똑똑하고 교육받은 생산적인 사람들을 빼내는 비용을 가지고 있다. 지대추구로부터 나오는 경제적 후생손실뿐 아니라 이러한 비용의 결과, 그런 행위의 총 비용은 엄청나게 커질 수 있다.

2000년대 초기의 한 연구는 미국에서 지대추구에 대한 이익집단의 지출이 수억 달러라고 추정했다. 그 청구서에 부가되는 또 다른 것은 지대추구는 도박이며, 그것은 보상이 될 수도 또는 안 될 수도 있는 것이며, 많은 도박자들처럼 지대추구자들은 결국에는 설사 성공하더라도 그 노력에 대해 그들이 실제로 얻는 것 보다 더 많은 지출을 한다.
 

지대추구가 다른 사람에게 끼치는 재정적 비용은 또 다른 침식 효과가 있다. 만약 사람들이 자기 나름으로 열심히 일하여 얻은 자신의 수입, 저축 및 자본이 탈취당할 수 있다고 여긴다면 그들은 열심히 일하고 저축을 먼저 하려고 하지 않을 것이다. 그들은 부의 창출에 덜 투자할 것이고, 기업들은 자금이 결핍될 것이며, 산출은 낮아지고, 일반 대중의 후생은 다시금 나빠질 것이다.

■ 정치적 비용

지대추구는 정치과정도 부패하게 만든다. 지대추구를 통해 큰 편익을 얻을 수 있다는 전망이 있게 되면 집단들은 그것이 실현되도록 하기 위해 표와 지지를 거래한다.  지대추구자들이 자기들에게 혜택이 될 특혜에 대해 갖는 깊은 관심, 또 그것을 장악하기 위해 투입할 태세가 되어 있는 시간과 에너지는 왜 로비가 그토록 큰 산업이며, 왜 정치인들이 결국에는 그토록 많은 독점권, 규제 및 특혜를 부여하는지를 설명하는 데에 도움이 된다. 그것은 또 왜 그러한 특혜들이 그것이 부적절하고 비효율적이며 개혁이 필요함이 아주 분명해진지 오랜 이후에도 남아있는 경향이 있는가를 설명해 준다.
 

국가의 힘이 클수록 지대추구를 위한 기회들은 더 많고 이익집단들이 특혜를 받고자 정치인들에게 로비할 때에 정치인들이 누리는 힘도 더 크다. 정치인들은 자신들에게 로비를 하는 지대추구자들에게 특혜를 부여할 수 있다는 지위로부터만 이득을 얻는 것은 아니며, 다른 사람들에게 불리한 판정을 내리는 위협을 할 수 있다는 점으로부터도 이득을 얻는다. 때로 이 권력은 노골적인 부패를 초래하는데, 정치인 및 관료들이 현금 혹은 사적 호의의 대가로 특정 이익집단에게는 특별한 특권들을 부여하며, 자신들을 후원하지 않는 사람들에게는 법적 장애를 부과한다.
 

지대추구자들 및 정치인들에게 돌아가는 지대추구의 엄청난 잠재적 이득, 그리고 이득을 보는 소수 사람들의 집중된 이익과 다수 사람들의 무력함의 불균형을 감안하면 ‘왜 지대추구는 민주적 체제에 특유한 것이 되지 않았을까?’ 라고 의아해 하게 된다. 불행히도 아마 그럴 것이란 증거가 있다.

(출처: 『나쁜 민주주의: 정치인·관료들은 왜 사익만 추구하는가?』 (이몬 버틀러 저, 이성규·김행범 옮김, 북코리아, 2012년) /이성규 국립안동대 무역학과 교수, 미디어펜 객원논설위원