▲ 이헌 변호사(시민과 함께하는 변호사들 공동대표, 홍익법무법인 구성원변호사)

부정부패 척결을 위한 과제와 제안

1. 서론

지난 해 발생한 세월호 사건 이후 대부분 국민들은 대한민국을 바꿔야 한다는 주장에 공감할 것이다. 세월호 사건의 진상 규명과정에서 관료와 범죄조직 마피아가 결합된 부정부패 관계를 뜻하는 ‘관피아’의 문제가 부각되었다. 급기야 “관피아 문제를 척결하지 아니하고서는 대한민국은 절대로 선진국으로 갈 수 없다”는 주장에 누구라도 이의를 제기하지 않고 있다.

공직자의 부정부패에 관하여 박근혜 대통령이 과거 적폐의 해소에 대한 제도로 언급한 두가지 법으로, ‘관피아방지법’이라고 불리는 ‘공직자윤리법’ 개정안과 ‘김영란법’이라고 불리는 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이 국회를 통과하여 시행하게 되었다. 퇴직공직자의 취업을 제한하는 내용의 ‘관피아방지법’은 헌법상 직업선택의 자유를 과도하게 제한한다는 지적을 받았고, 공직자의 모든 부정청탁과 금품 수수를 금지하는 내용의 ‘김영란법’은 언론인과 사립학교 관계자도 대상자로 포함함으로써 언론 및 사학의 자유를 과도하게 제한한다고 하여 언론과 법조계로부터 엄청난 비판을 받았는데도 이 두가지 법안은 국회에서 압도적 다수로 통과하였다. 이는 부정부패가 한국 사회에서 반드시 척결되어야 한다는 국민들의 여망과 시대적 요청에 바탕을 두고 있기 때문일 것이다.

2. 한국 사회의 부정부패의 원인 진단

그러나 세월호 사건에서 드러난 과거의 적폐를 청산하겠다고 하여 국무총리 후보자로 지명된 과거의 ‘국민검사’ 안대희 전 대법관이 변호사 개업 후 15억원을 벌었다는 사실이 드러나 낙마하면서 법조계 내 전관예우의 문제가 제기되는 상황이 발생하였다. 또 “부패와의 전쟁을 기필코 완수하겠다”고 하였던 이완구 전 총리가 성완종 경남기업 회장 리스트 사건으로 낙마하면서 성 회장으로부터 검은 돈을 받은 사실로 인해 불구속기소되는 등 현 정부의 부정부패 사건이 발생하였다. 이는 현 정부의 부정부패 척결 의지와 방향에 있어 찬물을 끼얹는 일일 뿐만 아니라, 현 정부가 부정부패를 척결하는 주체가 아닌 그 대상이 되어버린 결과가 되었다.

▲ 3월 10일 '김영란 법(부정 청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률)'에 대한 견해를 밝히고 있는 김영란 전 국민권익위원장. /사진=연합뉴스

부정부패를 청산하겠다고 하여 지명되거나 임명된 정부의 제2인자 조차 부정부패에 연루되어 있었다는 사실을 보여준 이러한 일련의 사건은 대한민국 사회의 부정부패 현실을 그대로 보여주는 부끄러운 민낯 그 자체이었다. 법조계의 전관예우가 관피아 문제의 일종이고, 관피아 문제는 이른바 ‘정경유착’의 또 다른 변종인 것이어서 결국 ‘정경유착’ 문제는 대한민국 사회의 가장 근본적인 부조리이자 적폐이고, 또 부정부패의 주범인 것이다.

국제투명성기구에서 발표한 2014년 부패인식지수의 지수에서 대한민국은 100점 만점에 55점으로 청렴도 순위가 175개국 중 43위이고, 34개국의 OECD 가입국가 중에서 27위에 머물렀다. 이는 세계 10위권 대한민국의 경제적 위상에 너무나 미달하는 수준이다. 특히 우리 국민들의 대다수는 국회의원과 고위 공직자들의 부패 정도가 가장 심각하다고 평가하고 있다는 것이고, 우리나라에서 기업활동을 하는 외국인들도 대한민국의 정치권력과 기업인과의 정경유착을 부패의 원인으로 지적하였다는 것이다.

이는 우리나라 국민들이 일반적으로 ‘공직사회가 부패하다’고 인식하면서 공직사회 부패의 가장 큰 발생 원인은 ‘부패에 관용적인 사회문화’로 보고 있기 때문이라고 한다. 또 향후 우리 사회의 부패 문제 해결을 위한 최우선 과제로 ‘부패행위에 대한 적발과 처벌의 강화’라는 입장이 일반적이라고 한다. 즉 부정부패사범에 대한 처리에 있어 이들을 제대로 척결하지 못하고 용서하는 결과가 나타나는 등 법 제도를 포함하여 부정부패에 대해 관용적인 사회문화 전반이 부정부패의 발생에 최대 원인이라는 것이 바로 우리 사회 부정부패의 원인으로 진단함에 어려움이 없을 것이다.

3. 풀어야 할 과제들

일반적으로 공직자가 그 권한과 영향력을 부당하게 사용하여 사적 이익을 취하는 것을 뜻하는 ‘부정부패’라는 말은 인류역사와 그 기원을 함께하였다고 할 정도로 오랜 역사를 가진 것이라고 한다. 현대사의 기적이라고 하여 범세계적으로 호평을 받고 있는 우리나라 산업화와 민주화의 이면에는 권력자와 공직자 및 사회지도층의 도덕적ㆍ윤리의식의 해이와 실종이라는 그늘이 ‘정경유착’이라고 지칭되어 존재하였고, 최근 성완종 리스트 사건에서 정경유착의 그늘이 아직도 잔존하고 있다는 사실을 보여주었다. 우리나라의 ‘정경유착’은 관치경제의 방법으로 산업화를 조기에 달성해 나가는 과정에서 불가피하게 발생되었던 것이고 현재는 과거의 전반적인 부패 상황과는 달리 상당히 개선되었다는 주장도 있지만, 산업화가 완수되어 선진국가로 가야하는 이 시점에서 여전히 부정부패의 흔적이 남아있다는 사실은 어떠한 이유로도 정당화될 수는 없는 주장이고, 부정부패의 척결은 여전히 시대적 과제로 놓여 있게 되는 것이다.

우리 국민들은 권력형 부정부패 사건에 대하여는 공정한 처리보다는 정치적으로 처리되었다고 인식하거나 평가하고 있으며, 특히 집권세력이 개입된 권력형 부패 사건이 정당하게 처리되지 않는다는 국민적 의혹은 언제나 해소되지 않고 제기되었다. 그동안 부정부패나 불법 정치자금과 관련된 비리에 연루된 대통령 측근이나 고위공직자들은 형집행정지 또는 가석방의 형식으로 풀려나거나 사면ㆍ복권되는 일이 반복되어 왔기 때문이다. 권력형 부정부패를 저지른 자들을 국민들의 납득 없이 사면ㆍ복권하는 것은 그 자체가 권력형 부정부패에 해당된다.

▲ “부패와의 전쟁을 기필코 완수하겠다”고 하였던 이완구 전 총리가 성완종 경남기업 회장 리스트 사건으로 낙마하면서 성 회장으로부터 검은 돈을 받은 사실로 인해 불구속기소되는 등 현 정부의 부정부패 사건이 발생하였다. 사진은 고 성완종 경남기업 회장.

김영삼 정부는 부패문제를 국정운영의 최우선 과제로 인식하고, 금융실명제와 부동산실명제 실시와 부정방지대책위원회의 설치 등으로 법과 제도 중심의 반부패정책을 수행하여 역대 대통령 중에서 부패방지와 관련하여 가장 활발한 활동을 하였다고 평가되고, 그 반부패정책은 김대중 정부와 참여정부로 이어졌다. 그러나 MB정부는 부처 통폐합의 목적으로 부패방지기구인 국가청렴위원회를 국민고충처리위원회, 행정심판위원회와 통합하여 국민권익위원회를 설치하였다. 이에 대해 부패방지와 성격이 다른 기관과의 통합으로 부패방지 관련 정책의 추진이 어렵게 되었다는 부정적인 지적이 제기되었다. 이는 박근혜정부로 이어지다가, 세월호 사건 이후 과거의 적폐 청산이라는 구호로 김영란법과 관피아방지법 등의 입법과 대책 강구가 새롭게 모색되고 있다.

공직자 부정부패에 적극적으로 대처하고자 제정된 김영란법은 그 제정이유에서 “최근 지속적으로 발생하고 있는 공직자의 부패ㆍ비리사건으로 인하여 공직에 대한 신뢰 및 공직자의 청렴성이 위기 상황에 직면해 있으며, 이는 공정사회 및 선진 일류국가로의 진입을 막는 최대 장애요인으로 작용하고 있으므로, 이를 효과적으로 규제하기 위한 제도적 장치를 마련한다”라고 밝히고 있다. 또 관피아방지법은 그 개정이유에서 “퇴직공직자의 취업제한과 업무취급제한을 강화함으로써 민관유착의 부작용을 방지하고 공무수행의 공정성을 제고한다”고 밝히고 있다.

그러나 김영란법은 가장 핵심적인 입법내용으로 공직자가 자신의 친족과 관련된 업무를 할 수 없도록 직무에서 배제하는 이해충돌방지 조항이 삭제되어 본래의 입법취지를 몰각시켰다는 비난에 직면하고 있다. 물론 공무원의 모든 금품수수를 규제하는 김영란법은 형법상 뇌물죄 구성요건의 엄격성으로 인하여 처벌하지 못하였던 이른바 ‘스폰서검사’ 등의 문제에 대응하는 등 어느 정도의 입법적 성과는 있을 것이고, 관피아방지법도 법조의 전관예우를 포함하여 관료와 관련단체와 기관 사이의 부정부패 고리를 끊는 데에 적지않은 성과가 있을 것이다.

2014년 6월 시행된 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」은 그간 대통령 측근이나 고위공직자 등 국민적 관심이 집중된 대형 비리사건에 있어 제기된 검찰 수사의 공정성과 신뢰성 논란을 해소하기 위하여 상설 특별검사제도의 도입 근거를 마련한 입법이다. 이 특별검사법은 대통령 측근이나 고위공직자에 대한 공정성과 신뢰성을 부여하는 것이어서 올바른 공직부패의 척결에 있어 상당한 의미를 가진다고 할 것이다. 그러나 이렇게 새로 입법된 상설 특별검사 제도를 놔둔채 지난 세월호 사건 이후 특별조사위원회의 수사권, 기소권을 놓고 전 국민의 대립과 갈등을 겪었다. 이에 여야는 이 특별검사법을 그저 입법적 성과 정도로 보고 있거나 입법 자체를 망각하고 있어 특별검사의 임명이나 수사대상 등에 관한 여야대립은 입법적 해결에도 불구하고 과거처럼 재연될 것이라는 우려를 지울 수 없다.

위 특별검사법과 함께 2014년 6월 시행된 특별감찰관법으로 직무상 독립성이 보장되는 특별감찰관이 상시적으로 대통령의 친인척 및 측근들의 비위를 감찰하도록 함으로써 권력형 비리를 근절하고 공직사회의 청렴성을 확보하기 위하여 특별감찰관제도를 도입하는 입법이다. 이 특별감찰관제에 대하여 이전의 민정수석실 소속 민정비서관의 업무나 다름없다고 하여 그 대상을 국회의원을 포함한 고위공직자로 확대하고 그 명칭과 위상도 고위공직자비리수사처 등이 되어야 한다는 주장이 있다. 그간 특별감찰관의 임명을 두고 여야가 대립하였다가 이제 겨우 출범하였으니, 그 활동과 성과를 지켜본 후에 이 제도에 대한 평가와 대안을 모색하는 것이 바람직할 것이다.

▲ 지난 3월 3일 국회 본회의를 통과한 일명 김영란법(부정 청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률)이 2016년 10월부터 시행되는 것으로 결정됐다.

그렇지만 이러한 수준의 입법만으로 우리나라 사회에 만연한 공직부패가 즉시 척결되리라고 믿는 국민들도 그리 많지 않을 것이다. 김영란법과 관피아방지법 등에서 제재하는 것 이상으로 고위직 공직자나 그 측근 등의 부정부패 행위에 대하여 더욱 더 엄격한 처벌을 하라는 것이 국민들의 일반적 정서일 것이다. 이에 대해 고위직 공직자에 대해 가중된 처벌로 인해 오히려 역차별받고 있다는 주장도 있으나 일반 국민들의 정서를 바꾸기에는 어려움이 있다. 과거 뇌물죄나 정치자금 수수죄로 교도소를 갔다온 인물들이 버젓이 실세 정치인이나 권력자로 행세하고 있고, 성완종 리스트 사건으로 부정부패는 현재 진행형으로 인식되고 있는 것이 우리의 현실이기 때문이다.

이에 공직자 비리의 원인이 ‘부패에 관용적인 사회문화’라는 국민의 인식을 근본적으로 바꾸기 위해서는 공직자와 그 측근들의 부정부패행위에 대한 적발과 처벌을 지금보다 더 강화하여야 할 것이다. 무엇보다 공직자가 비리를 저지른 것이 드러나면 가차 없이 처벌하는 것이 당연시되어야 하고, 고위직일수록, 권력층일수록 더욱 엄격한 처벌을 받아야 한다는 인식이 우리 국민들의 보편적인 인식으로 자리잡도록 하는 것이 공직자의 부정부패에 대한 확실한 근절책일 것이다. 이에 관한 제도적 방법으로 법원조직법 제81조의1 내지 제81조의12에 의한 뇌물죄 양형기준에 ‘무관용의 원칙, 고위직 가중처벌’ 등의 내용을 반영하고 법관이 이를 존중하도록 하는 방안을 강구할 수 있다.

또한 부정부패사범에 대한 대통령의 자의적인 사면권 행사에 근본적인 제한이 필요할 것이다. 참여정부 시절 성완종 회장의 두차례 특별사면을 두고서 문재인 새정치민주연합 대표가 대통령이 아닌 법무부의 소관업무라는 뜬금없는 발언을 하였으나, 헌법 제79조는 법률이 정하는 바에 의하여 대통령이 사면을 명할 수 있는 권한을 가지도록 규정하고 있다. 공직비리의 척결을 위하여 권력형 비리와 부정부패 사범은 사면대상에서 제외하도록 입법화하도록 하여야 할 것이다. 우리 헌법에서는 대통령의 무조건적 사면권 행사가 보장된 미국과 달리 법률에 의한다고 정하고 있으므로, 사면권 행사의 대상범죄와 조건을 명확히 정하고 그 절차도 공개하여 공직부패사범은 특별사면의 대상에서 제외되도록 명문화하여야 할 것이다.

4. 정리(대안 점검 및 방향성 설정)

그간 역대 정부는 공직자의 부패를 최고의 정책과제로도 내세웠고, 그 중 의미 있는 성과를 거둔 경우도 있으나, 형식적인 구호에 그치거나 부패방지에 대한 실질적인 의지가 부족하였다는 것이 현재의 성적표이다. 모든 정권에서 부패방지를 최우선의 과제로 제시될 필요는 없지만, 공직자 부정부패 문제가 이제 국정과제에서 제외되어도 문제가 없을 정도로 개선되지 아니하고 끊임없이 이 문제가 제기되고 있는 현실에서는 부정부패의 척결 문제는 앞으로도 계속하여 주요한 국정과제의 하나로 강조될 수 밖에 없을 것이다.

어느 시대, 어느 국가도 부정부패 사건이 발생하는 것을 원하거나 이를 척결하지 않으려는 정부는 존재하지 않을 것이다. 그동안 정부의 공직자 부정부패의 척결 노력에도 불구하고 발생하고 있는 부정부패 사건 등을 통하여 상당수 국민들은 정부가 주도하는 정책에서 부정부패를 유발하는 규제에 대한 근원적인 개혁 없이는 부정부패문제의 해결이 불가능하다는 것, 또한 부정부패 문제를 역대 정부의 적발, 처벌 방식이 아닌 정책적인 차원에서 접근하여야 한다는 인식을 하게 되었다. 또한 부정부패 문제의 근본적 해결이 없는 한 국제경쟁력 확보나 선진국으로 가는 데에 장애가 된다는 인식도 하게 되었다.

이에 부정부패 문제를 효과적으로 통제할 수 있는 기구의 설치와 제도적 장치로써 김영란법이나 관피아방지법 등에 관한 제도적 논의와 입법이 시행되고 있다. 여기에 권력 부패를 제도적으로 막기 위해서, 권력 부패의 원인을 제공할 수 있는 행정권한의 과도한 집중과 규제 위주의 제도를 개선하는 규제개혁을 더욱 과감하게 실시해야 할 것이다. 특히 현행 헌법상 사실상 제왕적 대통령제도가 권력 부패의 근본적 원인이라는 관점에서 개헌을 통해서 대통령에게 제왕적 권한이 집중되는 체제를 개혁해야 할 것이라는 주장도 설득력이 있다.

또한 공직자를 감시ㆍ감독하고 견제하는 검찰, 경찰, 감사원 등 사정기관이 본래의 역할을 다하도록 해야 하며, 그 역할을 다할 수 있도록 부정부패를 통제하는 기관이 권력으로부터 독립되도록 해야 할 것이다. 김영란법과 관피아방지법, 또 상설특검법과 특별감찰관법 등 부정부패 방지 입법을 찬성하는 여론이 드높고 이러한 부패방지에 관한 법제도에 대해 위헌론 등 비판적인 의견을 제기하는 것조차 부담을 느끼게 되는 현실은 국민 대다수가 부정부패에 대해 그간 검찰 수사기관의 결과를 불신하고, 더욱 엄정한 수사를 요구하고 있다는 점을 반증한다.

그러나 공직부패에 관한 새로운 제도만을 모색하는 것은 자칫 권력 부패 등 거악에 맞서는 검찰의 본래적 기능을 부인하고 검찰의 권한을 무력화하게 하는 등 사법제도의 개혁이 오도될 우려도 있다. 검찰청법에서 정한 검찰총장 2년 임기제는 검찰의 중립성과 독립성을 보장하기 위하여 1988. 12월 도입됐다. 그러나 이후 18명의 검찰총장 중 임기를 무사히 마친 이는 6명에 불과하고, 2007년 이후에는 한명도 없다. ‘부패에 관용적인 사회문화’를 변모시키고 국민들이 바라는 진정한 권력 부패에 대한 대책을 강구함에 있어서는 새 제도의 도입에 대한 소모적인 논쟁 보다는, 현행 제도 하에서 권력 부패를 다루는 사정기관이 본래의 역할을 제대로 수행할 수 있도록 검찰총장의 임기를 보장하거나 그 임기를 연장하는 등의 방안이 가장 현실적인 최선의 대책일 것이다.

공직자들은 공직사회가 부패하다는 우리 국민의 인식을 탓할 일이 아니라, 공직윤리에 벗어나는 비리행위를 단호히 물리쳐야 한다는 도덕성과 윤리의식을 가지고 국민들이 납득할 수 있도록 처신하는 것이 무엇보다 필요하다. 특히 부정부패를 직접 규제하는 법원ㆍ검찰 등 사법기관은 ‘전관예우’나 ‘스폰서 검사’ 등의 굴레에서 벗어나 사법기관에 대한 공정성과 국민의 신뢰를 회복하도록 하여야 할 것이다. 이에 관해 공직자에게 과거 권위주의식 무한정 의무만을 강요할 것이 아니라, 공직자윤리법 제2조 공직자의 생활보장 등으로 공직자 부정부패의 원인이 발생할 수 없는 실질적인 여건도 마련되어야 할 것이다.

세월호 사건에서 우리 국민이 느끼고 바라는 한결같은 여망은 이러한 일이 다시는 일어나지 않을 새로운 나라의 기반을 마련하여 대한민국이 개조되도록 하자는 것이다. 그래서 나라의 기반을 마련하는 핵심이자 시작점으로 공직자의 부정부패를 척결하는 방안을 마련하자는 데에 있어 형성된 국민적 여망에 관한 올바른 인식이 필요하다. 무엇보다 부정부패 척결을 내세우던 현 정부가 도리어 그 대상이 된 상황에서 부정부패의 척결과 국가개조를 위한 제도를 마련하고 시행함에 있어 현 정권과 정치권 등 관계자들이 먼저 국민들의 여망을 실천하고자 하는 새로운 다짐과 노력을 보여주어야 함을 강조한다. /이헌 변호사(시민과 함께하는 변호사들 공동대표, 홍익법무법인 구성원변호사)