한국에서 가장 낙후된 분야가 어딘가. 많은 이들은 ‘정치’라는 답을 하는데 주저하지 않는다. 민주화의 성공이후 ‘민주주의’라는 의사결정 방식을 비판불가의 진리로 받아들이면서 ‘민의’라는 이름의 법치허물기가 횡행하고 있다. 이로 인해 헌법에 명시된 대한민국의 정체성이 훼손되는 지경에 이르렀다. 더 이상 늦출 수 없는 정치개혁, 그 길을 묻고자 자유경제원은 18일 '정치개혁, 더 이상 늦출 수 없다'를 토론회를 개최했다. 아래 글은 패널로 참석한 김인영 한림대 정치행정학과 교수가 발표한 토론문 원문이다.

서론 - 확 바꾸자

이영조 교수님의 발제는 최근 인구수 최대 선거구와 최소 선거구 인구 편차를 2대1 이하로 줄이라는 헌법재판소가 내린 결정이 정치권의 개헌 논의와 새누리당과 새정치민주연합의 오픈 프라이머리 도입과 함께 정치권에 커다란 충격파로 다가올 것임을 예측하고 있다.

이러한 충격을 계기로 정치권의 기득권 개혁의 기회가 되도록 범국민적인 개혁운동으로 발전시키자는 주장이다. 2015년에 일어날 한국정치 제도변화를 현실론에 입각하여 예측하고 있다.

특히 여야 정치권이 비례의석 축소라는 가장 정치적 저항이 작은 해결책을 선택할 것이며, 비례대표의 축소에 따른 문제를 해결하기 위한 중대선거구제로의 전환 역시 다른 많은 문제를 야기할 것 그리고 공직선거법이 개정되지 않는 한 선거구 획정권이 중앙선관위 또는 제3의 기관으로 넘어가는 일은 “불가능”함을 지적하고 있다.

탁월한 현실 분석과 미래 예측에 동의하며 이번 좋은 기회를 놓치지 않고 “확 바꾸자”는 제안에도 동감한다. 하지만 무엇을 어떻게 바꿀 것인가에 대한 내용은 여전히 모호하므로 좀 더 구체적인 방안이 제시되었으면 한다. 물론 정치제도의 개선방향과 방안에 대한 학계와 사회적 논의가 뒤따라야 할 것이다.

▲ 18일 열린 자유경제원 주최 제11차 정치실패 연속 토론회 <정치개혁, 더 이상 늦출 수 없다>의 전경.

국회의 자가 발전에 의한 개헌논의는 시기와 방향 모두 잘못

개헌, 선거구획정과 의원정수 재조정 등 정치제도 개편에 대한 논의가 수면 밑에서 2014년 정기국회가 끝나기를 기다리고 있다. 하지만 국민적 공감대와 국민적 열망이 전혀 없는 일부 국회의원들의 자가 발전에 의한 개헌논의는 시기와 방향 모두 잘못 되었다.

시기적으로 국민이 원하는 것은 경기 침체의 극복이다. 낮은 성장률과 일자리 부족으로 인한 청년실업, 급속한 고령화 사회로의 진입, 가계부채 문제 등 산적한 문제를 정치권이 논의하고 해결의 실마리를 제공하는 것인데 정치권은 당면한 ‘국가적 아젠다’는 제쳐 두고 딴 생각에 몰두하고 있는 ‘F학점 불량학생’의 모습이다.

우리 경제는 2011년 이후 5년 연속 3%대 이하 장기 저성장을 겪고 있다. 거기에 2017년이면 15~64세의 생산 가능 인구가 감소하기 시작하면서 3%대 성장도 힘들다는 예측이다. 이러한 때에 정치권은 한가로이 개헌 타령과 선거구 획정 경쟁에 몰두하고 있다.

정치도 경제가 받쳐줄 때 꽃 필수 있는 것이지 경제가 어려우면 화살은 정치권에게로 향하게 된다. 1979년 박정희 통치의 종말을 가져온 부마사태 당시 부산과 마산의 수출 경제는 휘청하고 있었다. 1997년 외환위기 때 정치권은 국민적 비난으로 의원축소를 강제 당하는 수모를 겪었다. 경제와 정치는 함께 가는 것이지 정치만 위기를 모른척할 수는 없다.

즉 공부 안하는 말썽꾸러기 학생처럼 딴 생각만 하고 있는 불량학생의 모습이 바로 국민에게 비친 정치권의 모습이다. 내년까지 선거가 없는 해가 지속되는데 그 기간에 정치권은 경제 살리기를 어젠다로 노력해야지 자신들의 밥그릇 다툼과 같은 개헌을 통한 권력구조 변경 그리고 선거구 획정 유리하기 만들기에만 신경을 쓰는 모습이다.

이에 대한 댓글을 보면 국민들의 정치권에 대한 인식과 마음을 읽을 수 있다. 그대로 인용해 보겠다.

“제왕적 대통령제 보다 더 슈퍼 갑이 국회가 더 큰 문제야.” (jch3****) “국민들에게 물어봐라. 지금이 개헌 논할 때인가? 국민혈세인 세비만 받아먹으면서 일도 하지 않는 국회의원 개혁이 먼저다.” (insb****) “개헌한다는 게 국회에서 국가권력 나눠 갖자는 이야기구먼...우선 국회권력부터 내려놔라...속시끄럽다...” (ebad****) “제왕적 대통령은 무슨 국회에서 통과 안되면 대통령 맘대로 할 수 있는 게 뭐가 있어 2년이 다되가도록 법안통과가 한건도 안되다가 며칠 전 겨우 백건도 안되는 법 통과됐다. 대통령이 제왕적인가? 국회의원이 제왕적인가? 여론조사 해보자.” (hsh6****) 노컷뉴스, “‘제왕적 대통령제가 문재다’...국회의원들 ‘개헌’ 이구동성,” 2014년 10월 6일. 내용을 입력하세요.

개헌 방향은 포용적 경제제도 도입과 경제적 자유의 확대가 되어야

국회의원들 중 일부는 개헌논의에서 권력구조 내지는 권력 나누어 먹기만 고려하고 있는데 진정 중요한 것은 김무성 새누리당 대표가 언급한 오스트리아식 이원집정제도 또는 대통령 중임제도 아닌 국민의 자유, 즉 정치적·경제적 자유의 확대와 확보임을 깨달아야 한다.

특히 국민의 경제적 자유를 침해하는 경제 민주화 논리의 기본이 되고 있는 헌법 119조 2항의 폐지가 우선적으로 논의 되어야 한다.

헌법 119조 2항은 “② 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제 주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”로 되어 있다.

경제민주화 조항은 대런 애쓰모글루(Daron Acemoglu)와 제임스 로빈슨(James A. Robinson)가 『국가는 왜 실패하는가(Why Nations Fail)』(2012)에서 지적한 ‘착취적 경제제도’(extractive economic institutions)를 생각하게 한다.

애쓰모글루와 로빈슨은 번영으로 이끄는 국가의 특징을 ‘포용적 정치·경제 제도’의 존재에서 찾았다. 실패한 국가는 소수가 다수로부터 자원을 착취하기 위해 고안되고, 사유재산권을 보장해 주지 못하거나 경제활동에 대한 인센티브를 제공하지 못하는 ‘착취적 경제제도’(extractive economic institutions)를 가졌음을 지적한다.

반면 사유재산권을 보장하고, 공정한 경쟁의 장을 마련하며, 신기술과 기능에 대한 투자를 장려하는 ‘포용적 경제제도’(inclusive economic institutions)가 존재하는 경우 번영했음을 역사적 사례들을 들어 설명한다.

베네치아의 몰락은 1314년 정부가 무역을 장악해 국유화하고 무역을 하려든 개인에게 높은 세금을 물리면서 시작되었다. 장거리 무역은 귀족의 전유물이 되었고 경제는 폐쇄적으로 바뀌었다. 마침내 베네치아 번영은 막을 내리게 되었다.

오늘날 베네치아가 가진 경제라고는 어업과 관광객을 위해 피자 굽고, 아이스크림 팔고, 입으로 색유리 부는 유리공예가 전부가 되었다. 베네치아는 ‘포용적 정치·경제 제도’ 하에서 경제 대국이 되었으나 정부 개입과 규제로 ‘폐쇄적·착취적 정치·경제 제도’를 가짐에 따라 박물관으로 전락했던 것이라고 애쓰모글루와 로빈슨은 결론짓는다.

▲ 18일 열린 자유경제원 주최 제11차 정치실패 연속 토론회 <정치개혁, 더 이상 늦출 수 없다>에서 토론하고 있는 김인영 한림대 정치행정학과 교수.

아르헨티나 디폴트, 경제민주화, '신혼부부에게 집 한 채를' 공약의 반시장적 착취성

최근 다시 ‘디폴트’(채무불이행)에 빠진 아르헨티나의 경제적 실패는 우리의 무상급식, 무상보육으로 초래된 지자체의 디폴트 선언을 생각하게 한다.

최근까지도 부에노스 아이레스 시내에는 “조국이냐 부이트레냐(Patria Buitres)”라고 조국과 부이트레 중 택일 하라는 벽보가 크리스티나 대통령 사진과 함께 걸려 있다고 한다. 경제 상태가 악화되어 2014년 9월까지 1년 동안 환율이 50%가 오르고, 인플레이션이 40%에 이르고, 실질 임금이 10% 떨어졌으며, 각종 산업의 후퇴로 해고가 일반화 되었다고 한다.

아르헨티나의 경제적 실패는 반(反)시장적이고 반(反)자유주의적인 정책만으로 설명되지는 않고 정치적 요인이 함께한다. 과거 1990년대 메넴 정권은 신자유주의 개혁도 시도했었기 때문이다. 진정한 문제는 아르헨티나 정치가 페론주의자(Peronista)와 반페론주의자(Antiperonista)로 나뉘어 나라를 둘로 나눌 것 같은 끊임없는 투쟁으로 날을 새고 있는 것 그리고 ‘디폴트 결정’과 같은 정치가 경제에 가하고 있는 ‘착취성’이다.

이러한 ‘착취성’이 결국 아르헨티나 ‘100년간의 추락(100 years of decline)’이라는 ‘국가실패’를 초래한 원인이 되고 있는 것이다. 이코노미스트지는 아르헨티나가 주는 교훈을 한마디로 “좋은 정부가 중요하다(The lesson from the parable of Argentina is that good government matters.)”로 맺고 있다.

생각해보면 페론주의자와 반페론주의자의 아르헨티나 나눠먹기와 여·야 정치권의 대한민국 나눠먹기는 그다지 다르지 않다.

100조의 재원이 필요함에도 야당 의원 130명 중 80명이 동의한다는 서명을 했고, 우윤근 원내대표와 백재현 정책의장이 포럼 공동대표를 맡은 '신혼부부에게 집 한 채를' 공약과 디폴트로 가는 길을 선택한 아르헨티나 정치의 ‘착취적 결정’은 그다지 달라 보이지 않는다는 것이다.

2008년 월스트릿발 서브프라임 모기지 사태의 원인이 되었던 패니와 프레디 이 두 금융회사는 빌 클린턴 행정부 시절에 거인으로 성장했다. 1990년대 클린턴 행정부는 ‘저소득 계층을 위한 서민용 주택 건설’에 집중했고 저소득 계층에게 내 집 마련의 꿈을 실현시켜 주기 위하여 대대적인 대출금리 완화 방안을 마련하여 실행했다. 패니와 프레디는 그 선봉에 있었다. 2000년대에는 부시행정부가 ‘주택소유사회’(Ownership Society)를 선거 공약으로 정책을 이어나갔다.

이러한 미국 정부의 주택시장 개입이 결국 서브프라임 모기지 사태의 근본원인이 되었다. 그렇지 않아도 위험스러운 우리나라의 주택담보 대출에 집을 살 능력이 되지 않는 신혼부부에게 100조의 세금이나 저리 융자 등으로 집을 가지게 할 때 발생할 재정위기 내지는 은행대출 위기는 바로 국가적 재앙으로 발전될 것이다.

'경제민주화의 반시장적 착취성’과 '신혼부부에게 집 한 채를' 공약의 반시장적 ‘착취성’은 동일하며 아르헨티나 디폴트 선택의 ‘착취성’과도 다르지 않다. 결국 국가실패로 이끌 것이 명백하다. 모두 ‘미친 정치인들의 합창’이 때문이다. “정치인 제정신인가”라는 이의춘 미디어팬 대표의 지적은 아쉽지만 정확하다.

▲ 지난달 17일 서울 여의도 국회 새누리당 원내대표실에서 열린 국정감사 대책회의에 중국방문 일정을 마치고 귀국한 김무성 대표가 참석 개헌발언 관련 해명을 하고 있다. /뉴시스

국민적 열망을 담아낼 독립기관에 의한 선거구 재조정과 국회개혁

논의되어야 할 것은 어떻게 선거구재조정과 국회개혁을 국회에 맡길 것이 아니라 독립적인 외부기관을 설립하여 객관적인 국민의 열망과 바람을 담아내야 하느냐이다. 발제문이 지적한 바와 같이 국민 80.1%가 국회가 직접 선거구를 조정하는 현행 제도를 반대하는 여론을 정치인들이 받아들이도록 압박할 것이냐의 방법이다. 국회의원 정수 조정과 특권에 대한 개혁과 함께 ‘식물국회’의 원인인 국회선진화법의 독소조항 폐지도 논의되어야 한다.

여러 차례 정치 개혁안으로 나온 것이지만 국회의원 특권 내려놓기에서 첫 번째는 현재 300명인 국회의원의 정원을 줄이는 것이다. 정확한 숫자는 정치권의 개입 없이 민간위원으로 구성된 독립위원회에서 국민의 광범위한 여론 조사와 해외 사례 조사를 통하여 결정해야 할 것이다. 물론 학자마다 의견이 다르고 희망사항일 수도 있지만 총200인을 넘지 않고 비례대표로 100명을 배정하면 지역이기주의와 포퓰리즘에 근거한 국회입법은 상당히 줄어들 것으로 보인다.

의원정수 줄이기가 힘들다면 자유경제원이 조사한 사항인데 새정치민주연합의 계파정치 때문에 생겨난 현상으로 초선 비례대표 의원들이 반(反)시장적 성향이 매우 높은 투표 성향과 이념 성향을 가진 것이 문제가 되므로 비례대표를 축소하고 지역대표성을 강화하는 방향의 선거구 재조정도 논의 가능한 개혁 방향이 될 것이다.

국회 정치개혁의 핵심은 특권은 내려놓고 반시장적 ‘착취적’ 법안 성향은 줄이되 정책 능력은 제고하는 방향이 되어야 할 것이다. 그래야 정부 장관들과 관리들 앞에서 호통만 치고 소리 지르지 않게 된다. 또한 반시장적 ‘착취적’이 아니어야 바쁜 기업인들 불러 기강잡고 야단치는 일이 없어진다.

권력구조 개편을 핵심으로 하는 개헌 논의의 모순

개헌 논의에서 권력구조에 대한 오해가 있어 지적하고자 한다. 지난 10월 초 CBS가 진행한 국회의원 여론조사에 따르면 국회의원 300명 가운데 231명이 개헌에 찬성했고, 새누리당 의원들은 4년 중임 대통령제에 대한 관심이 높고, 새정치민주연합 의원들은 분권형 대통령제에 대한 관심이 높았다.

문제는 벌 큰 과오가 없으면 재임에 성공하고 두 번째 임기에 역시 레임덕은 있는 중임제가 5년 단임보다 무엇이 나은 점이며 분권형 대통령제라고 했을 때 세계화 시대에 외치(外治)와 내치(內治)가 나누어질 수 있는 것인지에 대한 고민은 없다.

5년 단임이라 ‘제왕적 대통령’의 권력 전횡이 나타나고, 정권 차원의 국책 사업이 졸속취진 되는 것이 5년 단임에만 나타나고 4년 중임에는 나타나지 않는 것인지 개헌논자들은 거의 무지에 가까운 주장들을 하고 있다. 그에 대한 명확한 답이 없이 개헌은 무의미하다. 하지만 문제는 정답이 없다는 것이다. 정치는 결국 운영의 묘이며 지도자의 지도력과 스타일에 달린 것이다.

나아가 이원집정제는 절대로 ‘분권적’ 제도가 아니며, 정치권의 제왕적 대통령을 극복하기 위해 헌법 개정이 필요하다는 논지는 허구이다. 왜냐하면 프랑스가 경험하고 있는 이 제도는 대통령이 소속된 정당과 수상이 소속된 정당이 상이할 경우의 ‘동거 정부’ 시기를 제외하고는 ‘대통령제’ 내지는 ‘의원내각제’(Parliamentary System)으로 운영된다.

지금의 프랑스는 프랑스와 올랑드 대통령이 정부를 이끌고 있다. 우리나라의 현실에서 이원집정제 권력구조가 도입된다면 직선의 (민주적) 정통성을 주장하는 대통령과 ‘의회 다수’의 (민주적) 정통성을 주장하는 수상의 소속 정당이 상이할 경우 그 사이에 갈등과 반목, 대결의 부작용이 나타날 것은 확실하다.

대통령의 소속정당이 의회 다수당이 아닐 경우 대통령과 총리 간의 권한 분쟁이 발생하게 되고 대통령에게 주어진 의회 해산권으로 의회를 해산하여 자신의 당을 의회 다수당으로 만들려고 하여 선거는 더욱 치열해지고 빈번해 질 수 있다.

또한 우리의 경우 이원집정제 권력구조를 가지게 되면 대통령이 통일과 외교를 맡고, 총리가 내각을 맡게 하겠다는 의도인데 내치(內治)와 외치(外治)를 구분할 수 있다고 생각하는 것은 1차원적인 사고로 21세기 세계화 시대에 적절하지 않다.

이원집정제는 유럽에서도 프랑스 정도만 채택하고 있고 성공한 제도가 아님을 지난 정치실패 토론회에서도 밝힌 바 있다. 예를 들어 핀란드는 러시아라는 강대국을 골치 아픈 이웃으로 가지고 있어서 이원집정제의 대통령이 이러한 민감한 외교 관계를 관리하며 외교에 집중하였던 적이 있다. 그리고 공산주의 붕괴 직후 동유럽 국가들에서도 이러한 이중적 행정부 구조는 매력적으로 비쳐졌다.

하지만 소련이 붕괴하고 EU가 확대되면서 국제적 압력이 감소하였고 대통령의 위상 또한 감소하게 되었다. 2000년에 핀란드는 헌법 개정을 통하여 의원내각제적 요소를 강화하였다. 그리고 헝가리와 같은 과거 공산주의 국가들도 이원집정제를 벗어나 의원내각제로 갔다.

대한민국 국회의 중진 의원들이 국회 권력을 넘어 행정부 권력을 행사해보고 싶다는 ‘개인적’ 의도로 추진되고 있다라고 밖에 보이지 않는 개헌 논의는 국민적 열망도 시대적 필요도 담고 있지 않으므로 중단되어야 마땅하다.

국회는 남은 정기국회 기간만이라도 경제 성장이라는 국가적 아젠다에 집중해야 할 일이다. 추운 날씨에 국민에게 따뜻함과 희망을 가져다주는 정치가 되어야 하지 않겠는가. /김인영 한림대 정치행정학과 교수