2014년 10월부터 사립유치원들이 국가를 상대로 ‘사유재산공적이용료’의 지급을 요구하고 나섰다. 올해 상반기부터는 일부 사립유치원에서 예산항목으로 따로 ‘사유재산공적이용료’를 제하기 시작하기도 했다. 교육부 및 각 지방교육청은 사립유치원의 사유재산공적이용료 건에 대하여 현재까지 침묵으로 일관하고 있다. 이에 재산권센터는 ‘사유재산공적이용료’에 관하여 회계 및 유치원 현장, 재산권의 시각, 학계, 학부모 수요자, 법률적 판단 등 다각도로 의견을 나누고 토론하는 자리를 지난 21일 마련했다. 21일 재산권센터가 한국프레스센터 19층 기자회견장에서 주최한 “사유재산공적이용료, 유치원 유아교육 발전의 당면과제인가” 정책토론회에서 참석자들은 정부 통제와 지원의 대상으로 편입되어온 사립유치원의 생존 위기에 관하여 공통의 문제의식을 지니고 고견을 나누었다. 아래 글은 패널로 참석한 김성섭 경영학박사의 토론문 전문이다. [편집자주]

사립유치원의 적절한 회계 운영

1. 들어가는 글

정부는 2010년의 유아교육발전을 위한 장기계획으로 유아교육 공교육화 정책을 추진하면서 학비지원과 함께 유치원재무회계규칙 제정을 정책적으로 추진하고 있다. 일한 정책의 방법으로 공사립유치원의 회계규칙을 제정하여 재정지원의 투명화를 위한 지표로 설정하고자 한다. 우리나라 사립유치원의 회계 운영은 공립유치원들에 비하여 회계의 구성이나 운용 능력 및 결과에 의하여 재정 건전성이나 투명성이 낮은 것으로 알려져 왔는데(김성기, 2012) 주요한 원인으로는 아래와 같은 원인들을 들 수 있을 것이다.

첫째, 현행 사립유치원 회계 규칙은 사학기관재무회계규칙을 준용하고 있다. 사학기관재무회계규칙은 재정회계 기준에 의한 사학법인과 학교재단을 대상으로 한다. 따라서, 운영 규모, 설립 재원, 회계 운영 능력 등이 상대적으로 부족한 민간 사립유치원에 적용할 경우 정확한 회계의 실태를 알 수 없다(김은설, 2014; 김병주, 2013; 우명숙, 2012).

둘째, 사학기관재무회계규칙은 회계규칙과 함께 법조문적 성격(조병조, 2007)도 지니고 있어, 규정 이외 항목들을 적용하지 못하도록 하고 있다.

▲ 2000년 이전까지 우리나라의 유아교육은 국가의 체계적인 지원보다는 민간중심의 자본과 교육으로 성장하여왔다. 이러한 사회적 구성 요건에 의해 사립유치원 회계는 일반회계보다는 설립자의 법적인 신분에 의해 사립 교육기관을 관장하는 사학기관재무회계규칙에 준용하여 운용하여 왔다.

그 결과, 사립유치원 회계의 거시적인 구조와, 세입과 세출에 의한 예・결산 등 미시적인 회계항목들이 정확한 운영 상황을 반영하고 있지 못하고 있다 (김병주 외, 2009). 사학기관재무회계규칙에는 감가상각, 충당금이나 적립금 등 발생주의적인 원인에 의한 내용과 기초 설립비나 차입금 및 이자 비용, 설립자에 대한 권리 보전과 잉여의 회수 등 일반 회계 항목들이 인정되지 않고 있다(고영일, 2010).

셋째, 회계 운영에 있어서 외부 참여 기제가 없는 것을 들 수 있는데, 재정이 사립유치원에는 지원되지 않은 관계로 투명성을 담보 수 있는 유치원 회계 시스템이 올바른 기능을 발휘하지 않은 것을 들 수 있을 것이다(김성기, 2012).

또한 정부는 공사립유치원의 공통회계기준 제정을 추진하여 2012년도에 국공립유치원 적용 회계기준을 제정하였고, 근래에는 유보통합정책에 의한 보육시설과 유치원의 회계도 통합하기위한 단일화하기위한 회계 기준 제정을 추진하고 있다. 그러나 이러한 정책의 추진에는 지금까지 유치원의 회계가 투명하지 못하는 구조적인 요인들을 체계적으로 분석하여 회계 기준의 인식 방법과 적용, 항목의 내용, 운영 방법, 투명성의 기준과 정도 등을 새롭게 정의하여야 하며, 사립유치원의 운영구조와 회계에 대한 새로운 인식의 변화가 있어야 할 것이다(오창걸, 2012).

2. 유치원 회계 운영

1) 국공립 유치원

2009년 유아교육선진화 추진 계획에 의한 영유아 학비지원이 확대되기 이전까지 국공립유치원의 회계는 초등학교 회계 기준에 의하여 운용되어 왔다.

학교 회계는 국가의 재정지원에 의한 재정회계와 학교회계 및 비영리회계 준칙에 의해 학교 예산이 정해지면 예산의 수립과 집행을 통한 분배(사용)에 역점을 두고 회계를 운용한다. 국공립유치원들은 국가의 결정에 의해 유치원 설립비 등을 예산으로 확보하고 운영비를 지원받음으로써 정해진 예산(수입)을 일정기간내에 모두 지출하여아 하는 분배 구조를 가지고 있다. 공립유치원들은 주로 단설보다는 초등 병설 체제로 주로 운영되어 왔으므로 별도의 유아교육 회계를 구성하기보다는 초등학교의 예산 범위내에서 유아교육회계를 운영하였고, 그 결과 예결산 등 회계의 모든 과정이 초등에 포함되어 진행하여왔다.

2) 사립유치원

2000년 이전까지 우리나라의 유아교육은 국가의 체계적인 지원보다는 민간중심의 자본과 교육으로 성장하여왔다.

이러한 사회적 구성 요건에 의해 사립유치원 회계는 일반회계보다는 설립자의 법적인 신분에 의해 사립 교육기관을 관장하는 사학기관재무회계규칙에 준용하여 운용하여 왔다.

사학기관재무회계규칙은 사학재단이나 사학 법인등이 학교를 설립할 때에 교육에 소요되는 비용 등을 재정에서 지원한다는 전제조건으로 재정지원의 투명성을 확보하기 위하여 국가 수준의 재정회계 기준을 적용하는 것을 원칙으로 하며, 이러한 사학기관재무회계규칙도 제정 이래 많은 개정을 거쳐 실제 대학에서 필요하다고 요구되는 부분들을 포함하고 있다.

▲ 교직원 인건비 포함 원아 1인당 교육비 현황. 사립유치원 보다 공립유치원이 훨씬 더 높은 교육비용이 들어간다.

그러나 사립유치원들은 사학법인이나 재단과 같은 재정이나 운영구조, 운영규모 등을 갖고 있지 못하며, 유치원 운영을 위한 재원도 국가의 재정 지원이 이루어지고 있지 않았지만 사인이 설립하였다는 원인 하나로 재정회계기준에 준하는 통제를 받아왔다.

이러한 구조적 요인에 의해 기본금(유치원 설립비), 차입금이나 적립금 설립자의 책임 부분 등이 인정되지 못하여 회계운영이 실제 운영과 다른 결과를 가져오고, 회계의 구성이나 운용 능력 및 결과에 의하여 재정 건전성이나 투명성이 낮은 것으로 알려져 왔다(김성기, 2012).

3) 공사립 유치원 회계 공통안 제정

① 유치원 회계 공통안의 제정 추진

2004년에 제정된 유아교육법과 2009년의 유아교육선진화 정책은 재정 지원을 확대하는 근거를 만들었다. 또한 재정 지원의 투명성 검증을 요구하게 되어 유아교육선진화 정책에는 유치원 회계 규칙 제정과 정보공개 및 유치원 운영위원회를 구성하도록 하였다.

국가의 유치원 회계규칙 제정을 위한 연구는 2010년(연구자 :영남대학교 김병주 교수), 2012년(연구자 : 교원대학교 우명숙 교수) 및 2014년 (육아정책연구소)에 걸쳐 추진되었다.

② 유치원회계규칙 제정 1차 연구

2010년에 국가는 연구자를 선임하여 국공사립유치원 회계의 통합을 위한 준비를 진행하였다. 당시의 연구자는 국공립 유치원과 사학기관재무회계규칙에 대한 기초 연구 등을 통해 처음으로 사립유치원에 적용하고자하는 예결산 양식등을 작성하고자 하였다.

이에 비하여 한국유치원총연합회는 삼일회계 법인에 사립유치원 회계기준 제정을 위한 용역을 발주하여 일반회계의 틀에서 실제 유치원회계계가 운영을 정확히 반영할 수 없는 원인을 해소하고 사립유치원의 실제 운영을 반영할 수 있는 요인들( 차입금의 허용 , 적립금의 적립, 감가상각의 인정 여부, 원사 등의 사용에 의한 설립자들의 권리, 설립자들의 근로에 대한 인정 여부, 유치원 해산시의 방안 등)을 회계적 차원에서 분석하여 연구자에게 제시하였고, 이러한 요인들을 국가의 연구자들과 상호 협의하였으며 연구자들은 실제 위 내용들을 반영할 수 있는 항목(차입금, 적립금의 필요성 등)들을 제시하기도 하였지만 1차 연구 결과는 국가에서 채택되지 않았다.

1차 연구자들이 제시한 틀에 의해 국립유치원들은 처음으로 회계기준안을 마련하여 2012년부터 적용하고 있다.

③ 유치원회계규칙 제정 2차 연구

2012년에 이루어진 연구에서 연구자는 이전의 연구에 비하여 국공립유치원 각 1개소와 사립 유치원 1개소의 회계 장부를 분석하면서 연구를 진행하였다.

연구자는 1차 연구에서 제시된 차입금 및 적립금 등은 인정될 필요가 있음을 제시하였지만 그 재원에 대해서는 유치원 자산이 아닌 개인 재원을 바탕으로 하고 상환 등도 유치원과는 관계없이 개인의 책임으로 한정하도록 하여 결과적으로는 1차 연구 보다 후퇴한 회계안을 제시하였다.

④ 유치원회계규칙 제정 3차 연구

2014년의 연구에서 연구자는 1, 2차 연구 및 육아정책연구소의 문무경 교수 중심으로 이루어진 사립유치원 표준교육비 연구 등을 토대로 사립유치원의 회계 건전화를 위해서는 차입과 적립등 일부 내용들에 대하여 현실적으로 해결이 되어야 할 것으로 제시하였다. 그러나 설립자에 대한 권리 등 실제 유치원의 운영에 대해서는 오히려 더 강화하는 내용을 제시하여 반발을 일으켰다.

▲ 재산권센터 2015 정책토론회『사유재산공적이용료, 유치원 유아교육 발전의 당면과제인가』 전경. 패널로 참석한 박세규 변호사가 발언하고 있다./사진=미디어펜

⑤ 유치원회계규칙 제정을 위한 선결 요인

이와 같이 1,2차 및 3차 유치원 회계규칙이 무산된 주요한 요인은 많이 있겠지만 가장 중요한 요인으로는 회계 규칙에 대한 사전 논의가 이루어지지 않은 것을 들 수 있다.

재정 지원을 빌미로 국공립과 사립의 운영 형태를 동일시하여 공통의 회계규칙을 제정하는 것은 이론적으로는 가능하지만 실제적으로는 설립 기금의 투입이나 운영 등이 상이하여 적용되는 회계규칙이 달라야 한다는 기본적인 전제를 도외시하여 공통의 회계규칙은 제정될 수 없었다. 또 사립유치원회계를 재정 회계 중심의 사학기관재무회계규칙으로 준용하여 적용하는 것이 적당한 것인가에 대한 논의가 이루어지지 않았다. 사립유치원들은 개인의 재원으로 재무 상태가 구성이 되어있고, 개인에 의해 운영이 되고 있으며(김성기, 2012), 운영 결과 또한 개인이 책임지도록 구성되어있다. 회계는 법이나 제도보다는 현실적인 운영을 중심으로 구성이 되었어야 할 것이며, 실제 법적인 요인이 중요하다면 개인들에 대한 적절한 보상책이나 유인책이 필요하였을 것이다.

⑥ 유보 통합과 사립유치원 회계

2013년 이후 논의가 활발하게 이루어지고 있는 유치원과 보육시설의 통합에는 공통의 회계 규칙 제정 논의도 포함되어 있으며, 이와 관련된 연구도 진행되고 있다.

영유아보육법과 사회복지법에 기반을 두고 있는 보육시설의 회계 규칙도 재정회계에 기초를 두고 있다. 또한 보육시설의 종류에도 가정보육시설, 국공립 보육시설 등 다양하게 존재하고 있는 특색을 고려하여야 하는데, 보육시설의 경우도 국공립과 법인 및 민간으로 양분할 수 있다. 보육시설의 회계 또한 보건복지부에서 정한 회계 기준을 따르고 있는 것은 사립유치원이 교육부가 제시하는 사학기관재무회계규칙에 의하는 것과 별 차이가 없다.

그러나 보육시설의 회계에는 설립시의 장기 차입금이나 시설의 임대차 비용, 업무 추진비 등 실제 운영에서 나타나는 항목 등을 포함하고 있는데, 설립시의 장기 차입 등은 실제 재원이 비슷한 사립유치원에도 동일하게 적용될 수 있는 요인들이 될 수 있다.

이러한 속성들을 비교한다면 통합을 위한 공통회계양식 등은 유보 통합을 위한 단일안이 아니라 민간재원과 재정으로 구분하여 운영이 서로 다른 형태로 구성되어야 할 것이다.

3. 사립 유치원 회계 투명화 요인

사립유치원의 회계 투명화와 적절한 운영을 위해서는 실제 회계의 구성에 대한 요인이 고려되어야 하며 실제 사립유치원이 회계규칙에 의해 운영에 제약을 받고있는 부분들도 과감하게 해소되어야 한다.

1) 설립 재원

사립유치원 회계는 재정회계규칙과 기금주의 및 현금주의 중심으로 구성되어 전체적인 내용을 잘 반영하지 못할 수 있는데, 가장 대표적인 경우로 기본금을 들 수 있다.

기본금은 유치원 설립과 인가 이전에 원사가 완공이 되어야 하므로 실제로 재원은 투입이 되어야 하지만 유치원 회계 대상에서 제외되고 있으며, 기본금을 출연금으로 인정하여 사학기관재무회계규칙에 언급을 하고 있지 않거나, 소유권을 인정하지 않아 기본금을 투입한 설립자가 권리를 행사한다거나 설립자에 대한 보상을 인정하지 않거나 기타 제한된 급여만 지급할 수 있도록 하고 있다. 법적인 내용이나 당위성을 떠나 회계적으로 본다면 설립자가 투입한 재원은 실제 기회비용으로 볼 수 있으며, 기회비용에 상응하는 보상이 있어야 하는 항목들이다.

만일 공익을 위해 개인의 재산권이 부인 되어야 한다면 당연히 국가는 회계적으로 투명성을 기하기위해서 개인 소유의 사립유치원들을 국유화하는 절차를 취하여야 할 것이다.

국공립유치원이 재정으로 운영되는 것을 감안한다면 모든 유치원들에 대한 일정 부분의 지분을 인수해야 할 것이며, 실제 이웃 일본은 삼십여년 전에 이러한 조치를 취한 전례도 가지고 있다.

2) 운영 재원

현행 회계 제도에서 수입은 부모들이 납입하는 유치원비와 정부의 유아학비로 구성되고 있다. 그러나 정부의 유아학비 지원은 행정 절차에 의해 자주 지급기일이 미루어지는 등 일정하지 않은 경우가 많아 안정적인 운영을 저해하고 있다. 이런 경우에 운영자들은 교사의 급여나 통상적인 운영 경비를 외부 차입하는 경우가 발생한다.

또한 교사의 퇴직이나 원사 보수 등 미래 시점의 지출을 위해 적립도 필요하다.

현행의 사학기관재무회계규칙에 의하면 차입금과 적립금은 법인에는 인정이 되지만 개인설립 유치원에는 유치원의 안정적인 운영과 학습권을 저해한다는 공익적인 논리와 정해진 예산을 분배만 하는 재정회계에 의해 인정되지 않고 있다.

다행히 차입금과 적립금은 완화될 기미를 보이고 있지만 유아교육법과 사학기관재무회계규칙에 의해 정상적인 절차가 완비되어야 할 것으로 보인다.

3) 회계 방법

사립유치원 회계 투명성을 위한 방법으로 회계방법의 개선을 들 수 있다.

현행의 사학기관재무회계규칙이 실제 사립유치원들의 회계를 정확하게 반영하지 못하고 있는 주요 원인으로는 재정회계 규칙을 민간 사립유치원에 적용하는 것에 기인한다면 사립유치원들의 회계를 일반회계 기준으로 전환할 필요가 있다.

또한 현금주의가 아닌 발생주의 회계 방법으로 전환하여 필요한 사항들을 회계 항목으로 제시하여야 한다.

이를 위해서는 정부중심의 공사립유치원회계통합이나 유보통합회계안보다는 사립유치원이나 보육시설의 운영을 가장 잘 반영할 수 있는 사립유아교육기관회계규칙을 별도로 제정하는 것이 더 필요할 것으로 보인다. /김성섭 경영학 박사