우리나라 교육에 있어서 사립은 국공립이나 다름없다. 교육내용을 살펴보면 정부획일적으로 가고 있다. 무상교육과는 별개의 안건이다. 무상보육이란 것은 시민들이 개별적으로 돈을 내지 않고 세금으로 그 비용을 대어 공교육비를 마련한다는 점이다. 하지만 교육의 근본적인 정체성과 교육내용을 살펴보면, 정부가 모든 공사립을 막론하고 정부가 모든 것을 통제하고 있는 것이 현실이다. 유치원의 경우 유아교육 5개년 계획이라는 말로 못을 박아버렸다. 전국 수천개 사립유치원은 사립으로서의 존립가치를 잃어가고 있다. 이러한 문제의식에 기초하여, 설훈 국회 교육문화체육관광위원장과 민관소통위원회의 공동주최로 15일 국회 의원회관 대회의실에서 <사립유치원의 영속적 운영을 위한 대안의 모색 - 경영 안정성과 시설의 공적이용에 따른 적정 재원의 안정적 조달> 정책토론회가 열렸다. 설훈 국회 교육문화체육관광위원장 및 이영애 행정자치부 소관 민관소통위원회 이사장의 인사말로 시작한 토론회에서 유구종 강릉대 유아교육과 교수 및 김정호 연세대 경제대학원 특임교수(프리덤팩토리 대표)는 각각 사립유치원의 안정적인 경영 환경 조성, 국가의 유치원 시설 공적활용 방안을 주제로 발표했다. 패널로는 박주용 교육부 유아교육정책과장, 현진권 자유경제원 원장, 이헌 변호사, 김득수 한국유치원총연합회 법령입안이사가 참석하여 사립유치원의 정체성과 법제도적 위치, 사유재산 공적이용료 등에 관한 열띤 토론을 벌였다. 아래 글은 김정호 연세대 경제대학원 특임교수(프리덤팩토리 대표)가 발표한 발제문 전문이다. [편집자주]

 

▲ 김정호 연세대학교 경제대학원 특임교수, 프리덤팩토리 대표

사립유치원의 실질적 국공립화와 사유재산공적이용료 문제

1. 사립유치원은 실질적으로 국공립화되어 가고 있다

1.1. 대부분의 선진 자본주의 국가에서 사립유치원은 자유를 누린다

선진국에서 유치원을 포함한 사립학교들은 공립에 비해서 수업료가 비싸다. 무료이거나 무료에 가까운 공립 유치원 대신 비싼 수업료를 내면서 사립 유치원에 보내는 이유는 사립유치원의 시설과 교육 내용이 공립에 비해서 좋기 때문이다. 1)

대다수의 선진국에서 사립유치원의 사정이 그럴 수 있는 것은 국공립유치원과는 달리 그들이 수업료 책정과 교육 내용의 결정에 있어서 자유를 누리기 때문일 것이다. 그리고 사립유치원의 그러한 자유와 유연성은 교육의 혁신을 시도하게 만들며, 그 중에서 성공적인 것은 국공립 유치원들이 모방하기도 한다. 애초부터 그럴 목적으로 사립을 활용하는 나라도 있다. 2)

이런 관점에서 보면 사립유치원에 대한 한국 교육 당국의 정책은 상식을 벗어난다. 1인당 교육비를 국공립보다 더 낮은 수준에서 통제를 하고, 교육 내용을 국공립유치원과 같은 기준으로 평가하고 있으니 말이다. 국가의 교육목표가 있다면 공립을 통해서 실현해야 한다. 사립에게는 자유를 주는 것이 선진국다운 발상이다.

1.2. 실질적으로 국공립화되어 가는 사립유치원

우리나라의 사립유치원은 대다수 선진국과 다르다. 사립유치원의 자유는 여론에 따라, 정치인들의 결정에 따라, 그리고 공무원의 뜻에 따라 언제든지 유보될 수 있는 것으로 여겨진다.

우리나라 유아교육의 큰 방향을 담고 있는 <유아교육발전5개년계획>은 유아에 대한 국가의 완전책임제를 규정하고 있다. 유아교육에 대한 국가의 완전책임제를 실현하기 위한 도구라는 점에서 국공립과 사립 사이의 차이가 느껴지지 않는다. 사립유치원은 국가의 통제와 지원의 대상으로 자연스럽게 편입되어온 것이다.

그러면서도 사립의 지위는 매우 빈약하다. 예를 들어 사립유치원비는 대부분 정부의 통제를 받으며 부족분에 대해서는 바우처로 충당할 수 있게 하는데 학부모 부담금과 바우처 금액의 합계, 즉 사립유치원의 원아 1인당 총교육비는 국공립유치원의 1인당 교육비보다 작다.

▲ 설훈 국회 교육문화체육관광위원장과 민관소통위원회의 공동주최로 15일 국회 의원회관 대회의실에서 열린 <사립유치원의 영속적 운영을 위한 대안의 모색 - 경영 안정성과 시설의 공적이용에 따른 적정 재원의 안정적 조달> 정책토론회의 전경. 참석자들이 토론을 벌이고 있다. /사진=미디어펜

한국유치원총연합회의 추계에 의하면 국공립단설유치원의 원아 1인당 교육비(학부모부담금과 국가지원금 및 교사인건비)는 원아 1인당 101만1160원이다. 반면 사립유치원의 1인당 교육비(학부모부담금, 바우처 금액)는 53만6379원이다.(비정규직 인건비를 포함하면 달라질 수 있다고 함). 사립유치원의 1인당 교육비가 국공립 단설의 원아 1인당 교육비의 거의 절반 수준이다. 사립이 예산을 많이 쓸 것이라는 상식을 거부하는 것이 한국 유치원의 현실이다. 그 원인은 사립유치원에 대한 통제의 결과이다.

사립유치원에 국공립과 같은 누리과정을 의무화하고 동일한 평가와 재무회계규칙을 적용하는 것 등은 사립유치원을 완전한 국가보육책임제의 도구로 여기기 때문에 파생되는 자연스러운 결과일 것이다.

한국에서는 선진 자본주의 국가에서와 같은 사립유치원은 멸종의 위기에 몰려 있다.

2. 헌법 제23조와 사립유치원 회계 통제의 문제점

2.1. 헌법의 정당 보상 조항과 사립유치원의 국공립화

대한민국 헌법 제23조는 다음과 같이 규정하고 있다.

대한민국 헌법 제23조 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

사립유치원의 실질적 국공립화는 사립유치원의 재산권 행사에 대한 제한에서 비롯된다. 우리가 따져 보아야 할 것은 그 제한이 과연 공공복리에 적합한 것인지(제23조 제2항), 그리고 적합하다면 정당한 보상이 이루어지고 있는지의 여부이다(제23조 제3항).

사립의 실질적 국공립화는 교육의 다양성을 파괴함으로써 공공복리에 역행한다. 교육의 다양성의 회복을 위해 사립유치원의 사립다움을 되살리는 결단이 필요하다. 그러기 위해 무상보육은 바우처의 확대를 통해서 실현하고, 사립유치원의 교육과 보육 방법 선택에 대해서는 국가의 간섭을 최소화하고 사립유치원의 자유는 최대한 허용해야 한다.

설령 사립유치원에 대한 현재와 같은 국가의 개입을 공공복리에 적합한 것으로 인정하더라도 제23조 제3항에 의한 정당한 보상은 반드시 필요하다.

물론 우리나라의 헌법재판소는 사립학교 법인의 재산권 제한에 대한 보상에 대해 부정적 입장을 가지고 있다. 그러나 사립유치원의 경우 대다수가 법인이 아니라 개인의 재산이기 때문에 그와 같은 법리를 적용할 이유가 없다. 3)

그렇다면 어느 정도의 보상을 정당하다고 봐야 하나. 헌법 재판소는 위 조항에서의 정당한 보상이 완전보상을 뜻한다고 판시하고 있다.

“헌법이 규정한 ‘정당한 보상’이란… 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해가 기존의 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적인 침해인 경우에는 그 손실 보상은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로서 보상금액 뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니 된다는 것을 의미한다고 할 것이다. 재산권의 객체가 갖는 객관적 가치란 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매 가능 가격 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통이다.” (헌재 1990. 6. 25. 89헌마107, 판례집 2, 178, 188-189)

이제 우리가 따져봐야 할 것은 국가가 실질적으로 국공립화되는 사립유치원들에 대해 완전보상을 해주고 있는지의 여부이다. 사립유치원에 대한 직접적인 보상은 전혀 없다. 하지만 실질적으로는 보상이 전혀 없다고 볼 수는 없다. 사립유치원이 학부모의 선택을 받았을 때 바우처(아이행복카드)를 통한 수업료를 지급받을 수 있으며, 그 금액이 실질적인 보상 역할을 하고 있다.

문제는 그 금액이 (학부모 부담금과 합쳐서) 경상적인 경비를 보전해주는 수준을 크게 벗어나지 못한다는 데에 있다. 유치원 설립자의 노력에 대한 대가와 유치원 토지와 건물의 자본비용에 대해서는 어떠한 보상도 이루어지지 않고 있다. 이는 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상, 즉 완전보상이라는 헌법 정신을 위배하는 것이다.

2.2. 유치원 회계 방식과 시설투자비 보상 문제

사립유치원에게 적용되는 회계 방식은 다음과 같은 일반원칙을 따르고 있는 것으로 보인다. 4)

① 하나의 회계연도에 발생한 모든 수입은 당해 회계연도에 모두 지출해야 한다. ② 지출항목은 재무회계 규칙이 정하는 항목으로 한정한다. ③ 재무회계규칙은 기존에 투자된 유치원 시설(토지와 건물 및 기타 고정자산)의 자본비용과 유치원 설립자의 노력에 대한 대가를 인정하지 않는다.

재무회계규칙이 헌법 제23조 제3항의 정신에 충실하려면 사립유치원에 대한 지원이나 보상이 완전보상이어야 한다. 완전보상에는 유치원 설립자의 노력에 대한 대가와 시설투자에 대한 보상(자본비용 또는 초기 투자비 보전)이 포함되어야 한다. 그러나 현재의 재무회계 규칙은 이 두 항목을 모두 배제하고 있다.

물론 시설비 항목이 전혀 없는 것은 아니다. 세가지의 항목이 인정되는데, <시설비>항목은 화장실 및 교실 증축, 건축물의 신축 증개축을 위한 비용이 허용되지만 그것도 경영자로부터의 전입금이 있을 때만 허용된다. <자산취득비>라는 항목도 전입금이 있을 때만 인정된다. <적립금>이라는 항목도 있는데 이는 노후건물 보수 등을 위해서만 적립할 수 있다. 그러니까 이미 투자된 토지와 건물 등에 대해서는 어떤 대가도 인정할 수 없다는 것이 현행 재무회계규칙의 입장이다.

▲ 어린이집·유치원 통합정보공시 사이트 화면 캡처.

사립유치원의 소유자자가 유치원의 시설과 노력을 국가에 헌납한 것이 아닌 이상 현재의 재무회계규칙은 헌법 제23조의 정신을 거슬러서 사립유치원의 시설과 노력을 부분적으로 몰수하고 있는 셈이다.

3. 사립유치원들의 사유재산공적이용료 제안에 대해서

2014년 10월부터 사립유치원들이 국가를 상대로 <사유재산공적이용료>의 지급을 요구하고 나섰다. 이들의 요구는 헌법이 규정하고 있는 정당한 보상을 요구하는 것으로 봐야 하나? 필자는 그렇다고 생각한다. 특히 그들의 요구가 토지와 건물, 인터리어 등 기존에 투자된 고정자산의 자본비용, 예를 들어 그 정도의 시설을 현재에 다시 한다고 할 때 투입되는 비용에 평균적인 자기자본 수익률을 곱한 정도의 금액을 사유재산공적이용료로 한다면 정당한 보상의 범위에 들어간다고 봐야 할 것이다.

4. 유치원의 비영리성과 시설에 대한 보상(또는 사유재산공적이용료)

사립유치원 측의 사유재산공적이용료 요구에 대해서 교육부는 거부 의사를 분명히 했다. 거부의 이유를 요약하면 다음의 두가지다. 5)

① 사립유치원 설립자들에게 유치원을 하라고 요구한 적이 없다.
② 사립 유치원을 영리 기관으로 허가한 적이 없다.

이들 각각에 대해서 생각해 보자.

4.1. 사립유치원의 영리성에 대한 정부의 묵인과 태도의 변화

만약 사립 유치원을 경영할 수 있는 유일한 방법이 시설을 만들어 실질적으로 국가에 헌납하는 것뿐이라면 사립유치원을 할 사람이 과연 몇이나 될까? 거의 없을 것임이 분명하다. 전국에 수 천 개의 사립유치원이 존재해왔다는 것은 설립 당시에 투자에 대한 상당한 수익이 있을 것으로 기대가 있었다는 말이고, 그 기대를 정부 당국도 묵인했다는 말이다. 정부가 처음부터 사립유치원 설립자들의 그런 기대를 정면으로 부인하고 사립유치원을 설립한다는 것은 국가에 기부하는 것과 다름없음을 분명히 했더라면 지금과 같은 모순은 발생하지 않았을 것이다. 물론 사립유치원이 지어지지도 않았을 것이다.

정부가 사립유치원의 영리성을 묵인해왔던 이유는 그렇게 해서라도 유치원을 공급하고 싶어 했기 때문이다. 그런 상황에서 설립된 사립유치원들에게 설립자의 보수와 시설투자에 따른 자본비용까지 부인하는 것은 국가가 사립유치원 설립자들에 대해 신의성실의 원칙을 위반하는 것이라 봐야 한다.

4.2. 영리성에 대한 교육 당국의 오해

교육부는 영리성의 개념을 잘못 적용하고 있다. 일한 것에 대한 대가를 요구하는 것은 영리의 유무와 관계없다. 공무원이라는 직업은 영리 목적이 아니지만 국가로부터 노동의 대가인 급여를 받는다. 국공립유치원의 교원들도 영리성 직업이 아니지만 사립유치원 교사보다 높은 급여를 받는다. 사립유치원의 설립자라고 예외가 될 수는 없다.

영리란 이윤을 추구하는 것으로서 이윤은 수입에서 비용을 뺀 금액을 말한다. 사립유치원이 비싼 수업료를 받아서 많은 돈을 남긴다면 그것은 영리추구행위라고 말할 수 있다. 비영리를 원칙으로 허가받은 사립유치원들이 그런 이윤을 공적이용료로 보장하라고 한다면 교육부가 거부하는 것이 당연할 것이다. 그러나 비용을 보전하는 것은 영리 추구행위일 수 없다. (예를 들어) 공립교사 수준의 정해진 급여 형식의 보상을 요구한다면 그것을 영리추구라며 부인해서는 안 된다.

▲ 3월 9일 전국 어린이집 누리과정(만 3∼5세 무상보육) 예산이 바닥을 드러내는 가운데 경기도교육청은 예산부족으로 보육지 지원 중단되는 사태가 일어날 수 있다고 밝혔다. /사진=유치원알리미 캡쳐

시설 투자에 대한 자본비용은 더욱 그렇다. 유치원 시설투자비에 대한 공적이용료는 초기투자비의 회수로 보면 된다. 시설투자비에 대한 보상이 없이 사립유치원을 실질적으로 국공립화시키는 것은 사립유치원의 시설을 몰수하는 것과 그리 다르지 않다. 물론 사립유치원 소유자들에게 유치원을 폐쇄할 수 있는 선택권이 남아 있기 때문에 완전한 몰수라고 볼 수는 업지만, 해당 시설을 유치원으로 사용하고 있는 한 어떤 대가도 받을 수 없다는 의미에서 상당한 정도 몰수의 성격을 가진다.

수도요금이나 지하철 요금 등 공공요금을 책정할 때에도 자본비용이 포함된다는 것은 시설투자로 인한 자본비용 요구가 영리성과 무관한 것임을 말해준다.

수도요금 산정 방식을 예로 들어 생각해 보자. 수도 요금은 국가/지방자치단체가 국민에게 부과하는 대가이므로 당연히 이윤이 있을 수 없다. 그런데도 요금에는 적정투자보수율이라는 항목이 산입된다. 6)

① 수돗물 요금의 요금수준은 공사가 수돗물을 공급하는데 소요되는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정함. ② 총괄원가는 적정원가와 적정투자보수의 합으로 구성되며, 적정투자보수는 요금기저에 적정투자보수율을 곱하여 산정함. ③ 적정투자보수율은 자기자본보수율과 타인자본보수율의 가중평균을 넘지 않는 수준에서 결정하도록 함. ④ 자기자본에 대한 보수율은 한국은행이 작성한 통계자료를 이용하되, 직전회계년도 1년 이상 2년 미만의 예금은행 가중평균금리 자료 중 정기예금금리를 적용하며, 타인자본에 대한 보수율은 실제 차입금리 수준에 (1-법인세율)를 곱한 율로 함.

이윤이란 수입에서 비용을 뺀 금액이고 영리성을 보장한다는 것은 그 금액을 취할 수 있게 해준다는 뜻이다. 따라서 비용을 보전해주는 것은 이윤을 인정하는 것이 아니다. 국가도 국민에게 요금을 부과할 때 자본비용 같은 것들을 포함시킨다. 사립유치원들이 설립자의 노동비용과 시설투자에 대한 자본비용을 요구하는 것은 사립유치원이 영리인가 비영리인과와는 무관한 이슈이다.

5. 결론: 사립유치원의 사립됨을 인정하고 불가피한 국공립화에 대해서는 보상하라.

우리나라의 사립중고등학교들은 사립학교라도 보기 어렵다. 교육과정, 등록금 등 거의 모든 것이 국공립과 다를 것이 없어져 버렸다. 교육부의 통제가 빚어낸 참상이다. 교육은 다양성이 존중되어야 한다. 그런 의미에서 사립다운 사립이 사라져 가고 있는 것은 한국의 아이들에게 그리고 대한민국의 미래를 위해 불행한 일이다.

사립유치원도 이제 사립중고등학교의 전철을 밟아가고 있다. 실질적인 국공립화가 급속도로 진행되고 있는 것이다. 이 과정을 멈춰야 한다.

사립유치원들에게 선택의 기회를 주라고 제안하고 싶다. 사립유치원들이 자립형 사립고처럼 국가의 통제를 받지 않되 비용을 스스로 조달하는 유치원을 허용해야 한다. 그들에게 등록금 책정의 자유를 인정하고 그 비용을 어떻게 사용할지도 자유에 맡길 필요가 있다. 그들의 다양한 실험을 할 것이고 그 결과를 다른 유치원들이 활용할 수 있을 것이다.

현재와 같은 실질적 국공립체제를 받아들이는 유치원들에게는 공립과 같은 수준의 지원을 하고, 설립자의 노동에 대한 보수와 시설로 인한 자본비용을 인정해주어야 한다. /김정호 연세대학교 경제대학원 특임교수, 프리덤팩토리 대표

1) Private Schools: Who Benefits? PISA in focus, OECD, 2011. http://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisainfocus/48482894.pdf 미국의 사립유치원에 대해서는, 미국의 사립유치원을 둘러본다. 맘& 앙팡 2008년 3월호 참조. http://enfant.design.co.kr/magazine/type2view.php?num=43302&cate=101,201 2) OECD 상게서. 3) 이헌, 김영란법 최대 피해자는 사립유치원 원장: 사유재산 공적사용료 신설 등 부당하게 침해된 재산권 되찾아야, 미디어펜 칼럼. 2015. 3. 17. http://www.mediapen.com/news/articleView.html?idxno=68510 4) 사립유치원 재무·회계 업무편람, 대구교육청, 2013 5) “유치원이 공교육 체계에 기여한 점은 인정하지만, 유치원 설립ㆍ운영이 투자 개념은 아니고 교육부에서도 유치원 건물과 재산 사용을 공식적으로 요청한 바 없다”며 “특히 유치원은 교육기관에 포함되기 때문에 사립학교법을 적용받아 수익 목적의 영리기관이 아니다”고 반박했다. 헤럴드경제 2014년 10월 13일자. http://biz.heraldcorp.com/common_prog/newsprint.php?ud=20141013000111 6) 공공요금 원가 산정의 적정성 연구, 국회예산정책처, 2011, pp. 45-46.