생애주기에 있어서 투자 대비 효과는 주기와 반비례하기 때문에 세계 각국이 인적자원 개발을 통하여 국가 경쟁력을 강화한다는 목표로 조기교육에의 투자를 확대하여 오고 있다. 발제 내용은 유아교육과 유아교육재정의 문제를 유치원 중심으로 아주 구체적으로 정리하고 정책대안도 가능한 방안을 모두 검토하고 제안하였다.

전병목 박사님 발표는 공립과 사립 유치원 간의 교육비 격차 문제, 앞으로 공립유치원 확대됨에 따른 비용 부담, 그리고 그것이 공무원 연금에 미치는 영향, 사립유치원 재정 운영의 투명성, 조기교육이 아동에 미치는 효과성 측정 문제 등 우리나라 유아교육의 현실과 당면한 문제에 대해서 잘 정리해 주셨다.

김우철 교수님 발표는 유아교육의 공교육화, 국공립유치원의 적절한 비중, 재무회계규칙 적용 등 사립유치원의 공공성 확립 등에 대하여 다양한 각도에서 검토하고 정책방향을 제시하였다.

▲ 어린이집·유치원 통합정보공시 사이트. /사진=사이트 화면 캡처

우리나라에서 유아교육과 보육에 대한 투자가 확대된 것은 2004년 이후로 저출산 문제가 국가 정책과제로 부각된 이후이다. 부모의 보육비․유아교육비 경감은 1차 및 2차 기본계획의 우선 과제로 재정 확대에 당위성을 실어주었다. 우리나라 유아교육과 관련한 문제를 발표자도 밝힌 바와 같이 시장 중심의 공급구조를 두고 누리과정, 무상교육 등 공교육을 정부 방침으로 한다는 점이다. 유치원은 교육비도 최근에 일정한 가이드라인을 제시하기는 하였으나 규제의 정도가 보육료처럼 강력한 수준은 아니다.

두 분 발제자와 대부분 같은 문제의식을 가지고 몇 가지를 토론으로 제시하고자 한다.

첫째, 유아교육은 최소한 초등학교 입학전 1년 정도라도 의무교육의 범주 안에서 포함하여 실질적인 공교육화를 추진하는 것이 바람직하다고 생각한다. 김우철 교수님은 유아교육의 효율성과 형평성 측면 모두에서 유아교육의 공교육화 필요성이 인정된다는 점은 동의하면서도 정부가 시장과 경쟁할 것이 아니라 시장이 실패하는 곳에 개입하는 것이 중요하다고 하였다. 이러한 정책 방향은 우리나라 대부분의 서비스가 그러하듯이 시장 중심의 서비스 공급체계 하에서의 적절한 방향이라고 하겠다. 그러나 유아교육이 개인 투자자인 사립유치원의 비중이 크기는 하지만 유아교육을 시장으로 보고 공교육 정책을 추진한다는 것이 적절한지는 재검토가 필요하다.

2011년에 도입된 누리과정을 성급하게 3세까지 확대하여서 대안을 모색하기가 더 어려운 측면이 있다. 그러나 초등학교와 비교하고 또한 초등학교 준비의 필요성으로 볼 때 유아교육은 전체가 어렵다면 최소한 입학전 전 1년이라도 시장을 떠난 완전한 공교육 체계 안에 넣어야 한다.

▲ 9일 전국 누리과정(만 3∼5세 무상보육) 예산이 바닥을 드러내는 가운데 경기도교육청은 예산부족으로 보육비 지원이 중단되는 사태가 일어날 수 있다고 밝혔다. 누리과정 무상보육의 폐해다. /사진=유치원알리미 사이트 캡처

둘째, 국공립유치원의 설치와 관련하여, 국공립유치원의 설치는 지역단위 별로 목표를 설정하여 그 목표에 도달할 때까지는 지속적으로 확대할 것을 제안한다. 현재 공립유치원은 상당수가 공립초등학교 병설로 소규모로 설치되어 있고 단설유치원의 수는 원아 2만명 정도를 수용하는 정도에 불과하고, 지역별로 균형 배치되어 있지 않다. 사립유치원의 부모 학비 부담이 큰 상태에서 공립유치원의 부재는 저소득층 아동의 유아교육 기회 자체를 어렵게 한다. 어린이집과 비교하여 사립유치원 원아 부모의 소득수준이 높을 수밖에 없는 구조이므로 모든 아동의 공평한 출발 기회 보장이라는 차원에서 유아교육 아동 대비 일정 수준까지는 확대할 필요가 있다.

지역별 목표 설정 시에는 사립유치원의 공급 정도가 반영되어야 할 것이다. 발표내용 중에 국공립유치원의 선발기준을 조정하여 저소득층 가구의 유아를 중심으로 등록을 제한하는 방법이 포함되어 있는데, 저소득층에 취원 우선순위를 둘 수는 있겠으나 낙인이 우려된다. 국공립유치원이 저소득층 아동 우선으로 교육한다고 할 경우에도 현재 농어촌 제외 지역에 설치된 공립유치원은 절대 부족하여 저소득층 아동을 수용하기 어렵다. 비용 부담 때문에 유치원보다는 어린이집을 선택할 수밖에 없는 현실을 개선하기 위해서는 각 지역마다 취원아 대비 일정 비율은 공립유치원으로 공급하여야 한다.

셋째, 공립과 사립 유치원간의 재정 투자의 불균형 문제이다. 잘 알려진 바와 같이 공립과 사립 유치원의 재정 투자 차이는 엄청나다. 그러나 공립유치원이 사립에 비하여 재정 투자 차이만큼 성과 차이가 잘 들어나지 않는다는 점은 적절한 지적이지만, 그간의 공립유치원 설치가 효율성을 고려할 수 없는 농어촌 지역의 초등학교 병설유치원 중심으로 설치되었다는 점이 고려되어야 한다.

공립 유치원은 병설과 단설유치원으로 분리하여 살펴보아야 하며, 또한 사립유치원 운영비를 교육과정 교육비로 제한하여 살펴보는 것도 부모의 실제 부담을 간과하게 된다. 부모의 추가 부담이 특성화활동 등의 형태로도 투입되기 때문에 표준교육비 추정으로는 잘 파악이 안되는 부분이 있다. 사립유치원에 재정 지원은 확대되어야 하며, 장기적으로는 초등학교와 같은 공교육체계를 만들어가야 한다는 기본방향 하에서 추진되어야 한다. 교사 1인이 담당하는 아동의 수가 초등학교보다 적기 때문에 아동 1인당 비용은 초등학교보다 더 들어갈 수밖에 없다는 점을 인정하여야 한다.

▲ 이만우 의원실, 한국재정학회 공동 주최로 16일 국회 의원회관 대회의실에서 열린 <유아교육의 보장성 확립을 위한 국가교육재정의 효율적 집행방안> 정책토론회에서 사회자를 맡은 김원식 한국재정학회장 및 토론자들이 발언하고 있다. /사진=미디어펜

넷째, 사립유치원 공공성 제고 방법과 관련하여, 정부는 공사립유치원의 역할 간 조화로운 조정을 통해 상호 보완적인 관계를 설정하면서 재정지원 확대에 따른 현실적인 공공성 강화 방안을 마련해야 하며 유아교육기관들은 인식의 전환을 통해 공공성 확대를 미래지향적인 발전의 기반으로 삼아야 하고, 따라서 유치원 운영의 투명화를 위해서는 현 단계에서 재무회계규칙의 제정 및 도입은 더 이상 미루어질 수 없는 과제라는 김우철 교수님의 의견에 전적으로 동의한다.

사립유치원이 교육기관이므로 사인이 자본을 투자하여 설립하고 운영하는 개인적인 기관임에도 불구하고 중장기적으로는 일반 사학기관과 같은 공익 목적의 비영리 기관으로 자리매김하도록 정책방향을 정립해야 한다. 그 과정에서 재무회계 등 투명성 보장 제도와 동시에 퇴출 구조도 만들어서 설립 운영자들이 선택할 수 있는 길도 마련하여야 한다. 이 경우에 유치원의 수가 감소할 수 있으므로 이에 대한 대비책도 함께 마련해야 할 것이다.

부분적인 문제이기는 하지만 김우철 교수님 발제 자료 중 재정지원을 제공하지 않는 대신 운영수익의 일부를 소득으로 인정받는 선택권을 허용해 주는 방안을 언급하면서 어린이집을 사례로 들었는데, 어린이집 재무회계에서도 이러한 입장이 공식 입장은 아니다.

재무회계 계정과목(목) 기타운영비로 적림금, 임대료, 타인자본 이자로 보육료 수입 15% 내에서 지출을 허용하고 있으나 자기자본에 대한 반대급부는 인정하지 않는다. 이 부분을 자본 간의 형평성 부재로 생각되지만 한편으로는 설치 시에 타인자본을 허용하기 때문에 발생하는 결과로도 이해된다.

또한 발제 내용에 포함된 국가에 기부 채납하는 경우 시설의 경영권(원장직)을 보유하게 하고 그 권리를 자격 있는 제 3자에게 양도할 수 있게 하는 대안 등은 사전 조건에 대한 구체적 논의가 필요하므로 심도 있는 검토가 필요하다고 하겠다.

▲ 이만우 의원실, 한국재정학회 공동 주최로 16일 국회 의원회관 대회의실에서 열린 <유아교육의 보장성 확립을 위한 국가교육재정의 효율적 집행방안> 정책토론회의 전경. 유아교육 유치원교육에 관심 있는 청중 수백 명이 모여 한국재정학회의 정책토론회에 뜨거운 관심을 보였다. /사진=미디어펜

맺으며

마지막으로 유아교육 범주에 대한 의견입니다. 오늘 발표에서는 유아교육은 주로 유치원 교육으로 한정하였다. 그러나 누리과정 실시 이후 3~5세 누리과정의 대상은 유치원과 어린이집에 다니는 영유아 전체이고 재정도 동일한 재원을 사용하도록 하였으므로 어린이집 유아도 포함하여 논의하여야 한다고 생각한다.

어린이집 누리과정 아동 수가 유치원 원아수와 거의 비슷하기 때문에 재정 부담도 적지 않고 행정적으로 보건복지부가 관리 책임을 맡고 있는 어린이집에서의 누리과정 비용을 교육청이 부담한다는 데에 대한 당위성을 인정하지 못하는 부분이 있다. 누리과정 추진 시에 유보통합 요소 중 재정이 통합되었다고 한 것처럼 유아교육 재정 부분 대해서는 유보를 함께 다루는 것이 바람직하다고 하겠습니다. /서문희 한국보건사회연구원 초빙연구위원

(이 글은 이만우 의원실, 한국재정학회 공동 주최로 16일 국회 의원회관 대회의실에서 열린 <유아교육의 보장성 확립을 위한 국가교육재정의 효율적 집행방안> 정책토론회에서 서문희 한국보건사회연구원 초빙연구위원이 발표한 토론문입니다.)