▲ 박정수 이화여대 행정학과 교수

누리과정 무상급식, 근본적인 구조적 재검토가 필요하다

Ⅰ. 들어가며

최근 누리과정, 급식 등의 예산편성과 관련해서 국가, 지방자치단체, 지방교육청 간의 대립과 갈등이 첨예하다. 누구도 추가적인 재정부담은 꺼려하며 그 서비스에 대한 지출삭감의 정치적 부담은 지려하지 아니한다. 무상보육과 무상급식 등 교육/보육과 연관된 무상복지 사업에 제동이 걸리고 있는 것이다. 2012년 모든 계층으로 무상보육이 확대 실시된 이후 줄곧 지자체는 재정부족을 호소하며 사업 중단을 외치고 있다. 교육감들은 본인들이 의사 결정한 무상급식 지원은 포기하기 어렵지만 누리과정 확대 계획에 대해서는 국가와 지방자치단체의 추가부담을 요구하고 있다. 찬사를 받으며 뜨거운 반응 속에 시작된 무상복지 시리즈가 현재 지방교육 거버넌스의 복병인 셈이다.

이러한 갈등은 결국 지출권한과 비용부담의 전가로 이는 재정적, 정치적, 경제적 요인에서 비롯한다. 이러한 동향을 바꾸기 위해서는 국가(정부)의 정책결정과정, 정치적 인센티브 구조, 정부계층간 권력과 책임의 할당을 근본적으로 개혁할 필요가 있다.1) 개혁의 방향은 지출프로그램 비용의 효과와 쓰임새의 가치(value for money)에 대해 체계적으로 고려하여 비용과 편익(cost and benefit)에 대한 책임주체를 조정해 일원화, 즉 통합(reunify)이 필요한 부분은 통합하고 보다 정책소비자의 입장에서 더 잘 지출하도록 하는 것이다. 결국 한계적인 지출에 대한 의사결정시 결정하는 주체가 비용부담을 지도록하는 가격기능을 회복하도록 하는 방향으로의 개선(경성예산제약)이 필요하다.

▲ 바른사회시민회의가 25일 서울 정동 프란치스코교육회관에서 주최한 <시한폭탄 안은 복지시스템, 무상급식·누리과정의 근본대책은 어디 있나> 토론회의 전경 /사진=미디어펜

Ⅱ. 현황

지난해 경기 침체에 따른 세수 부족과 인건비 상승 등으로 재정이 어려워진 시·도교육청들은 "어린이집 누리과정 예산까지 우리가 부담할 수 없다"며 올해 누리과정에 필요한 총 예산 3조9000억원(유치원 1조7855억원, 어린이집 2조1429억원) 가운데 1조7000억원 정도를 덜 편성했다.

예컨대, 어린이집 누리과정 12개월치 예산 중 광주교육청은 2월까지, 서울·인천·강원·전북·제주도 등은 3월까지 지원할 수 있는 예산만 편성했다. 정부도 당초 "누리과정은 지방 예산으로 지원해야 한다"는 입장을 굽히지 않았다. 이런 정부와 시·도교육청 간 갈등은 지난해 12월 극적으로 타결됐다. 정부와 국회가 "시·도교육청들의 누리과정 부족 예산 1조7000억원 가운데 5064억원은 국고로 지원하고, 나머지는 교육청들이 지방채를 발행할 수 있도록 지방재정법을 고쳐 해결하겠다"고 밝혔기 때문이다.

하지만 시·도교육청들이 편성한 누리과정 예산이 바닥을 드러내고 있는데도 아직까지 정부와 국회가 제시한 두 가지 해결책(국고 지원과 지방채 발행)이 시행되지 않고 있다. 시·도교육청들이 누리과정 예산을 확보할 수 있도록 지방채 발행 요건을 완화한 '지방재정법 개정안'이 지난 2월 국회에서 통과되지 않고 계류돼 있다. 지방재정법 개정안을 논의 중인 국회 안전행정위원회 야당 일부 의원이 "지방재정법의 취지는 지방 재정 건전성을 위한 것인데, 지방채 발행 기준을 완화하는 것은 이런 취지에 맞지 않는다"며 반대하고 있기 때문이다. 그러자 기획재정부는 "국회에서 지방재정법 개정안이 통과되지 않은 상황에서 국고만 지원할 수 없다"는 입장이다.

▲ 18일 만나 무상급식을 두고 날선 공방을 벌인 문재인 새정치민주연합 당대표와 홍준표 경남도지사. 문재인 당대표와 홍준표 경남지사는 벽을 보고 얘기하는 듯 했다는 촌평을 남겼다. /사진=연합뉴스

상황이 이렇게 되자 작년 하반기 일었던 어린이집 누리과정 위기론이 재현되는 것 아니냐는 우려가 나온다. 전국시도교육감협의회 회장인 장휘국 광주교육감은 "보육 예산 펑크가 눈에 보이는 상황인데도 지방재정법이 통과되지 않았다는 이유로 기획재정부가 이미 편성된 국고를 내려보내지 않고 있다"며 "그에 따른 피해는 고스란히 어린이집 학부모들에게 돌아갈 것"이라고 밝혔다. 광주교육청은 3월 안에 국고가 내려오지 않으면 어린이집 학부모들에 대한 누리과정 예산 지원을 끊을 수밖에 없다는 입장이다. 민병희 강원도교육감도 새정치민주연합이 주최한 시도교육감협의회 간담회에서 "정부가 국고로 지원해준다는 것을 믿고 어린이집 누리과정 예산 3개월치를 편성했다"며 국고 지원을 촉구했다.

황우여 사회부총리 겸 교육부 장관은 전국 시도부교육감 회의에서 "학부모들이 불안해하지 않도록 어린이집 누리과정 예산을 우선적으로 편성해달라"면서 "교육부도 4월 국회에서는 지방채 발행 요건을 완화해 전체적인 지방교육 재정 부족분이 없도록 최선을 다하겠다"고 밝혔다.

하지만 전국 시도교육감협의회 박재성 사무국장은 "이미 편성한 2~6개월치 어린이집 예산도 유치원이나 인건비 등으로 돌려막은 것인데, 또 다른 예산으로 돌려막는 것은 불가능하다"며 "정부는 작년에 약속한 국고 지원과 지방채 발행을 할 수 있도록 해야 하며 근본 대책을 마련해야 한다"고 밝혔다

한국교육개발원의 최근 보고서(OECD, Education at a Glance 번역서)에 따르면 우리나라 교육재정은 교과서나 교육과정, 교사, 학교시설처럼 교육의 질과 관련된 핵심 서비스보다 급식이나 보건관리와 같은 부가서비스에 지출되는 비중이 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중에서 단연 최고 수준을 보여 눈에 띈다. 다른 나라들은 부가서비스 지출이 GDP의 0.22% 수준인데 한국은 0.53으로 두 배가 넘고 있다. 전체 예산대비 비중도 OECD 평균이 5~6%인데 비해 우리나라는 2007년 8.4%에서 2014년 12.1%까지 늘어났다. 당연히 교육의 핵심서비스라고 할 수 있는 교사, 학교건물, 교과서, 도서, 학교 행정관리 예산에 들어갈 지출이 줄어들 수밖에 없는 노릇이다.

무상급식 예산이 늘어나면서 각 시도교육청의 ‘방과후 학교’ 예산이 2013년 4385억 원에서 지난해 3587억 원으로 18.2%나 줄면서 참여율도 2008년 조사 시작 이후 처음으로 지난해 0.9% 줄어들었다고 한다. 방과후 학교는 사교육을 줄이기 위해 정규수업 외에 원하는 학생들에게 제공하는 공교육 서비스인데도 무상급식 때문에 특히 저소득층 학생들이 직격탄을 맞은 셈이다.

▲ 18일 만나 무상급식을 두고 날선 공방을 벌인 문재인 새정치민주연합 당대표와 홍준표 경남도지사. 문재인 당대표와 홍준표 경남지사는 벽을 보고 얘기하는 듯 했다는 촌평을 남겼다. /사진=연합뉴스

무상 복지 확대로 예산이 빠듯해진 서울시교육청이 학교 운영비를 깎자, 학부모들에게 받는 학교운영지원비를 올리는 고등학교들이 늘고 있다고 한다. 서울시교육청은 무상 복지 확대와 세수(稅收) 감소로 올해 학교들의 살림살이 예산인 학교 기본 운영비를 많게는 학교당 1억원씩 깎았다. 이런 상황 때문에 학부모에게서 걷는 학교운영지원비를 올리는 학교들이 늘어나는 것이다. 최근 무상 교육 시리즈로 예산 투입이 집중적으로 이루어지는 분야는 초등·중학생 무상 급식과 취학 전 유아들의 무상 보육비이다. 작년 한 해 서울시교육청이 무상 급식과 무상 보육에 쓴 예산은 8110억원에 달했다.

Ⅲ. 근본 대책

보육·유아교육 재정지원은 2009년 약 4조 8천억원에서 2013년 약 12조 3천억원 수준으로 불과 4년 만에 2.6배가 급증하였다(윤희숙·김인경·권형준, 2013). 종전에 유아교육비가 전액 국고로 지원되는 유치원과 달리, 어린이집은 국비 외에도 지방비가 지원되고 있기 때문에 교육부 중심으로 유보통합이 이루어질 경우 국고 부담만이 늘어날 수 있으며, 유아교육과 보육에 대한 지자체의 책임이 간과될 수 있다는 점에 유의해야 한다. 유보육통합 과제가 서비스의 균질성, 평준화의 관점에서 바람직할 수 있지만 다른 한편 경쟁, 다양성, 분권화의 관점에서도 면밀한 검토가 필요하다.

최근 2015년도 누리과정 예산과 관련하여 중앙정부와 시도교육청 간에 갈등은 왜 발생하고 있는 걸까? 시‧도 교육감들이 왜 어린이집 누리과정 예산을 교육청 부담으로 편성할 수 없다고 할까? 그 이유는 아직 어린이집과 유치원의 유아교육과 보육간 통합이 미완성인데다 2015년 지방교육재정이 크게 어려운 데 있을 것이다. 2013년 세수결함으로 초과지급된 2.7조원 수준의 교육교부금을 2015년에 정산함에 따라 교육교부금이 줄어들기 때문이다. 정부가 교부금 정산으로 인한 지방교육재정의 일시적인 어려움을 덜어주기 위해 1.9조원 수준의 지방채를 공자기금으로 인수하기로 했고 이자부담은 중앙정부가 지원하기로 했다. 자금흐름은 해결이 되지만 여전히 부채를 지는 대안이어서 근본적인 문제해결이 되기는 어렵다.

2014년의 세수결함예상으로 2016년 예산과정에도 이러한 정산문제가 계속 발생할 수 있는바 이제는 지방교육재정의 비효율 부분을 근본적으로 정리하는 과감한 결단이 필요한 시점이다. 지방교육재정을 어렵게 하는 대표적인 예가 무상급식 정책이다. 무상급식은 고소득층을 포함한 모든 가계의 자녀들을 대상으로 하고 있어 지불능력이 있는 고소득 가계에 대한 보조금으로 작동하고 있기 때문에 형평성에 어긋난다.

2014년 기준으로 약 2조6000억 원에 해당하는 무상급식 재원 중 상당 부분이 중산층과 고소득층에 돌아가고 있는 상황이다. 효율성 측면에서 보면 세금으로 마련된 무상급식보다는 자기부담의 유상급식이 더 나은 정책이다. 또한 무상급식은 공급자들이 학생들의 수요에 맞추려는 노력을 게을리하여 장기적으로도 효율성을 낮출 가능성이 크다.

앞에서 논의한바와 같이 급작스럽게 늘어난 영유아교육과 보육에 대한 지출구조를 효과성 측면에서 영기준(zero base)으로 평가할 필요가 있다. 보건복지부에서 시행하는 유초중등 복지 관련 사업을 이양받아 교육부에서 주도적으로 사업을 시행하고 재원을 지방교육재정교부금에서 부담하는 것은 이해할 수 있으나 지방자치단체의 매칭분까지를 지방교육재정교부금에서 부담하는 것은 문제가 있다.

▲ 경남도의회에서 급식비를 서민자녀 교육지원비로 돌리는 조례안이 통과되었다. 홍준표 경남지사의 무상급식 중단 방침에 따른 조치다. 경남도의회에서 무상급식 중단이 결정되는 시각, 경남 일부 학부모들은 무상급식중단 반대집회를 열고 홍준표 지사와 도의회를 규탄했다. /사진=연합뉴스영상캡처

시도교육청을 비롯한 지방정부는 많은 주요 국가사업을 수행하는 데 필수적인 파트너이며, 복잡한 국가정책을 효과적으로 관리하는 데 결정적 역할을 수행한다. 재정적 화합을 통해, 정부들은 모두에게 유리한(win-win) 해결책을 함께 개발해야 하는바 다음과 같은 원칙을 견지하는 것이 필요하다.

첫째, 하나의 통합체로서의 국가에 미치는 영향을 고려해야 한다. 국민들은 중앙정부가 되었든 지방교육청이 되었든 총체적으로 가처분소득을 결정하는 세금과 서비스를 비교한다.

둘째, 정부간 협력을 도모하고 모든 수준의 정부간 협력 과정을 촉진하는 데 필요한 연구와 분석이 필요하다. 무상보육, 무상급식 등 국가의 제안이 미치는 재정적 영향을 중립적이고 신뢰할 수 있도록 분석하는 것이 필요하다. 나아가 모든 정부의 재정적 전망을 주기적으로 사정하는 것 즉, 중앙정부와 지방정부의 현재, 미래 재정 상태를 주기적으로 분석하고 이를 국민들에게 알리는 과정이 필수적이다. 2)

셋째, 정부계층간 관계는 재정적 측면에만 해당되지 않는다. 정책 형성뿐만 아니라 집행에 있어 지방정부에 중대한 역할을 맡기는 정책 모델은 하나의 통합체로서의 국가가 다양한 지역사회에 다르게 접근할 수 있음을 전제한다. 다르게 할 것과 보편적으로 할 것을 균형 잡는 일은 매우 중요하다. 무상보육 부담의 정부계층간 적정분배를 위한 보다 열린 소통이 필요하다.

결국 중앙정부, 지방자치단체, 지방교육청의 부담과 지출구조를 점진적으로 정상화시킬 필요가 있다. 이 때 원칙이 되어야 하는 것은 결국 효율성과 형평성의 균형이며 적절한 수준의 이전단계(transition stage)가 반드시 요구된다. 지방재정분권의 실익을 살리면서 재정건전성을 유지하는 방향이 견지되어야 한다. 지방교육거버넌스를 재구조화하는 것도 함께 추구되어야 할 과제다.

Ⅳ. 복지지원범위에 대하여

기회의 균등이라는 협의의 복지에서 보편적 서비스의 제공이라는 적극적 복지의 범위에 이르기까지 복지지원범위는 그 나라의 역사문화철학적 배경에 기초한다고 할 수 있다. 결국 복지재원이 국민세금으로 마련되어야 한다고 했을 때 저부담-저복지, 중부담-중복지, 고부담-고복지에 대한 국민적 합의가 도출되어야 한다.

무상급식 전면시행에 반대하는 입장에서는 이른바 ‘선별적 복지론’을 내세운다. 소외계층만을 무상급식의 대상으로 하자는 것이다. 예를 들어 하위 30% 저소득층 자녀에 대한 무상급식 지원안이나 이를 하위 50%로 확장한 제안은 모두 ‘제한적’ 무상급식을 주장한다.

이들이 전면 무상급식에 반대하는 가장 큰 이유는 재정적 효율성 때문이다. 소득이 높은 가정의 자녀에게까지 무상급식을 하는 것은 효율적인 복지정책이 아니며, 그렇기에 저소득층과 결식아동들을 대상으로 무상급식을 시행하자는 것이다. 전면적인 무상급식을 시행할 경우 대규모의 복지자금이 지출될 것이고, 이는 다른 부문의 복지예산 축소를 불러와 결과적으로 사회복지의 전반적 효율을 떨어뜨릴 위험이 있다. 복지예산이 축소되면 복지의 사각지대가 증가할 것이고 이로 인해 가장 큰 타격을 입는 계층은 결국 저소득층이 될 것이라는 주장이다.

저소득 가구의 아이들이 ‘눈칫밥’을 먹게 되어 상처를 받을 수 있다는 우려에 대해서는, 제도적 장치를 통해 이를 해결할 수 있다고 반론한다. 가령 전산망을 통해 부모가 동사무소에 직접 신청하고 이 자료를 학교에 전달하지 않으면, 학교에서 아이들이 ‘가난한 아이’로 낙인 찍혀 상처받을 가능성을 없앨 수 있다는 것이다.

한편 무상급식을 전면적으로 시행하자는 주장은 급식 문제를 의무교육 서비스의 일환으로 보아야 한다는 입장이다. 의무교육 서비스는 헌법상(제31조 3항) 무상으로 제공하게 되어 있으므로 급식 또한 모두에게 무상으로 제공하자는 것이다. 일부만 수혜 대상으로 지정할 경우, 이는 부자 아이와 가난한 아이를 구별 짓는 효과를 수반할 것이고 결국 수혜학생으로 하여금 ‘눈치’를 보게 하는 차별이 될 것이기 때문에 ‘모두에게’ 무상급식을 하자는 것이다. 여기에는 복지제도가 ‘가진 자가 못 가진 자에게 베푸는’ 시혜적 양상으로 운영되어서는 안 된다는 생각이 담겨 있다.

경제적 측면에서도 무상급식제도가 긍정적인 효과를 불러올 것이라고 주장했다. 저소득층만이 아니라 중산층까지 포괄하는 복지정책이 가계지출을 감소시키고, 이렇게 해서 실질 소득이 증가하면 소비가 촉진되는 등의 경제 활성화에 기여하게 되리라는 예상이다. 한편 복지의 효율성이 떨어진다는 반대측의 우려에 대해서는 전면 무상급식을 하지 않을 경우 발생하는 예산이 반드시 복지예산으로 쓰인다는 보장이 없는 상황에서 효율성 문제를 거론하는 것은 현실적으로 복지의 축소를 바라는 태도일 뿐이라고 반론한다.

전면적인 무상급식 시행에 찬성하는 입장이 수혜자의 정체성 갈등에 주목하여 적극적인 복지를 주장하는 윤리적 논변을 편다면, 반대하는 입장에서는 정책의 효용성 조절에 주목하여 효율적인 복지를 주장하는 공리적 논변을 펴는 셈이다. 결국 부담의 합의 없이 복지지출의 범위를 확대하려는 공약은 지속가능하지 않다는 점을 확인하게 된다. 국가재정운용계획, 지방중기재정계획, 그리고 시도교육청의 지방중기교육재정계획을 아우르는 top-down 차원에서의 무상복지사업 속도조절과 부담증대에 맞춘 우선순위 조정에 정책의 초점이 맞춰져야 한다. /박정수 이화여대 행정학과 교수

(이 글은 바른사회시민회의가 25일 서울 정동 프란치스코교육회관에서 주최한 <시한폭탄 안은 복지시스템, 무상급식·누리과정의 근본대책은 어디 있나> 토론회에서 박정수 이화여대 행정학과 교수가 발표한 주제토론문 전문이다.)