자유경제원(원장 현진권)은 10일 여의도 자유경제원에서 정치실패연속토론회를 개최했다. 제14차 토론회의 주제는 <한국 민주주의의 실패: 국회독재를 비판한다>로 국회선진화법에 이어 국회법 개정안으로 사회에 물의를 빚고 있는 입법부 독재를 진단하고 대한민국 민주주의 실패를 극복할 방안을 모색하는 자리를 마련했다. 토론자로 참석한 김인영 교수(한림대학교 정치행정학과)는 대한민국 국회가 노정하고 있는 ‘국회독재’ 현상의 원인은 다수 여당 새누리당이 소수 야당 새정치민주연합과의 ‘합의의 덫’에 걸려있기 때문이라고 밝히며 다수당의 무기력과 소수당의 제왕적 태도가 현 국회의 모습이라고 지적했다. 이어 김 교수는 국회독재를 해결하기 위한 방안으로 국회선진화법의 개정, 정당(교섭단체)중심의 국회운영에서 개개 의원의 자율성을 허용하는 방법으로 국회를 개혁해야 한다고 밝혔다. 또 소관상임위 중심으로 법안을 심의하고 공청회를 활성화 시켜 정부의 정책을 견제하는 제대로 된 국회로 거듭날 것을 당부했다. 아래는 김인영 교수의 토론문 전문이다. [편집자주]

▲ 김인영 한림대학교 정치행정학과 교수

대한민국 국회가 노정하고 있는 ‘국회독재’ 현상의 원인은 다수 여당 새누리당이 소수 야당 새정치민주연합과의 ‘합의의 덫’에 걸려 있기 때문이다.

새정치민주연합의 입장에서는 박근혜 정부와 새누리당의 경제적 성공이 2016년 5월 치르게 될 20대 총선과 2017년 19대 대선의 패배내지는 불리한 형국을 의미하는 것이므로 ‘경제 살리는 법안’은 합의해주지 않고 대신 추후 선거에서 자신들의 득표에 이득이 될 지역특별법과 이익집단 옹호법을 적극 통과시키는 것이 합리적 선택(행동)이다.

그런데 다수 여당인 새누리당은 자신들이 주도하여 통과시킨 국회선진화법 때문에 소수 야당 새정치민주연합과의 합의 없이는 법안을 통과시킬 수 없게 되어있어 새누리당이 어떠한 법안의 통과를 원한다면 새정치민주연합의 법안 끼워 넣기 요구를 들어줄 수밖에 없는 형국이 되어 있다.

따라서 새누리당은 과반이 넘는 160석 (53.69%)을 갖고도 법안 처리에서 야당의 처분만 바라거나, 이면 합의로 야합해야 할 만큼 무기력하게 되었다. 도리어 130석 (43.62%)의 수수 야당 새정치민주연합이 법안 처리의 주도권을 휘두르고 법안 처리에서 제왕적 모습을 보이고 있는 현상이 나타나고 있다.

한마디로 요약하면 다수 여당의 무기력과 소수 야당의 제왕적 태도가 현 국회의 모습이다. 입법부 국회가 가진 큰 문제는 국회 입법을 마트의 물건처럼 ‘끼워 팔기’ 품목으로 보고 있는 여야 국회 지도부의 입법에 대한 경시이다.

국회의장은 입법부의 수장 일뿐 입법에 관해서는 아무런 권한이 없으므로 실질적 입법 권한은 양당의 교섭단체 대표들에게 있는데 도저히 입법부를 책임지고 있는 원내대표 의원들의 의식이라고 보기 어려운 한심한 수준의 입법 경시 태도이다. 하지만 더 큰 문제는 입법을 경시하면서도 ‘입법’을 통해 3권 위에 군림하려는 태도이다.

▲ 대한민국 국회가 노정하고 있는 ‘국회독재’ 현상의 원인은 다수 여당 새누리당이 소수 야당 새정치민주연합과의 ‘합의의 덫’에 걸려 있기 때문이다. /사진=자유경제원

행정부의 시행령이 입법이 위임한 범위를 넘는지 여부는 입법부가 하는 것이 아니고 사법부가 판단하는 것이다. 그것이 3권 분립의 견제와 균형이다. 그런데 국회는 이번 국회법 개정을 통해 자신이 사법부 재판관까지 하고 행정부도 입법부의 판단과 명령에 따르라고 하고 있다.

3권 위에 국회가 군림하겠다는 국회법 개정인 것이다. 민주주의의 전당이 과거에는 폭력 싸움을 일삼아 놀라움의 대상이 되더니 이제는 행정부에는 시행령 개정 명령으로 강제하고 사업부의 재판에까지 개입하는 ‘입법독재’의 모습으로 또 다시 놀랍게 하고 있다.

그런데 이 국회법 개정은 앞서 언급한 입법에 대한 경시와 긴밀히 연계되어 있다. 우선 국회 입법 절차를 제대로 지키지 않고 있다. 소관 상임위 심사와 법사위 심사를 하루도 걸리지 않게 처리했고 국회법 개정에 대한 공청회를 한 차례도 한 적도 없다. 국민의 의견을 단 1초도 들은 적이 없는 입법과정 절차 준수에 문제가 많은 국회법 개정이었다.

그리고 입법 경시에 대한 또 다른 이유는 국회법 개정의 이유가 ‘세월호특별법’의 시행령을 고쳐 세월호 특별조사위원회의 ‘조사1과장’에 검사가 아니라 야당이 원하는 민간인을 임명하고자 하는 목적 때문에 이루어진 국회법 개정이라는 점이다. 전형적인 ‘위인설법(爲人設法)’이다. 국회법의 개정이 4급직 수사관에 검사가 아니라 민간인을 임명하고 싶어서라는 100년에 한번 나올까 말까 하는 세기의 희극적인 입법이었다.

이후 새정치민주연합은 자신들이 보기에 문제가 있는 시행령들을 긁어모아 ‘손봐야 된다’고 했다. 3권 위에 군림하려는 ‘입법독재’ 현상과 입법경시 현상, 사법의 공법화 현상, ‘경제 살리기 법안’ 처리에 무기력한 현상은 국회에 동시적으로 발생하고 있는 모습이다.

현대 민주주의는 맨셔 올슨(Mancur Olson)이 적절히 명명한 바와 같이 ‘분배적 동맹들(distributional coalition)'의 성장을 저해하는 로비와 개혁 반대를 통제할 방법을 가지지 못한다. 단 국민이 투표를 통해 다수의 지지로 만들어진 정치집단에 의해 완화되는 방법이 있고 미국이 이익집단의 정치가 그래도 성장의 괘도를 가고 있는 이유가 여기에 있다.

▲ 법안통과와 4대 개혁 추진에 대통령이 보이지 않는다. 달리 이야기 하면 ‘국회독재’에 국회의 책임도 있지만 법안 통과를 막지 않아 결과적으로 ‘국회독재’ 현상을 용인한 대통령도 책임으로부터 자유롭지 못하다. /사진=청와대 홈페이지

국민 다수의 지지로 만들어진 정치집단이 다수결로 국가의 미래를 결정하면 소수는 승복하고 따르는 정치제도이다. 그런데 국회선진화법은 내각 공동정부에서 통용되는 초다수제, 합의제 민주주의 운영 방식을 채택하여 다수결을 무력화시켰다. 대통령제가 근거해야할 다수결 결정을 빼고 내각제 공동정부 운용 방식인 합의제(초다수제)를 밀어 넣었으니 제도의 부조화가 만들어지고 국회-정부의 교착과 ’국회독재‘가 만들어졌다.

예를 들어 공무원 연금 개혁의 핵심은 공무원 연금에 국가 예산이 들어가고 있고, 그것이 국가 재정에 부담을 주고 있고 재정 파탄으로 가는 원인이 되므로 고쳐야 한다는 것이었다. 그런데 새누리당은 공무원 연금 찔끔 개선에 합의해주면서 국민연금 끌어들이기에 합의해주었고, 또 1개월 뒤에는 3권 분립의 헌법정신에도 어긋나는 정부시행령을 강제 수정하는 국회법 개정에 합의해주었다. 여당 새누리당은 야당 새정치민주연합의 이슈 흐리기 전략에 공무원 연금 개혁을 매몰시켰다.

문제는 여야가 국회에서 하는 일이 개혁 흐리고, 개혁 거꾸로 돌리기라는 점이다. 아시아문화전당을 국가가 운영하게 하여 현재 40명의 운영인력을 400명 이상으로 늘리게 하는 법안을 통과시키면서 경제살리기법안이라고 할 수 있는 서비스산업발전법, 관광진흥법 등은 상임위도 통과하지 못하고 있는 것은 좋은 사례다.

서비스산업발전법안은 2012년 7월 상정되었으므로 1000일이 넘도록 심의되지 않은 것이다. 중국 관광객이 호텔을 찾아 지방을 떠도는 일을 없애기 위해 학교 앞 정화구역에 유해시설이 없는 관광호텔 건립을 허용하자는 것인데 여당은 야당의 동의를 끌어내지 못하고 있다.

국회선진화법 때문에 국회가 (여야) ‘합의의 덫’에 걸려있기 때문이다. 공무원연금 개혁이 되지 않은 것은 이해집단의 눈치를 살펴 이익을 보전해주는 행태가 상례화 된 때문이고 국회가 (사회적) ‘합의의 덫’에 걸려 개악을 일상화하기 때문이다.

국회는 5월 29일 국회법 개정안을 통과시키면서 대학생학자금 대출 상황 부담을 덜어주는 ‘취업 후 학자금 상환 특별법 개정안’을 통과시키면서 경제살리기 법안은 내팽개쳤다. 대학생의 표는 의식해서 법안을 통과시키더라도 불특정 국민 전체가 이득을 보고 경제가 살아나 박근혜 정부가 성공할 수 있는 법안은 뒤로 밀린 것이다.

해결 방안은 무엇인가? 첫째는 국회선진화법의 개정이다. 국회 폭력과 의장의 직권 상정은 엄하게 제한하되 초다수결이나 합의제가 아닌 다수결로 소관위 통과가 쉽게 해야 한다. 그리고 개개의 헌법기관인 의원의 표결은 가장 중요한 의사결정 수단인데 이를 제쳐두고 여야 하의가 우선시 되는 제도부터 뜯어 고쳐야 한다.

정당(교섭단체) 중심의 국회 운영에서 개개 의원의 자율성을 허용하는 방법으로 국회를 개혁해야 한다. 그와 소관상임위 중심으로 법안을 심의하고, 공청회를 활성화 하고, 정부의 정책을 견제하는 방식으로 바뀌어야 한다.

둘째는 대통령이 법안 통과에 ‘발 벗고’ 적극적으로 나서야 한다. 지금의 대통령은 삼권을 추월한 존재가 더 이상 아니니 행정부 수장으로서 법안 통과를 위해 직접 뛰어야 한다. 한마디로 경제를 살리고 싶다면 “통과 되어야 하겠습니다” 지시만 하지 말고 경제살리기 법안 통과를 위해 대통령이 직접 야당 새정치민주연합 지도부를 만나고 의원들을 직접 설득하여야 한다.

법안통과와 4대 개혁 추진에 대통령이 보이지 않는다. 달리 이야기 하면 ‘국회독재’에 국회의 책임도 있지만 법안 통과를 막지 않아 결과적으로 ‘국회독재’ 현상을 용인한 대통령도 책임으로부터 자유롭지 못하다.

노동개혁이 실패한 이유는 개혁을 개혁의 피해 당사자들의 (사회적) 합의에 맡기고, 개혁의 필요성을 언급하는 이외에 개혁 추진을 위해 적극적으로 나서지 않았던 대통령의 소극적 태도에도 있다. 노동개혁도 공무원 연금 개혁도 대통령이 직접 나서서 당사자들을 설득하지 않고 사회적 합의나 국회 합의에 맡기면 어떠한 개혁도 가능하지 않다. 대통령이 나서지 않는다면 한국사회 ‘노조패권’은 넘어설 수 없고 노동개혁은 가능하지 않다. 공무원 연금개혁도 동일하다.

‘국회독재’ 책임에는 국회와 더불어 ‘국회법 개정안’의 부당성을 지적하고 제 때에 견제하지 않은 대통령의 소극적 태도도 포함된다. 노동개혁도 공무원 연금개혁도 ‘골든타임’은 대통령이 놓치고 있다.

국회선진화법이 야당결재법이 되고 국회후진화법이 될 것이라는 비판을 묵살하고 법안을 통과시키는데 주역으로 활동했던 현 내각의 장관들, 지사, 대통령도 책임에서 자유롭지 못하다는 측면에서 대통령과 행정부는 국회를 탓할 수 없는 자승자박의 결과에 처해 있다. 경제살리기 법안 통과를 위해 결자해지(結者解之)의 차원에서 대통령이 적극 나서야 하는 이유이기도 하다.

그리고 국회도 앞으로는 여당 새누리당과 야당 새정치민주연합은 서로의 이익을 관철하는 ‘합의의 덫’에서 빠져나와 국민의 이익과 국민의 의견을 목숨처럼 소중히 생각해서 법을 만들어야 할 것이다. /김인영 한림대학교 정치행정학과 교수