▲ 이인철 변호사

정부로 이관된 개정국회법에 대하여 여야 정치권이 서로 다른 해석을 내놓고 있는 가운데, 대통령의 거부권 행사 여부가 주목받고 있다. 사안의 본질은 헌법 질서의 기초인 권력 분립의 구도에서 국회의 권한 강화의 시도라고 볼 것이다.

개정국회법의 요지는 국회가 행정입법에 대해서 법률에 합치되지 아니한다고 판단되는 경우에 그 내용을 통보하는 것을 “수정·변경”의 “요구(요청)“행사로 바꾼 것인데, 국회(본회의)가 아니고 소관 상임위원회가 이를 행사한다. 요구를 요청으로 바꾸었다고 하더라도 “수정·변경”의 내용에 대해서 “처리”하고 “보고”하여야 한다고 규정하고 있어서 이는 소관 상임위원회의 권리로서 해석된다.

법의 시행을 위한 행정입법의 제정에 있어서 의견 교환의 수준을 넘어서서 실질적인 개정을 요구하는 권리를 부여함으로써 권한의 배분을 규정한 헌법에 모순되고 행정입법의 제정 과정이 입법부의 간여하에 놓이게 되는 문제가 발생한다.

"수정·변경을 요구(요청)“할 수 있다는 개정법은 국회의 소관 상임위원회에 모든 행정입법에 대하여 수정 변경의 권한을 부여함을 통해서 법의 제정과 그것의 집행을 구분한 권력분립의 체제를 흔드는 문제를 초래한다. 근대국가가 추구하는 권력 분립의 원리는 민주주의를 실현하기 위한 장치로서 권력간의 견제와 균형을 통해서 권한을 나누어야 한다는 필요에서 출발한다.

수정변경의 요구를 통해서 입법과 집행의 권한 배분을 훼손하는 것이 문제다. 다른 한편으로 이는 법령의 법률합치 여부에 대한 심사의 권한을 사전적으로 입법부에 줌으로써 사법심사에 대한 최종적 판단권을 가진 사법권을 침해하는 문제를 초래한다. 형식상으로 자치법규의 성격을 가진 국회법에 의해서 헌법상의 권력분립의 규정의 효력을 잠탈하는 것도 문제다. 요컨대 문제는 헌법상 권력분립체제를 흔드는 것에 있고 본질은 입법권의 확대 시도다.

개정국회법의 수정 변경의 요구 또는 요청은 권리가 아니므로 이를 거절할 수 있다는 해석이 있을 수가 있다. 그러나 현실적으로 수정변경의 요구가 있을 때 이를 쉽게 거절할 수 있을지는 의문인데 거절 이후에 벌어지게 되는 상황이 문제다. 집행을 위한 행정입법의 제정 단계에서 입법 단계에서의 정치적 논의가 다시 개입되는 상황에 이르고 정치적 힘겨루기가 행정부와의 관계에서 예상된다. 행정부의 권한 행사의 기초가 흔들릴 수가 있는데, 이것이 더 큰 문제일 수 있다.

수정 요구의 권한은 특정한 사안에서 개별적으로가 아니라 모든 사안에서 일반적으로 행사할 수 있으므로, 이는 기왕의 국회의 행정부에 대한 여러가지 견제의 수단과 같은 것으로 볼 수 없다. 그래서 국정감사나 청문회등을 통해서 국회가 하는 기왕의 권능과 다를 것이 없지 않느냐는 주장은 본말을 전도한 것이다. 개정국회법은 모든 사안에 대해서 일반적으로 적용할 수 있다는데 문제가 있다. 아마도 개정국회법은 입법권 이상으로 향후 국회의 가장 강력한 권한이 될 것인데, 행정입법으로 운영되는 행정부의 모든 행위에 간섭할 수 있는 강력한 장치라고 할 것이다.

▲ 개정국회법이 행정입법의 수정과 변경을 요구하는 형태로 행정부과 사법부에 대한 입법부의 권한의 강화를 꾀하는 것은 권력 분립의 기초를 흔들어서 민주주의의 기반을 파괴할 우려가 있다. /사진=연합뉴스

개정국회법에 대한 발상은 민의를 대변하는 국회가 행정부의 집행을 견제하여야 한다는 소박한 생각에서 비롯된 것인지도 모른다. 그러나 민주주의 체제에서 국회만이 민의를 대변하는 것이 아니고 다른 기관에도 배분되어 있으므로 어느 한 기관이 민의를 대변한다고 단정할 수는 없고 단정해서도 아니되는 것은 권력의 속성상 어느 한 기관의 권한이 비대해질 때 견제와 균형 장치가 흔들리기 때문이다.

민주화 이후의 시대의 민주주의의 진전은 이러한 사실을 가르쳐 준다. 그래서 어느 한 기관에 대한 권한의 부여나 강화라는 시도는 매우 조심스럽게 다루어야 한다. 특히 국회 자체가 아니라 그 내부 조직이라고 할 수 있는 해당 상임위원회의 권한의 확대라는 형태의 경우는 더욱 그러하다. 개정국회법이 행정입법의 수정과 변경을 요구하는 형태로 행정부과 사법부에 대한 입법부의 권한의 강화를 꾀하는 것은 권력 분립의 기초를 흔들어서 민주주의의 기반을 파괴할 우려가 있다.

개정국회법을 둘러싼 논의가 현재의 정치적 구도하에서 특정 정치세력간의 문제로 논해지는 것은 사안의 본질과 중요성을 왜곡하는 것이다. 법으로서 설정된 권한은 일반적인 사안에 일반적으로 적용되는 것인데, 국회의 권한 강화의 시도인 개정국회법은 헌법상의 권력분립의 구도를 훼손하여서 민주주의의 중요한 장치인 견제와 균형의 장치에 영향을 주는 것이다. 시대에 따라서 제도가 적절히 변화되어야 한다고 하지만 견제와 균형의 장치는 어느 때나 적절하게 작동되어야 하는 것이고, 견제에 무게를 두어서 균형이 흔들리는 것은 국가 체제를 흔드는 문제가 있다.

민주화 이후의 시대에 있는 대한민국에서 지금 해야할 일은 새로운 가버넌스의 창설을 위해서 눈앞에 산적한 해결할 과제들을 수행하는 일이므로, 권력기관간의 권한의 분배와 강화 문제의 시도에 대한 논란 때문에 이러한 과제들을 경시되어서는 아니될 것이다. 견제와 균형은 권한을 나눈 다른 기관과의 관계에서 실현되기 이전에 권한을 가진 기관의 자기 제한을 통해서 먼저 이루어져야 할 것이다. 권한 확대를 꾀하기 위한 장치의 마련이 시급한 그리고 당장 필요한 것은 아니며 적절하지 않다는 것이다.

진보 진영에 속한 어느 분은 그의 글에서 작금의 국회법 개정 사안을 “입법참사(立法慘事)”라고 표현하였다. 사안의 중대성을 극적으로 표현한 것이기도 하지만 한편으로 많은 사건에서 목도되었던 바와 같이 현재의 상황에서 해야할 시급한 과제를 하지 아니하고 자기 이익을 취하고는 하는 행태를 빗대는 표현일 것이다. 소관 상임위원회의 권한 확대의 시도에 의해서 전체 국가 시스템을 흔드는 개정 국회법의 시도는 국회에 의한 참사의 하나로 기록될 수 있을 것이다.
참사는 막아야 하고 발생한 참사는 수습하여야 한다. /이인철 변호사 행복한 사회를 위한 변호사 모임 회장