자사고 폐지 등 정부·학교·학부모와 팽팽한 신경전...국민의 교육선택권 박탈

교육부 반대에도 불구하고 자사고에 이어 특목고와 국제중에 대한 지정취소 평가 계획을 밝히는 취임 100일을 맞은 조희연 서울시 교육감에 대한 논란이 끊이지 않고 있다. 이에 바른시민사회회의에서는 6일 [진단! 조희연 교육감의 '서울교육 실험 100일']이라는 주제로 토론회를 개최, 올바른 교육의 방향 모색에 대해 폭넓은 논의의 장을 마련했다.


학교 선택권의 의미와 서울시교육청의 정책-이성호 중앙대 교육학과 교수[발제문]

I.

좌파교육감들이 취임한 지 100일이 되어 간다. 이들의 취임 이후 교육현장에서는 혼란과 불협화음이 끊이질 않았다. 특히, 조희연 서울시 교육감은 취임 초부터 자사고 폐지를 내세우며 해당학교 교장과 학부모와 마찰을 자초했고, 교육부와는 팽팽한 신경전을 벌이고 있다. 좌파교육감들은 자신들의 막강한 권력을 내세우며 우리의 교육계를 이념전쟁의 소용돌이 내몰고 있다.

서울시 교육청이 발표한 1980년대의 저급한 성인영화를 연상케 하는 ‘일반고 전성시대’ 계획안(이 계획안에 따르면 조만간 서울시의 모든 교육문제들은 일시에 해결되어 서울시는 그야말로 교육의 유토피아가 될 것이 분명하다. 물론 계획안에 있는 대로 하자면 거의 무한대에 가까운 재원이 확보되어야 한다.)에는 자사고 축소와 혁신학교 확대는 물론 현행 고교선택제의 폐지를 염두에 둔 일반고 배정방식 변경이 포함돼 있다. 사실상 교육수요자의 선택권을 박탈하는 정책들로 이는 교육의 하향평준화를 야기할 것이라는 우려가 깊어지고 있다.

더욱이 서울시교육청이 발표한 자사고 평가 결과는 많은 문제를 내포하고 있다. 굳이 평가에 대한 전문적 식견이 없더라도, 이 평가결과의 결함은 쉽게 눈에 띤다. 우선, 6월의 평가와 종합평가에 있어서 몇몇 중요한 항목의 배점이 변경된 것이 발견된다. 예를 들어, ‘선행학습 방지를 위한 노력’의 배점이 1.5배가 되고 학교구성원의 만족도는 15점에서 10점으로 감축되었다.

자신들이 내세우는 ‘일반고 전성시대’에서는 교육에 대한 학생의 선택권을 보장하고 만족도를 높이겠다고 하면서 학교에 대한 만족도에 대한 배점을 줄이는 것은 도대체 어떤 논리로 정당화될 수 있는가? 선행학습 방지를 위한 노력을 어떻게 평가할지에 대해서도 분명치 않다. 이 밖에도 많은 평가지표들이 매우 주관적이고 추상적인 것이어서 평가의 공정성이나 투명성이 보장되기 어렵다.

여기서는 학교선택권의 의미를 면밀히 분석해 봄으로써 과연 조희연교육감의 학교선택권에 대한 제한과 부정이 정당화될 수 있는지에 대해 생각해 보고자 한다.

II.

통념적인 의미에서 교육선택권이란 학부모와 학생이 자신이 원하는 교육을 받을 수 있는 권리를 뜻한다. 따라서 교육선택권은 학부모와 학생의 교육권이라는 개념에 포함된다고 볼 수 있다. 교육권이란 교육에 대한 일정한 권리와 이익을 보호하기 위해 법이 일정한 자격이 있는 개인 혹은 단체에게 부여하는 권한을 의미한다(강인수, 2004).

한편 국민을 대상으로 국가가 관리하고 감독하는 교육체제인 공교육제도에 있어서 교육의 주체들은 학생, 학부모, 교사, 설치자로서의 지방차지단체 또는 학교법인, 그리고 국가 등인 바, 이들 교육의 주체들은 모두 법이 정하는 테두리 안에서 교육권을 보유하고 있다. 경우에 따라 교육 주체들 간의 교육권은 상충될 수도 있고, 보다 큰 목적의 실현을 위해 상호 보완적이 될 수도 있다.

교육의 주체들 중에서도 학생과 학부모의 권리는 다음과 같은 이유에서 특별한 의미를 갖는다. 우선 교육이라는 행위의 대상이자 수혜자는 곧 학생이며 학생을 고려하지 않는 교육은 그 존재의 의의를 상실한다. 다음으로, 학부모는 미성년인 학생의 이익을 가장 잘 보호하고 대변할 수 있다는 점에서 학부모의 교육권은 다른 어떤 교육주체들의 권한보다 우선한다고 볼 수 있다.

대한민국 헌법 31조에 의하면 우리나라 국민들은 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리가 있다. 그리고 교육기본법 3조와 12조는 각각 적성과 능력에 따라 교육 받을 권리와 학습자의 개성을 존중하고 있다. 또한 교육기본법 13조에서는 자녀 아동의 교육에 관한 학부모의 권리를 포괄적으로 인정하고 있다. 이렇게 볼 때 교육권은 학생의 입장에서는 자신이 필요로 하고 자신에게 적합한 학습을 할 수 있는 권리고, 학부모의 입장에서는 학교 선택권, 교육내용 선택권, 학교교육에 대한 참여권 등이라고 해석될 수 있다(강인수, 2004). 결국 학생과 학부모의 교육권의 핵심은 교육에 관한 선택권으로 귀결된다.

III.

우리나라는 교육에 엄청난 예산과 재원을 투입하고 있음에도 불구하고 여타 선진국들과 비교해 볼 때 공교육에 대한 만족도가 상당히 낮은 편이다. 연간 국내총생산의 3%에 육박하는 20조원이 사교육시장에 투입되고 5조원 정도가 해외유학 내지는 연수비용으로 지출되는 현상들은 공교육에 대한 불신과 불만의 증거들이라고 볼 수 있다.

그런데 이 같은 공교육에 대한 불만의 가장 큰 원인은 학부모와 학생들의 교육선택권이 제한된다는 사실에서 찾을 수 있다(이영, 2007). 달리 표현하자면, 우리의 공교육체제 하에서 많은 교육수요자들이 불만을 느끼는 것은 바로 교육선택권에 관한 부분이다. 평준화를 기본적인 틀로 설정하고 있는 학교교육제도 하에서 실제로 이들은 지극히 제한된 선택권을 행사하고 있을 뿐이다.

   
▲ 좌파교육감들이 취임한 지 100일이 되어 간다. 이들의 취임 이후 교육현장에서는 혼란과 불협화음이 끊이질 않았다. 특히, 조희연 서울시 교육감은 취임 초부터 자사고 폐지를 내세우며 해당학교 교장과 학부모와 마찰을 자초했고, 교육부와는 팽팽한 신경전을 벌이고 있다.
현재 우리나라 공교육체제의 근간은 교육의 양적 팽창을 지향하는 평준화체제이다. 즉, 획일적인 기준에 의해 규정된 교육기회의 균등한 보장을 최우선시하는 평등주의가 1970년대 중반의 고교평준화 도입 이후 현 시점까지 우리 교육 정책의 기저였다고 할 수 있다(김성열, 2007).

그러나 이제 우리의 공교육은 양적 확대의 정점에 이르렀다고 볼 수 있다. 고교 졸업생들의 대학진학율이라는 지표만 놓고 볼 때 우리는 여타 선진국들보다도 높은 수준을 유지하고 있다. 양적 발전 다음에 와야 하는 것은 당연히 질적 향상이다. 여기서 질적 향상이란 단순히 수월성을 추구하는 교육만을 뜻하는 개념이 아니다. 과거 진학의 기회를 우선시했던 교육수요자들이 이제는 보다 다양한 교육프로그램에 대한 욕구를 표출하고 있으며, 이에 따라 공교육체제 역시 다원화되어야 한다.

공교육체제를 다원화하고 그것이 제공하는 교육프로그램 및 내용을 다양화하고 교육수요자들의 선택권을 보장함으로써 공교육에 대한 학부모와 학생들의 만족도를 높일 수 있을 것이다. 이렇게 되면 교육수요자들은 고비용의 사교육보다는 학교교육을 신뢰하고 만족스럽게 여기게 되는 바, 이것이 바로 공교육 정상화의 핵심이라고 할 수 있다.

IV.

공교육체제를 다원화하고 교육수요자에게 학교선택권을 보장해 주는 방안은 3가지로 대별될 수 있는데, 그 첫째는 학생들의 거주지역을 중심으로 하는 무시험선발의 골격은 유지하되 지역 내 학교들에 대한 선택권을 보장해 주는 것이다. 이 제도는 많은 선진국에서 채택하고 있으며 서울시교육청도 사용해 왔는데 ‘일반고전성시대‘에는 이의 폐지가 암시되어 있다.

이러한 제도가 실효를 거두기 위해서는 두 가지 중요한 전제조건이 충족되어야 한다. 우선, 교육활동 전반에 걸친 단위학교별 자율성의 보장이다. 각 학교별로 교장의 책임 하에 학교별로 특성 있는 교육프로그램이 유동적이고 탄력성 있게 운영된다는 조건 하에서만 이 같은 교육선택권은 의미가 있을 수 있다. 따라서 지금과 같이 획일화되고 경직된 학교체제는 대폭적으로 개선되어야 한다. 선진국에서처럼 단위 학교들이 자율성을 향유할 수 있는 상황에서 그 자율성은 자연스럽게 개별 학교의 책무성과 연계되고 교육수요자들은 이러한 책무성을 바탕으로 학교를 선택하게 되는 것이다.

유동적이고 탄력적인 교육 프로그램 운영의 기본골자는 개별 학교 내의 교육프로그램을 학생들의 필요나 능력에 따라 다원화하는 것이다. 7차 교육과정에서 구상은 하였지만 여러 가지 여건의 미비로 인해 본격적으로 실행할 수 없었던 수준별 수업이 이 같은 다원화의 좋은 예가 될 수 있다.

바로 이러한 점에서 볼 때, 미국의 공교육체제는 우리의 체제와 매우 상이하다. 미국의 공교육체제는 피상적으로는 평준화의 틀을 유지하는 듯 보이지만 동일한 학년의 학생들 중 일부는 미적분을 배우고 다른 일부는 방정식의 기초를 배울 정도로 다원화되고 탄력성 있다. 이 같은 시스템 하에서는 교육수요자들의 선택권이 학교를 결정하는 데만 국한되는 것이 아니고 구체적인 교육의 내용 및 교육프로그램의 선택에까지 확대될 수 있다.

개별 학생들의 능력, 수준, 혹은 적성에 따른 차별화되고 다양화된 프로그램이 학생들 간의 개인차를 더욱 심화 시킬 수 있다는 우려는 이 같은 교육프로그램의 취지와 기능을 잘 못 이해하는데서 기인한다. 특히 수준별수업의 경우, 낙오되는 학생들을 위한 특별 프로그램을 통해 이들과 상위집단 간의 간극을 좁힘으로써, ‘수준이하의 개인차’를 경감시키는 것이 그 목적이라 볼 수 있다(정범모, 2009).

그러나 어떠한 형태의 불평등도 용인되기 어려운 우리의 정서를 감안할 때 수준별 수업 역시 쉽게 채택될 수 있는 제도라고 보기 어렵다. 이번 ‘전성시대’ 계획 속에 이 부분이 포함되어 있는데 조희연교육감이 ‘학교 밖의 불평등을 학교 안으로 끌어 들인다’는 비판에 어떻게 대처할지 자못 궁금하다.

거주 지역을 중심으로 하는 학교선택권의 두 번째 선결조건은, 교육수요자의 입장에서 개별 학교들을 비교하고 판단할 수 있는 자료와 정보들이 완전 공개다. 현재 미국과 영국 같은 선진국에서 실시하고 있는 학교평가는 바로 이러한 정보와 자료들을 교육수요자들에게 제공함으로써, 그들의 선택을 돕고 있다. 물론 이렇게 되면 학교들 간의 비교와 경쟁은 불가피하다. 그러나 이 같은 경쟁과 비교를 ‘서열화’로 치부하며 이를 원천적으로 봉쇄하는 것은 국민의 교육권을 박탈하는 행위다.

학생과 학부모의 교육선택권을 보장해 주는 세 번째의 방안은 학생들의 특기나 적성 그리고 장래의 진로는 물론, 지역적 특수성과 학부모들의 특색 있는 수요를 우선적으로 고려하는 특성화된 학교를 설립하고 운영하는 것이다. 현재 우리나라에 존재하는 소위 특수목적고는 바로 이러한 취지하에 도입된 제도이지만, 사회의 일각에서 설립취지와는 달리 입시준비를 위한 장소로 변질되었다는 비판을 받기도 한다.

여기서 특성화된 학교라 함은 단순히 지적 능력이 탁월한 집단만을 위한 학교는 아니다. 특성화 학교는 고교를 졸업하고 바로 산업현장에 투입되는 학생들, 일반 고교의 체제나 제도 속에서 적응하기 어려운 학생들, 언어나 과학 혹은 예체능 방면에 특출한 재능과 적성을 가진 학생들 등을 위해 다채로운 교육서비스를 제공할 수 있다. 특성화된 학교들을 통한 교육선택권이 보장되기 위해서는 우선 이들 학교들에 대한 편견의 불식이 선행되어야 하고, 이와 아울러 특성화된 학교들은 그 운영이 설립취지와 목적에 부합되도록 노력해야 한다.

교육수요자의 선택권을 보장해 줄 수 있는 마지막 대안은 공교육에 있어서 사학의 역할과 입지를 인정해 주는 것이다. 현재 우리나라의 중등교육은 많은 부분 사립학교에 의존하고 있다. (물론 고등교육의 경우 사학의 비중이 더 크지만 논의의 편의상 이 부분은 여기서 제외하기로 한다.) 그런데 이들 사립학교들은 이름만 사립일 뿐 교육과정의 선정, 운영, 학생선발 등 거의 모든 측면에서 중앙 혹은 지방정부의 통제와 감독을 받는다.

더욱이 이들의 재정자립도는 지극히 빈약하여 이들 학교의 교원에 대한 인건비는 대부분 국민의 세금으로 충당되고 있는 실정이다. 요약컨대 우리나라의 사립학교들은 대부분이 유명무실한 존재들인 셈이다. 상황이 이렇다 보니 교육수요자들의 선택권은 자연히 제한 될 수밖에 없다.

현재 논란의 대상이 되고 있는 자사고는 사립학교이면서 특성화된 교육목적을 지닌 학교다. 운영자의 의지에 따라 교육의 형평성을 저해하지 않으면서 소기의 목적을 달성할 잠재력이 있는 학교체제다. 문을 연지 5년 밖에 안 되는 학교의 존립을 위협하는 것이 조희연교육감의 정치적 이념투쟁에는 득이 될지 모르겠으나, 교육감으로서 교육을 우선적으로 고려하는 자세는 아니다. ‘전성시대’에서는 학생들의 교육선택권을 보장한다고 하는데 빈약한 재정에 돈을 들여 새로운 학교를 신설하기보다는 기존의 자사고를 활용하는 것이 납세자들에 대한 공직자의 바른 태도가 아닐까?

V.

대외적으로는 사회주의를 표방하고 있는 중국은 우리의 입장에서 볼 때 도가 지나칠 정도로 사립학교의 비중이 커지고 있다. 영국, 미국, 프랑스 같은 선진국에서는 정부의 통제와 간섭으로부터 자유로운 사립학교들이 전체 공교육의 약 15% 정도를 차지하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 사립다운 사립학교들이 공교육에서 차지하는 비중은 거의 무시할 수 있는 정도이다. 이제는 우리의 교육도 정부의 주도와 감독 위주의 후진성에서 벗어나야 한다. 즉, 공교육에 있어서 ‘사적 영역(private sector)'을 허용함으로써 관 중심의 획일성과 경직성에서 탈피해야 한다.

사립학교라고 해서 무조건 등록금이 비싼 ‘부자들을 위한 학교’가 아니라는 것은 선진국의 예에서 쉽게 확인할 수 있다. 종교단체나 자선단체 혹은 독지가들에 의해 운영되는 사립학교들은 ‘귀족학교’일 필요는 없다. 더욱이 자사고에서와 같이 수혜자들이 교육의 비용을 부담할 경우, 그로 인해 절감되는 경비를 ‘교육소외지역’(조희연교육감의 표현)에 집중적으로 투입함으로써 교육의 불균형을 완화할 수 있다. 그리고 사립학교의 활성화를 통해 우리의 공교육체제를 더욱 유연하고 탄력 있게 만들 수 있다.

한편 교육수요자의 선택권이 마치 학교별 전형에 의한 선발로 곡해되는 것에 대해 언급하고자 한다. 학교별 전형은 고등학교 취학률이 지극히 저조하던 1960-70년대의 선발방식이다. 현재 우리나라의 고등학교 취학률은 학령인구대비 거의 100%에 준하는 수준이다. 이러한 상황에서 개별 학교들이 전형에 의해 학생들을 선발하는 것은 득 보다는 실이 훨씬 많다. 따라서 위에서도 언급했듯이, 교육선택권이 현재와 같은 거주지역 중심의 무전형선발체제를 부정하는 것이 아님을 밝혀둔다.

끝으로, 교육수요자의 선택권보장에는 한 가지 중요한 전제조건이 충족되어야 한다고 본다. 우선, 저소득계층에 대한 배려다. 어떤 사회건 불평등은 불가피한 현실이다. 그러나 그 불평등이 용인되기 위해서는 사회적 혜택에서 소외된 계층(socially disadvantaged groups)에 대해 보상장치가 마련되어야 한다. 즉, 재능 있는 빈곤층 자녀들에게도 엘리트 교육의 기회가 부여되어야 한다는 것이다.
 

현재 우리나라에서 실시하고 있는 대학입학 농어촌전형 혹은 사회적 약자계층에 대한 자사고 특례입학 등이 이와 유사한 장치라고 볼 수 있는데, 이처럼 입학에 대한 특전을 부여하는 제도보다는 이들에 대한 보충지도를 통해 저소득계층 학생들의 학력을 증진시키는 방안이 더욱 합리적이라고 사료된다. 실제로 뉴욕시는 저소득층 자녀들을 대상으로 성적우수자들이 진학하는 공립특수목적고에 대비한 보충교육을 실시하여 큰 성과를 거두고 있다. /이성호 중앙대 교육학과 교수

참고문헌

강인수(2004), '학교교육에서의 학부모의 권리와 의무', 바른사회 정책토론자료집
김성열(2007), '주제발표에 대한 토론', 바른사회 정책토론자료집
이영(2007), '교육강국의 길; 자율경쟁인가 평등교육인가', 바른사회 정책토론자료집
정범모(2009), 교육의 향방, 교육과학사

이글은 바른사회시민회의가 6일 개최한 [진단! 조희연 교육감의 '서울교육 실험 100일'] 토론회에서 이성호 중앙대 교육학과 교수가 발표한 주제 발표문입니다.