"공교육과 사교육을 구분하지 못하는 것이 한국교육의 가장 큰 문제다"

조형곤 21C미래교육연합 대표는 자유경제원 주최로 지난 21일 자유경제원에서 열린 ‘교육개혁, 학교운영위원회에 답이 있다’ 토론회에서 이 같이 밝히며 "이는 연간 40조원이 넘는 막대한 공적 재원에 관한 문제"라고 지적했다.

▲ ‘교육개혁, 학교운영위원회에 답이 있다’ 자유경제원 교육쟁점 연속 토론회 전경

조 대표는 “이 문제로 인해 지난 수십 년 동안 사교육비 경감을 위한 각종 공약과 정책 그리고 사회적 논쟁은 헛돌았다”며 “특히 최근의 자율형사립고는 자율권이 없으면서 학비는 국가가 아닌 학부모가 내야 하는 현실로 인해 시작부터 실패할 수밖에 없었다”고 꼬집었다.

이어 “좌파 교육감들이 주장하는 교육정책을 살펴보면 사교육을 말살하려는 의도가 숨어 있고, 더 나아가 수요자가 아닌 공급자 중심의 교육체제로 향하려는 의도가 읽힌다”며 “또 우파 성향의 교육감들 역시 수요자 중심의 교육정책은 말뿐이라는데 문제의 심각성이 더해진다”고 주장했다.

조 대표는 “대안은 학교운영위원회의 정상화이며, 학운위의 자율권 보장을 통해 공급자 중심이 아닌 수요자 중심으로 교육정책을 바로 세울 수 있다”고 강조했다.

다음은 조 대표의 패널 발표문 전문이다. [편집자주]

▲ 조형곤 21C미래교육연합 대표가 21일 자유경제원 주최로 열린 ‘교육개혁, 학교운영위원회에 답이 있다’ 교육쟁점 연속 토론회에서 주제발표를 하고 있다.

공교육과 사교육의 구분

한국교육의 가장 큰 문제점은 공교육과 사교육을 구분하지 못하는데 있다. 이는 교육의 공공성(공공재/민간재) 논란과는 다른 관점으로 연간 40조원이 넘는 막대한 공적 재원에 관한 것이다. 공교육은 공적인 재원(財源)에 의하여 이루어지는 교육이며 국가 기관이나 지방 자치 단체가 관리하고 운영하는 국립 학교 교육과 공립학교 교육을 말한다. 여기서 공적인 재원이 세금임은 두말할 나위 없다. 영어권 국가에서도 공교육(public education system)은 정부에서 제공한다는 단서가 붙어 있다.

반면 사교육은 법인이나 개인의 재원에 의하여 유지되고 운영되는 교육을 말한다. 대표적으로 사립학교가 있으며 여기에는 학원 및 과외교습 등 우리가 보편적으로 말하는 사교육이 포함된다. 공교육과 사교육에 대해 이렇게 명쾌하게 구분해 놓은 사전적 설명이 있음에도 우리는 학교라고 이름 붙은 모든 것은 공교육이라 착각했으며 사회적 혼란을 야기했다.

예컨대 수십 년 동안 사교육비 경감을 위한 각종 공약과 정책 그리고 사회적 논쟁은 헛돌았다. 뿐만 아니라 공교육 정상화의 범주 안에 사교육을 포함시키니 약발이 먹히지 않았다.

무늬만 사립학교와 진정한 사립학교의 구분

현재 운영되고 있는 사립학교의 기이한 형태를 보면 공교육과 사교육을 구분하지 못했던 실수 그대로이다. 대부분의 사립 중고등학교는 설립자만 사인(私人)이다. 그러나 그 재정은 국비로 운영한다. 따라서 사립학교이지만 공교육이다. 그러나 과학고를 제외한 우리가 알고 있는 대부분의 특목고 즉 상산고를 비롯한 민족사관고 대원외고 등은 사립학교이면서 동시에 사교육이다. 이를 자립형 사립고라고 불렀었다.

2008년, 이명박 정부는 ‘고교 다양화 300’의 일환으로 자율형 사립고 150개를 만들겠다는 공약에 따라, 무늬는 사립이지만 공교육에 포함되었던 100여개 고등학교에 자율형 사립이란 이름을 붙여, 무늬도 사립이고 운영형태도 사교육인 즉 사인의 재원에 의하여 유지되고 운영되는 학교로 만들었다.

그러나 이 자율형사립고는 자립형사립고와는 달리 시작부터 실패를 예견했다. 학생선발권을 제한적으로나마 가지고 있던 자립형에 비해 자율형 사립고는 상위권 성적 50% 내에서 추첨을 통해 선발함으로써 국가가 여전히 통제를 내놓지 않았던 것이다. 자립형에 비해 자율권이 없으면서도 학비는 국가가 아닌 학부모가 대야 하는 현실에 대부분의 자율형 사립고 학부모들은 속았다는 반응이었다. 실패를 향한 출발이었다.

의무교육은 무상교육이다!

공교육과 사교육에 대한 혼란만큼 의무교육에 대한 용어 역시 잘못 사용되고 있다. 의무교육의 의무가 누구의 의무인가에 대해 사람들은 취학의무를 기억한다. 만약 학령기 나이의 자녀를 둔 부모가 그 자녀를 학교에 보내지 않으면 과태료(100만원)를 납부해야 한다. 그러니까 의무교육의 의무는 학부모가 자녀를 학교에 보낼 의무를 말하는 것이고, 국민 누구나 중학교 과정까지는 의무적으로 교육을 받아야 한다는 그 의무를 떠올린다. 틀린 말은 아니다.

그러나 학부모의 취학의무보다 훨씬 중요한 의미로서의 ‘의무’는 국가가 국민을 교육 시킬 의무이다. 강제로 교육을 시킨다는 그 의무가 아닌 초등학교와 중학교 과정까지는 국가가 책임진다는 국가의 의무이며 이에 소요되는 제반 경비 역시 국가가 책임진다는 의무교육으로 해석하는 것이 옳다. 국민은 납세의 의무를 지고 있고 상응하여 국가는 국민의 자녀를 교육할 책임이 있는 것이다.

한편 의무교육은 무상으로 한다는 헌법 제31조 3항에 의해 또 다른 혼란이 시작되었다. 따지고 보면 혼란이라 할 것도 없는 것으로, 무상교육이나 무상급식은 공적인 재원인 세금으로 부담한다는 것에 토를 달 사람은 없을 것이다. 그러함에도 대부분의 국민들은 무상이라는 함정에 빠졌다. 그 함정은 공짜로 교육을 받는다고 착각하는 것이 아닌, 당연히 ‘세금으로 교육하고 세금으로 급식하겠지’ 하면서 학생1인당 교육비는 얼마인지를 따져 묻거나 궁금해 하는 사람들이 거의 없었던 점을 들어 ‘비용의 함정’에 빠졌다고 필자는 주장한다.

초중고 학생1인당 표준 공교육비, 즉 국가는 세금으로 연간 600만원에서 1천 만원을 학생들을 위해 쓰고 있다는 사실 앞에 많은 국민들은 그렇게 많이 들어가느냐고 의아해 한다. 매월 지출하는 사교육비 4~50만원은 허리를 휘게 한다며 아우성이었지만 국민 세금이 매월 6~70만원씩 소요되는 것에는 내가 계산 안 해도 되는 무상이라는 함정에 속았단 것이다.

용어만 잘 써도!

오늘 날 교육 정책을 두고 빚어지는 일대 혼란은 이처럼 용어의 혼란을 바로 잡기만 해도 그 해결책은 쉽게 찾을 수 있다.

공교육과 사교육, 공립학교와 사립학교, 무늬만 사립학교인지 운영형태도 사립학교인지, 의무교육의 의무는 국가의 의무인지 학부모의 취학의무인지, 무상교육인지 세금교육인지, 1인당 표준 공교육비는 무엇이고 얼마인지를 국민들이 정확히 알게 된다면 지금과 같은 교육정책의 이념적 대결이나 정치적 구도형성은 불가능하다.

이러한 ‘용어의 혼란’은 진정한 의미의 사립학교를 귀족학교로 비난 받게 만들었다. 사립학교이며 사교육에 해당하는 상산고 대원외고 등은 교육 재원 면에서 보면 귀족학교와는 전혀 상관없으며, 오히려 공립학교나 사립학교이지만 공교육기관인 대부분의 학교들은 왕실학교라고 불러야 한다. 소위 ‘귀족학교’는 정부의 재원 없이 사적 재원 즉 학부모의 돈으로 학교를 운영하고 교원들 급여를 주다보니 학생정원에서 단 열 명만 부족해도 연간 6천만 원의 손실이 발생한다. 그러나 공립학교나 무늬만 사립학교는 500명 학생 수가 절반으로 줄어도 교직원을 감축하거나 전기세를 못내는 일은 결코 없다. 이 문제는 백약 처방에도 낫지 않는 고질병으로 작용하고 있다. 사실 이 문제 하나만 해결해도 교육 문제의 대부분은 해결된다.

의무교육의 의무가 국가의 의무로 해석되고 그 의무가 초등학교에서 중학교까지 9년간은 국가가 공적인 재원으로 교육을 책임져야 한다면 사립초등학교 70여개와 국제중 4개교의 비용은 학부모 부담이 아닌 국가의 부담이 되어야 한다. 그러니까 9년 동안은 공교육을 받아야 하며 공립학교나 사립학교를 선택할 권한이 학부모에게 있는 것이다. 만약 사립학교를 선택한다고 해도 그 비용은 전액 국가가 부담하는 것이 ‘의무교육은 무상으로 한다’는 헌법 정신을 구현하는 것이다. 따라서 전국의 사립초등학교 70여개를 선택한 학부모들은 지금 당장이라도 교육청에 교육비를 청구하여 타 낼 수 있다. 헌법소원 같은 거창한 요구 아니어도 교육부나 교육청을 상대로 간단한 재판 정도로도 가능한 일이라고 본다.

교육자치인가? 감자치인가?

교육 문제가 꼬이고 있다. 비단 좌파 교육감들이 득세했다고 이런 말을 하는 것은 왠지 옹졸한 느낌이다. 그러나 좌파 교육감들이 주장하는 교육정책을 살펴보면 공교육과 사교육을 구분 못하는 단순 무식 정도가 아닌 아예 사교육을 말살하려는 의도가 숨어 있고, 더 나아가 국가나 지방자치단체의 교육에 대한 책무를 공급자 중심의 교육독재로 둔갑시키려는 의도가 너무 뻔하기 때문이다. 우파적 교육감들 역시 수요자 중심의 교육정책은 말뿐이라는데 문제의 심각성이 더해진다.

겉으론 교육자치를 한다면서 속내는 교육감자치를 하고 있다. 교육감의 정치적 성향과 교육적 판단에 따라 공교육은 크게 흔들리고 있으며 그들이 손대서는 안 되는 사교육의 영역 까지 교육감의 영역 아래 두려하고 있다.

대통령의 교육 공약 및 정책은?

역대 대통령의 교육 분야 공약이나 정책 또한 공약이행률 면에서도 그렇고, 중요한 것은 용어의 혼란을 정립하지 않은 채 속된 말로 ‘똥인지 된장인지 모르고’ 공약을 남발해 대는 것은 별다르지 않다.

김영삼 대통령 : 임기말이 다가도록 교육공약 70%가 공수표(한겨레신문 97년 1월 21일자) 우수교원확보법 제정, 중학교 의무교육 확대, 불법고액과외 근절 등의 공약 손도 못 대

김대중 대통령 : 사교육비 대폭 축소, 중고등학교 통합, 학생선발권 대학 자율화 등 주요 공약 이행하지 못해

노무현 대통령 : “교육의 자율과 다양성을 보장함으로써 공교육의 질을 높이고 교육에 대한 국민의 신뢰를 회복”(그야말로 말 뿐이었음)

이명박 대통령 : “모두에게 ‘꿈’과 ‘희망’과 ‘기쁨’을 주는 교육이 되어야 합니다. 모든 국민이 자신의 소질과 특성에 따라 다양한 분야에서 ‘도전’하고 ‘경쟁’하고 ‘성취’할 수 있어야 하며, 국가의 교육경쟁력을 향상하여 세계를 선도하는 훌륭한 인재를 육성하여야 합니다.”

박근혜 대통령 : “과도한 경쟁과 입시위주의 교육에서, 학생의 소질과 끼를 일깨우는 행복교육으로 바꿔가겠습니다. 지식을 주입하는 교육이 아니라, 학생들이 행복하게 살 수 있는 법을 가르쳐주는 교육을 만들겠습니다. 누구에게나 공평한 기회가 주어지는 교육이 되도록 만들겠습니다.”

정당과 국회는?

정당별 19대 총선 공약은 아래와 같다.

새누리당 : 덜어준다! 교육비. 교육은 기본적 권리이자, 다음세대를 위한 준비입니다. 인성․예술․문화교육으로 아이들의 창의력이 쑥쑥 자랍니다. 수업 없는 175일과 방과후를 책임지겠습니다. 등록금 부담은 줄이고, 캠퍼스의 꿈과 희망은 키우겠습니다.

민주당 : 의무교육 무상화와 반값등록금으로 교육비를 절반 이하로 낮추겠습니다. 공교육 강화로 사교육비를 경감하고 대학서열 완화로 능력사회를 열겠습니다. 교육의 정치적 중립성과 일관성 유지를 위한 ‘국가교육위원회’ 설치·운영하겠습니다. 재능을 살리고 개인차를 고려하는 공교육 강화로 사교육비를 경감하겠습니다. 교육여건을 선진국 수준으로 개선하겠습니다. 고교서열화를 폐지하고 고등학교체제를 혁신하겠습니다. 교육격차 해소를 위한 교육복지를 확대하겠습니다. 학습부진 학생의 기본 학습권을 보장하겠습니다. 대학입학 기회균형선발제를 확대하겠습니다. 학교폭력 없는 평화로운 학교를 만들겠습니다. 100세 시대를 준비하는 평생학습을 진흥하겠습니다. ‘국·공립대학 연합체제’ 구축을 통해 대학서열화를 해소하겠습니다. 국·공립대학 비중 확대로 대학교육의 공공성을 강화하겠습니다.

교육관료와 교원단체는?

대통령이 임명한 교육부장관은 형식적으로는 국민이 임명한 것처럼 보이지만 하는 일은 교육관료들의 수장 역할에 불과했으며 이로써 공급자중심 교육 정책의 정점에 놓여 있었다. 장관은 대통령의 눈치를 보는데 급급했고 주요 교육 현안은 교육 관료들의 기득권을 쫓아 움직였다.

교총은 교육단체총연합이라는 거창한 이름을 가졌지만 교원노조의 역할을 하는데 그치고 있고, 전교조는 이름은 노조인데 정치 조직 이상으로 투쟁을 일삼아 왔다. 이들 역시 가장 핵심적인 교육의 공급자로서 수요자인 학생과 학부모는 안중에 없었던 것이 사실이다.

교육시민단체 및 언론은?

교육 시민단체는 좌파가 선동하면 우파는 방어 하느라 정신없었다. 무상급식이나 학생인권조례 혁신학교 등에 대해 우파 시민단체가 이렇게 많은 대응으로 시간을 낭비할 필요는 전혀 없다. 언론 역시 교육 문제의 진정한 해법을 찾기 보다는 정치적 문제로 귀결시키는 경향이 많았다.

학운위가 답이다!

교육의 수요자인 학생과 학부모가 제대로 대접을 받아본 적은 지금까지 없었다. 그러나 20여전 학교운영위원회가 법적 기구로 출발하면서 학부모가 교육의 주체로서 인정받게 되었다. 물론 아직까지 겉돌고 있지만 말이다.

재론컨대 현재의 교육 자치는 교육감 자치나 다름없다. 주민들 스스로 뽑은 교육감이기는 하나 교육재원은 거의 모두가 중앙정부에서 지원하는 것으로 운영하고 있다. 아무런 책임질 필요도 없고 책임을 강조하지도 않는 법테두리 내에서 주민들은 단순히 선출직 교육감을 뽑았을 뿐이다. 교육감이 자신의 정치적 신념에 따른 잘못된 교육정책으로 학교 교육을 망가뜨려도 주민들은 이에 대응할 방법이 없다. 학생인권조례, 혁신학교, 무상급식 등의 교육 정책 실패는 학교를 교육하는 곳이 아닌 학생 복지를 위한 청소년 돌봄 센터로 만들고 말았다. 이로 인해 학부모들은 자녀들 공부를 위해 별도의 사교육기관을 놓을 수가 없고 국가 교육 재정에 해당하는 막대한 사교육비를 지출하면서 가계부채 1천 조원 시대를 열게 되었다.

얼마 전 사교육비 경감과 공교육 정상화를 위해 선행학습 금지 법안이 국회를 통과했다. 이를 두고 잘잘못을 따지는 기사들이 넘쳐난다. 그런데 정작 학원가들은 조용하다. 백약이 무효라는 사실을 알고 있는 그들은 소리 없이 즐기고 있다. 이번 선행학습 금지 법안은 학원가가 아닌 공교육인 학교를 제한한 것으로 볼 수 있어 더 큰 문제이다. 학교의 교육과정은 이미 교과서대로만 가르치기에도 턱없이 부족하고 학원의 도움이 필요하다는 점을 쉽게 알 수 있는데 교육부만 이를 모르는 것 같다. 대통령의 공교육 정상화에 대한 정책 방향은 옳지만 선행학습 금지라는 구체적인 대안은 이처럼 커다란 문제를 내포하고 있다.

대통령이나 교육부장관의 교육공약 및 정책은 공교육정상화 및 이로 인한 사교육비 감소 대책에 단 한 번도 성공한 적이 없다. 국회는 교육정책을 두고 그 어떤 사안보다 정치적으로 민감하게 다투는 있고, 교육자치 시대에 교육 재원의 독립은 온데간데없이 교육감자치만 하고 있다.

이제 학교운영위원회의 운영위원들이 막중한 책임감을 갖고 연수를 통해 그 역할과 권한 그리고 책임을 알게 된다면 이러한 어려움 속에서도 학교교육 정상화에 크게 기여할 것으로 기대한다.

학교운영위원 연수 기획안

연수 대상 : 초중고등학교 학교 운영위원(학부모 및 지역위원)
연수 시간 : 총 7~8시간
연수 방법 : 워크숍 형태로 1일간 7~8시간 강좌 형식으로 진행
연수 주제 : 교육 법령 해설, 예결산 심의, 교육과정 심의

학교운영위원 연수 콘텐츠

1. 학운위가 알아야 할 법령 해설 (2시간)
1) 초중등교육법, 초중등교육법 시행령, 교과용도서에 관한 규정
2) 교육기본법, 교육세법(시행령)
3) 지방교육자치에 관한 법률(시행령)
4) 지방교육재정 교부금법(시행령,규칙)
5) 평생교육법

위 법령들을 학습하고 나면
1) 의무교육의 의무가 학부모가 학생들 학교 보낼 의무인지, 아니면 국가가 국민들 교육시킬 의무인지 파악하게 된다.
2) 교육자치 및 교육감선거에 대한 제반 현황 파악과 대안 제시가 가능해진다.
3) 학교운영위원의 역할과 권한에 대해 알 수 있다.
4) 교육재정의 규모와 학생1인당 공교육비에 대한 이해가 가능하다.
5) 고교평준화 제도와 학교선택권에 대한 교육 정책을 이해할 수 있다.

2. 예결산 심의 방법 (2시간)
1) 공립학교 재정 : 교직원 인건비를 제외한 표준교육경비와 수익자 부담경비에 관한 예산 심의
2) 사립학교 재정 : 교직원 인건비를 포함한 학교 교육 경비 일체에 관한 심의(자문)
3) 공립과 사립의 학교 예산이 다른 이유는 재정결함보조금 때문
4) 학생 1 인당 공교육비(학교별) 규모
5) 학교도서관 도서 구입비 및 학급운영지원비 규모
6) 수익자부담경비의 예산 심의(수학여행, 졸업앨범, 교복 및 체육복 단체구입 등)
7) 학교급식 예산 심의(무상급식, 유상급식, 직영 및 위탁급식에 따른 예산 심의 주안점)

예결산 심의 방법을 이해하면
1) 학교의 예결산시 무엇을 가장 중점적으로 파악해야 하는지 알 수 있다.
2) 무상급식의 제반 현황을 파악할 수 있어 정치적 판단에 영향을 줄 수 있다.
3) 방과후학교가 사교육 경감 대책인지 아닌지 파악할 수 있다.

3. 교육과정 심의 및 학교헌장 제정 심의 방법(3시간)
1) 학교헌장 혹은 학교규칙과 학생인권조례의 상관관계
2) 교과서 선정 심의 방법
3) 기말고사 시험기간 조정을 통한 수업일수 확보
4) 시험의 난이도 조절, 상대평가, 절대평가, 내신, 수행평가 등에 관한 심의
5) 고등학교의 진학상담 및 진로지도에 대한 교육과정 심의
6) 학교폭력 방지 및 인성교육에 대한 교육과정 심의

적용사례
1) 학생인권조례의 핵심은 학생의 학습권 즉 학생에게 인성과 학력에 대해 공부할 권리를 갖게 하는 것인데 지금의 학생인권조례는 학습권은 사라졌고 대신 두발자유와 휴대폰 쓸 권리를 갖게 만들었음을 알게 된다.
2) 학부모가 원하는 혁신학교는 학교가 학력 하나 만큼은 확실하게 책임지라는 것이며, 더 나아가 학생들의 입학교육은 물론 직업 진로 교육을 혁신적으로 하라는 것인데 지금의 혁신학교는 예산은 더 쓰고 그에 대한 책임은 묻지 말라는 잘못된 정책임을 알게 된다.
3) 무상급식으로 인해 저소득층 방과후학교 지원 예산이 줄어 오히려 서민들의 교육기회 균등을 빼앗았다는 사실은 이러한 연수 아니어도 이미 언론을 통해 전해 듣고 있지만 다시 한 번 확실하게 분석해주는 것도 필요하다.
4) 역사교과서 및 교과서 선정 심의 권한에 대한 바른 이해로 혼란 최소화할 수 있다.
5) 정부 차원의 선행학습 금지 법안이 아니어도 사교육비 경감과 공교육 정상화가 가능하다는 점을 알 수 있다.
6) 학교폭력 생기부 기재가 학교폭력 예방에 효과가 있는지 없는지를 파악하게 된다.