2014년 새누리, 새민년, 통진당, 정의당에게 정당 국고보조금은 총 804억원이 지불되었다. 그러나 실제로는 ‘얼마를 기부 받는지’, ‘정부로부터 얼마를 보조 받는지’, ‘어떻게 사용되었는지’를 일반인이 그 내역에 접근해서 파악하기란 쉽지 않다. 정당 국고보조금의 지원규모는 날로 커지는 반면 투명성은 희박해져가고 있다. 자유경제원은 정당 국고보조금에 대한 개혁이 필요하다고 보고, 자유경제원 회의실에서 4일 <정당은 정말 투명한가?> 토론회를 개최했다. 아래 글은 패널로 참석한 김상겸 동국대 법과대학 교수의 토론문 전문이다.

정당의 국고보조금과 투명성 제고

Ⅰ. 정당의 존재

▲ 김상겸 동국대 법과대학 학장, 법무대학원 원장

민주주의는 법치주의와 함께 우리 헌법을 지배하는 기본원리이다. 헌법 제1조 제1항은 대한민국이 민주공화국이라고 하여 민주주의에 기반을 둔 국가라는 것을 천명하고 있다.

또한 헌법 제4조는 자유민주적 기본질서에 입각하여 평화통일을 국가의 과제로 하고 있으며, 제8조는 민주적 기본질서를 위배한 정당에 대하여 해산을 규정하고 있다. 그리고 헌법은 만주주의를 기초하는 이념인 자유와 평등을 실현하기 위하여 국민의 자유권을 명문화하고 있다. 이렇게 헌법은 민주주의를 헌법의 개별 조항에 산재함으로써 그 실현을 추구하고 있다.

현행 헌법은 국민의 자기지배원리인 민주주의의 실현을 위하여 현실적인 이유로 대의제민주주의를 채택하고 선거제도를 통하여 대표를 선출하여 국정을 운영하게 하고 있다. 헌법 제41조와 제67조 및 제118조는 국민의 대표 내지 각 지방의 대표를 선거를 통하여 선출하도록 함으로써 대의제민주주의를 구체화하고 있다. 또한 헌법은 선거의 관리를 위하여 선거관리위원회를 설치·운영하면서 선거의 공정한 관리와 함께 선거공영제를 채택하여 대의제민주주의의 실현을 위하여 노력하고 있다.

그런데 대의제민주주의는 정당제도의 발전과 함께 정당제민주주의로 변하였다. 이런 역사적 흐름에 따라서 헌법 역시 사적 정치적 결사체인 정당을 헌법 제8조에 명문화하고 제114조에서는 국가권력으로부터 독립한 기구인 선거관리위원회로 하여금 정당의 사무를 처리하도록 하고 있다.

더구나 국회의원선거와 관련해서는 헌법 제41조 제3항에서 비례대표제를 채택하고, 선거법정주의에 따라 공직선거법에서는 비례대표제의 방식을 정당명부식으로 규정함으로써 정당제민주주의를 실정법에서 명문화하고 있다.

헌법 제8조에 근거한 정당은 설립의 자유를 보장받으며, 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으면서 국가로부터 정당운영에 필요한 자금을 보조받는다. 이렇게 사적 단체인 정당을 국가의 최고규범인 헌법에 규정함으로써 현대 대의제민주주의가 정당제민주주의임을 확인하고 있다. 또한 국가는 정당을 보호하고 규율하기 위하여 정당법을 제정하여 시행하고 있다.

정당법은 정당의 민주적 조직과 활동을 보장함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함으로 목적으로 하고 있다. 정당은 일반적으로 정치권력의 획득을 목표로 모인 사람들의 정치결사를 말한다. 정당법 제2조는 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 정당이라고 정의하고 있다.

정당은 정권획득을 위하여 결집한 사적 조직임에도 헌법과 정당법 등을 통하여 보호받고 국가로부터 재정적 보조를 받는다. 이렇게 정당이 국가기관이나 헌법기관 등 국가의 기본조직에 해당되지 않음에도 헌법에 명문으로 규정되고 있는 것은 국민의 정치적 의사형성에 참여하고 국정참여를 목표로 선거에 참여하는 등 공적 기능을 수행하기 때문이다.

이렇게 정당은 민주주의 실현을 위하여 중요한 기능과 역할을 하고 있기 때문에 정당의 존재는 국가운영에 있어서 필요한 요소라고 할 수 있다.

▲ 정당은 정권획득을 위하여 모인 사적 조직이지만 헌법 및 정당법을 통해 보호받고 국민들로부터 걷은 세금으로부터 재정적 보조를 받는다. 2일 오후 서울 여의도 국회 정문 앞에서 한국담배소비자협회 회원이 물가연동제 폐지와 담뱃세 사용 흡연자 참여 보장을 촉구하는 1인 시위를 하고 있다.

Ⅱ. 정당국고보조금제도의 의미와 법적 근거

정당은 정당법에서 밝히고 있듯이 국민의 정치적 의사형성에 참여함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여하기 위하여 조직된 정치결사이다. 이러한 정당의 기능을 위하여 헌법은 국가로 하여금 정당운영에 필요한 자금을 보조하도록 하고 있다.

그런데 물론 헌법은 제8조 제3항 후단에서 규정하고 있듯이, 국가는 법률이 정하는 바에 따라 정당운영에 필요한 자금을 정당에게 보조할 수 있다는 것이지, 국고보조의 의무가 있는 것은 아니다. 그럼에도 국가가 정당에게 국고보조를 하는 것은 정당이 재정후원자에 휘둘림으로 인하여 국민의 정치적 의사형성의 기능을 제대로 하지 못할 것에 대비한 것이다.

정당국고보조금은 국가가 정당에게 그 운영을 위하여 지원하는 보조금으로 헌법은 정단운영에 필요한 자금으로 표현하고 있다. 헌법의 근거에 따라 정치자금법은 정당에 대한 국고보조금을 보다 구체적으로 정의하고 있는데, 제3조 제6호에 의하면 보조금은 정당의 보호·육성을 위하여 국가가 정당에 지급하는 금전이나 유가증권을 의미한다고 하고 있다.

즉 정당에 대한국가의 자금보조는 헌법에서 단지 정당운영이라고 하고 있지만, 정치자금법에서는 정당의 보호와 육성을 위한 자금보조로 정의하고 있기 때문에 보다 포괄적이다. 그런데 정치자금법상 정당의 보호와 육성은 상당히 추상적인 용어로, 국가에서 지원하는 보조금의 범위나 용도 및 배분방식이나 지급기준 등이 입법자인 국회가 결정해야 한다.

정당국고보조금은 국가가 정당의 육성이나 그 운영을 위한 재정적 지원으로, 국가의 재정은 국민의 세금으로 대부분 형성된다는 점에서 헌법에 규정된 정당이라 하여도 그 지원의 정당성이 입증되어야 한다. 즉 정당의 사적 결사체이기 때문에 헌법상 정당의 자유가 보장된다고 하여도 국가예산으로 이를 지원하기 위해서는 보다 구체적인 논거가 필요하다.

더구나 현행법상 정당은 선거에 참여하는 경우 선거보조금을 추가로 지급받으며, 헌법상 선거공영제의 실시로 인하여 선거비용을 국가나 지방자치단체로부터 보전 받고 있다. 그래서 정당국고보조금제도는 단순히 정당의 보호를 위한 운영지원이나 정당의 육성차원에서 지원하는 것을 넘어서 그 정당성을 찾아야 한다.

헌법은 제8조에서 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 있다. 또한 동조는 정당에게 국민의 정치적 의사형성에 참여할 수 있는 조직의 결성을 요구하고 있으며, 그 목적과 조직 및 활동이 민주적이어야 한다고 강조하고 있다. 이렇게 헌법은 정당에게 민주성을 요구하고 있고, 정당은 헌법의 요구를 충족시켜야 한다.

정당이 헌법의 요구를 충족시키고 주어진 헌법적 과제를 실현하기 위해서는 조직을 운영하고 선거에 참여하는 등 활동을 해야 하기 때문에 재원이 필요하다. 정당의 재원은 원칙적으로 구성원인 당원의 당비와 국민의 정치후원 등으로 충당해야 하지만, 이는 우리 정치현실에서 쉽지 않은 일이다. 그렇기 때문에 정당국고보조금 제도는 헌법이 요구하는 정당의 민주성을 확보하는데 중요한 역할을 한다.

헌법재판소는 국가에 의한 정당운영의 자금보조는 정당의 특별한 보호로 정당이 그 자유로운 지도력을 통하여 무정형적이고 무질서한 개개인의 정치적 의사를 집약하여 정리하고 구체적인 진로와 방향을 제시하며 국정을 책임지는 공권력으로까지 매개하는 중요한 공적 기능을 수행하기 때문에 이러한 정당의 기능에 상응한 지위와 권한을 보장하는데 국고보조의 의미가 존재하는 헌법정신의 표현이라고 하였다.

▲ 선거자금 및 정치자금이 불법성은 점차 사라져가고 있지만 정당보조금의 경우 아직 집행 내역이 불분명하고 감사의 사각지대에 놓여 있다. 3일 오전 서울 여의도 국회 새누리당 대표실에서 열린 최고중진연석회의에서 김무성 대표가 2015년 예산안을 법정기일 내 통과시킨 이완구 원내대표와 수고했다며 손을 잡고 있다.

Ⅲ. 정당국고보조금의 투명성 제고를 위하여

앞에서 본 것처럼 정당국고보조금의 헌법상 의미는 대의제민주주의의 실현에 있어서 축이 되는 정당의 조직이나 운영 및 활동이 민주적이어야 하고 국민의 정치권을 보다 보장하기 위한 것이다.

발제문은 그동안 많은 노력으로 선거자금이나 정치자금의 경우 불법성이 점차 사라지고 있지만, 국가의 정당보조금의 경우 여전히 그 집행 내용이 불분명하고 감사의 사각지대에 놓여 있다고 보고 있다. 현행 헌법에 의하여 국회는 국정감사를 통하여 국가기관이나 공공기관 등 회계검사를 하고 있지만, 국회의원 들이 속한 정당에 대해서는 투명성을 검사하지 않고 있다고 지적한다.

2004년 정치자금법을 개정하면서 정치자금의 단일회계원칙 및 공개원칙, 기부한도 제한 등 투명성을 담보하기 위한 제도를 도입하였지만, 정당의 보조금집행과 관련하여 명확하게 내용이 공개되지 않고 있다. 물론 정당국고보조금은 정당의 보호와 육성 및 활동을 위하여 국가가 지원하는 것이지만, 다른 한편에서 그 지원으로 인하여 정당이 행정부나 집권당으로부터 영향을 받을 수 있다.

그럼에도 정당국고보조금은 국가의 재원으로 국민의 세금으로 형성된 것이다. 그렇다면 정당국고보조금의 투명성을 담보하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 왜냐하면 국가재정으로부터 지원받는 모든 기관이나 단체 및 개인은 감사의 대상이기 때문이다.

정당의 헌법상 책무와 과제를 위하여 지원되는 국고보조금은 그 배분을 위한 기준이 헌법이 요구하는 제 원칙에 따라야 한다. 그런 의미에서 우선 실정법상 정당국고보조금의 개념을 보다 명확하게 하는 것이 필요하다. 즉 독일의 정당법은 헌법이 정당에게 일반적으로 의무화한 활동의 부분적 재정보조를 국가보조금이라고 한 것처럼, 우리도 헌법이 부과한 정당의 과제나 정당의 민주성을 확보하기 위한 국가의 정당재정 지원 자금 정도로 하는 것이 필요하다.

또한 정당국고보조금의 계상이나 배분에 있어서 합리적이고 평등원칙에 입각한 기준이 보다 구체화되어야 한다. 이를 위해서는 정당의 정책에 대한 실효성, 소속의원의 의정활동의 충실성 등 세부적인 기준이 마련되어야 한다.

정당국고보조금에서 무엇보다도 중요한 것은 그 집행내역의 공개와 감사라고 할 수 있다. 보조금의 집행내역의 공개는 정치자금법 제41조에 의하여 각 정당이 선거관리위원회에 회계보고를 하도록 되어 있지만, 이를 알기 위해서는 선거관리위원회를 통하여 정보공개를 청구해야 한다. 그런 점에서 국민의 알 권리보장이란 차원에서 정치자금법에 정당의 회계보고와 함께 정당이 자발적으로 정보공개를 할 수 있도록 관련 조항을 신설하는 것도 하나의 방법이다.

그런데 무엇보다도 정당국고보조금에 대한 회계검사제도가 실질화 되어야 한다. 현재 헌법기관인 감사원의 대통령의 소속 하에 있지만, 감사원법 제2조는 직무상 독립을 보장하고 있다. 감사원은 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사를 실시하기 때문에 중앙선거관리위원회가 하는 각 정당의 국고보조금의 집행내역에 대한 감사는 회계검사차원에서 할 수 있다고 본다.

이는 감사원법 제23조 제2호에서 선택적 감사사항으로 국가가 직접 또는 간접적으로 보조금을 제공한 자의 회계를 필요하다고 인정하는 경우나 국무총리의 요구가 있는 때에 감사할 수 있다고 규정한 것에 찾을 수 있다. 따라서 정당국고보조금은 감사원의 감사대상이 된다. 그런데 우리 정치현실에서 정당이 갖고 있는 정치적 의미로 인하여 감사가 제대로 실현되지 못하는 문제 때문에 정당국고보조금의 감사는 실현되는데 장애가 있다.

정당은 헌법의 보호를 받지만 헌법으로부터 책무와 과제를 갖고 있다. 민주정치의 중심에 있는 정당은 그들을 지지하는 국민의 정치적 의사를 형성하고 결집하여 국정에 반영해야 할 책무가 있으며, 이와 함께 헌법의 대의제민주주의의 실현을 위한 기능을 수행해야 한다.

정당의 민주성과 투명성은 정치의 투명성으로 이어지고, 국회를 통하여 국정의 투명성에 기여함으로써 민주정치의 발전을 선도하게 된다. 정당국고보조금의 집행에 관한 정보공개제도와 그 내역에 대한 회계검사제도가 실질적으로 법제화되어야 한다. /김상겸 동국대 법과대학 학장, 법무대학원 원장