노사정합의, 노동개혁 봉쇄한 노조의 완벽한 승리

생산의 2대 요소는 자본과 노동이다. 자본은 금융시장에서 수요와 공급에 의해 조달된다. 금융시장은 개방경제에서는 자본이동과 같은 세계화의 거친 파도 때문에 국제 금융시장과 통합되지 않을 수 없고 국제 기준에 따라 상대적으로 효율적으로 작동한다. 그러나 노동부문은 세계화로부터 격리되어 도처에 지대추구적(rent-seeking) 암초들이 산재해 있고 국제 기준에서 많이 벗어남으로써 공정성(fairness)이 크게 훼손되고 있다. 이런 상태로 노동부문이 방치되면 아무리 자본이 풍부해도 노동이 보틀넥으로 작용하여 생산이 원활하게 되지 않으며 경제는 성장은커녕 퇴보할 것이다. 노동부문의 공정성을 제고하는 노동개혁은 우리가 지구상에 번듯한 국가(decent nation)로 살아남기 위해 꼭 필요한 시대적 명령이다.

가장 중요한 공정성 원칙은 일한만큼, 즉 생산성만큼 임금이 지급되는 것이다. 이 생산성을 어떻게 정확하게 측정할 것인가? 일반적으로 근로자는 본인의 생산성을 과다계상하고 사용자는 과소평가하므로 당사자인 근로자와 사용자에게 생산성 평가를 맡길 수 없다. 근로자와 사용자가 자유롭게 구직・구인을 할 수 있으면 시장에서 생산성만큼 임금이 지급되어 공정성이 확보된다. 생산성과 임금이 일치하면 자원의 효율적 배분이 달성되므로 공정성은 또한 효율성을 보장한다.

그러나 근로자와 사용자의 자유로운 구직・구인을 방해하는 것이 노동공급을 독점하는 노동조합(monopoly unionism: Lazear 1983)이다. 노동조합의 과도한 임금인상에 대해 사용자는 고용조정으로 대응하고 싶지만 노동조합의 압력과 노동법에 의해 거의 불가능하므로 임금은 어쩔 수 없이 생산성을 초과하게 되어 자원배분의 공정성 및 효율성이 훼손된다. 노동부문의 가장 큰 암초가 과도한 힘을 발휘하는 노동조합이다.

노동조합도 순기능을 한다. 경영자의 비리(malfeasance, misfeasance)를 인지한 근로자나 각종 고충(grievances)으로 괴로움을 겪고 있는 근로자가 효과적으로 처리할 수 있는 통로가 없을 때 노동조합에 호소하여 집단적으로 목소리를 냄으로써 생산성 향상에 기여할 수 있다. 노동조합의 이러한 기능을 집단적 의사소통 기능(collective voice mechanism: Medoff and Freeman 1984)이라고 한다. 그러나 이에 대한 뚜렷한 경험적 증거는 없으며, 이런 기능이 있더라도 이 순기능을 뛰어넘는 노동조합의 과도한 힘의 발휘는 국민경제에 큰 부담을 준다. 노동개혁의 핵심은 노동조합의 순기능을 극대화하면서 그 과도한 힘의 발휘를 억제하여 노동조합이 제자리를 찾도록 하는 것이다.

우리나라에서 모든 개혁의 걸림돌로 작용하고 있는 노동조합의 막강한 힘은 어디서 나오는 것일까? 190.5만명의 노동조합원이 누리고 있는 영향력은 4251.3만 명 생산가능인구 전체에 걸쳐 매우 크다. 이런 비대칭적 기형 현상은 다른 나라에서 그 유례를 찾기 힘든 우리나라의 노동법에 기인한다. 우리나라에서는 사용자가 쟁의행위(파업) 기간 중 그 쟁의행위로 중단된 업무의 수행을 위하여 당해사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체할 수 없고 그 중단된 업무를 도급 또는 하도급 줄 수 없다. 

그러나 쟁의행위 기간 중 대체근로나 쟁의행위로 중단된 업무의 도급을 금지하는 규정을 가지고 있는 주요 선진국은 없다. 이상희(2015)에 의하면 미국은 파업 시 일시적으로 외부 인력으로 대체할 수 있을 뿐만 아니라, 임금인상 등을 목적으로 하는 경제적 파업(economic strike)의 경우 파업참가자가 복귀를 거절하면 영구적으로 대체할 수 있다.

프랑스에서는 파업 시 무기계약근로자를 채용하여 대체하거나 그 업무를 도급 주는 것이 인정되고 있고, 실제로 도급을 통한 대체근로가 많이 활용되고 있다. 독일에서도 파업 기간 중 신규채용, (하)도급 등의 방법으로 대체근로가 자유롭게 인정되고 있고, 다만 파견근로자로 대체하는 것은 금지되고 있다. 일본에서도 신규채용, (하)도급, 파견근로 등 다양한 방법으로 대체근로가 인정되고 있다. 

이와 같이 선진국에서는 근로자의 단체행동권(파업권)과 사용자의 영업권(경영권)을 대등하게 보장해 주기 위해 쟁의행위 기간 중 그 참가자에 대한 대체근로가 자유롭게 인정되고 있다. 우리나라도 노사관계(employment relations)에 있어서 사용자와 노동조합이 대등한 지위에서 교섭함으로써 임금을 생산성 수준으로 유지시키기 위해서는 수도・전기・병원 등 필수공익사업장(50%내 대체가능)뿐만 아니라 모든 사업장에서 쟁의행위기간 중 외부인력을 채용 또는 대체할 수 있고 그 업무를 도급・하도급줄 수 있어야 한다. 이렇게 되면 노사관계가 시장기제에 의해 견제되고 균형 될 것이다. 이를 위해 현행 노동조합 및 노동관계조정법 43조를 개정해야 한다. 이것이야말로 노동조합 제자리 찾기의 첫걸음이다.

김영문(2007)은 노사 간의 무기대등의 원칙에 입각해서, 근로자의 파업권이 보장되면 사용자의 대체인력 투입권도 보장되어야 한다고 주장한다. 대다수의 근로자들이 파업에 참여할 때 사업장내의 인력만을 대체인력으로 사용하는 것은 대체근로를 거의 불가능하게 만들므로 영업의 자유나 직업의 자유 같은 기본권 침해의 여지가 있다고 본다. 그는 사용자의 기본권과 근로자의 단체행동권과의 조화를 고려하여 쟁의행위 기간 중에 파견근로자를 대체인력으로 사용하는 것에 소극적이다.

그러나 파업 기간 중에 대체인력을 구하는 것이 실제로 매우 어렵고, 파업에 참가했던 노동조합원이 파업 종료 후 복직할 때 대체인력으로 파견근로자가 고용되었다면 계약이 종료됨에 따라 고용이 해지되어 쉽게 노동조합원이 복직할 수 있다. 그리고 노동개혁의 원칙인 임금과 생산성의 일치를 위해서는 모든 종류의 대체근로가 가능해야 한다. 그러므로 파견근로자를 대체인력으로 사용하는 것도 허용되어야 한다.

미국과 일본에서는 파견근로자에 의한 대체근로가 인정되고 있으며, 영국 정부가 최근 발의한 노동개혁안에는 파견근로자에 의한 대체근로와 관련된 제한을 철폐하는 것(removal of current restrictions on using agency workers to cover for strikers: Middleton 2015)이 포함되어 있다.

그리고 쟁의행위 기간 중 대체근로가 가능하려면 파업 등 쟁의행위는 사업장 밖에서 이루어지도록 해야 한다. 1997년 노동법 개정 이전에는 쟁의행위를 사업장내에서만 하게 되어 있었다. 그러나 외국에서는 파업을 워크아웃(walk out)이라고 하는데 파업을 하면 사업장 밖으로 나가는 것이 원칙이기 때문이다. 파업 중인 근로자는 인원수와 장소의 제한을 받으면서 피켓을 들고 사업장 앞에서 시위한다. 파업불참근로자나 대체근로자는 이 피켓선을 가로질러(cross a picket line) 사업장 안으로 들어간다.

현행 노동조합 및 노동관계조정법 42조에서는 주요 시설에 대한 직장점거파업을 금지하고 있으나 주요시설이 매우 제한적이어서(동법 시행령 21조) 실제로 모든 파업은 직장점거파업이다. 직장내에서 지속적인 시위・농성・소음 등으로 업무를 방해하지만 경찰력 등 공권력은 사용자가 요청을 해도 개입을 꺼리는 것이 현실이다. 이러한 상황에서 사용자가 취할 수 있는 대응수단은 직장폐쇄뿐이다. 직장폐쇄를 해야만 파업에 참여한 근로자들을 직장 밖으로 내보낼 수 있다. 미국, 독일 등 선진국에서는 직장점거 파업이 불법이므로 실질적으로 직장폐쇄가 파업과 더불어 시작되지만 우리나라에서는 일정 요건을 충족해야만 사용자가 직장폐쇄를 할 수 있다. 

더욱이 직장폐쇄의 적법성은 사법적 판단에 의해서만 확보된다. 동법 46조에 사용자는 노동조합이 쟁의행위를 개시한 이후에만 직장폐쇄를 할 수 있다고 규정되어 있지만, 노동조합이 직장폐쇄의 적법성을 가려달라고 소송을 하면 판사의 판결에 의해 그 적법성 여부가 결정된다.1) 만약 직장폐쇄가 적법하지 않은 소위 공격적 직장폐쇄로 판결이 나면 사용자는 1년 이하의 징역형 또는 1천만원 이하의 벌금형을 받는다(동법 91조).

사용자가 직장폐쇄를 결정할 때는 각 판사의 재량권에 따라 공격적 직장폐쇄가 되어 징역형이나 벌금형을 받을 가능성을 고려해야 한다. 그리고 이런 형을 받게 되면 공무원이나 교원은 해임된다. 그러므로 사용자가 직장폐쇄를 한다는 것은 매우 어려운 결정이며, 특히 공무원이나 교원이 기관장인 경우 직장폐쇄를 단행한다는 것은 이후 인생을 건 모험이다. 이런 점에서 사용자는 노동조합보다 매우 불리하며 노동조합은 이런 상황을 충분히 활용하여 무리한 요구를 관철시킬 수 있다. 쟁의행위가 직장 밖에서 이루어져야 하는 것은 파업불참근로자나 대체근로자의 일할 권리를 보장해 주기 위해서도 필요하지만 재산권과 영업권 보호차원에서도 정부가 강력하게 집행해 나아가야 한다.

32개 OECD 국가의 1980-2010년에 대한 분석에 의하면 노동분배율이 경제성장률에 역 U자형의 영향을 준다(Kim and Park 2015). 노동분배율(한국은행)이 50% 정도일 때 경제성장률이 최고이고 그것을 초과하면 노동분배율이 높을수록 경제성장률이 떨어진다. 1987년 6・29 선언 직전인 1986년 노동분배율은 52.3%였다. 그 후 노동조합 및 노동조합원의 급증과 노사분규의 폭증으로 노사관계에서 노조가 과도한 힘을 발휘하면서 노동분배율이 빠른 속도로 증가하여 1996년에 62.4%에 이르렀고 2014년에는 62.6%였다. 이러한 노동분배율의 증가는 연 경제성장률을 1%포인트 하락시킨다. 

파업 중 대체근로가 인정되면 노사관계에 있어서 시장 기제(market mechanism)가 작동되는 것이므로 임금은 한계노동생산성과 일치하게 된다. 이렇게 되면 노동분배율은 경제성장률을 최고로 하는 수준(growth-maximizing labor share)이 된다. 대체근로가 인정되어 노동조합이 제자리를 찾아가서 현재의 62%인 노동분배율이 1986년 수준인 52%가 되면 경제성장률이 1%포인트 상승한다. 현재의 경제성장률을 2%보면 대체근로가 인정되면 경제성장률이 3%가 된다. 2014년 우리나라 GDP는 1,485조원이다. 대체근로가 인정되면 경제성장률이 1%포인트 상승하여 향후 5년 동안 16.4%, 244조원의 GDP 증대 효과가 있으며, 향후 10년 동안은 65.7%, 976조원의 GDP 증대 효과가 있다.

노사정위원회가 1년 동안의 협상을 거쳐 2015년 9월 15일 발표한 노사정합의(?)는 최악의 합의이다. 2016년 1월 이 합의(?)마자 박차고 나간 한국노총을 대부분의 언론과 국민은 성토하고 어떤 언론은 파렴치한 행위라고까지 비난하였다. 과연 이런 성토와 비난이 타당한가? 우리의 노동법은 임금, 고용 모든 면에서 이미 취업한 근로자(인사이더)에게 매우 유리하고 직장을 찾고 있는 미래의 근로자(아웃사이더)에게 매우 불리하다. 기득권자인 노동조합원 입장에서 볼 때 백해무익한 노동개혁에 동의하라는 것은 노동조합에게 존재 자체를 부정하라는 것이다.

노・사・정이 한자리에 모여 대화와 타협으로 노동개혁의 합의에 도달한다는 것은 정치적인 자들에게는 매우 매력적일지 모르나, 현실적으로는 불가능하다는 것이 지난 18년간 노사정위원회 운영의 결론이다. 이런 상황에서 노동조합이 순기능으로 작동하기 위해서는 노사정위원회와 같은 사회적 합의주의(corporatism)를 배격해야 한다.

사회적 합의주의는 사회를 하나의 유기체(corpus)로 보는 것이다. 세포가 모여 조직을 이루고 조직이 모여 한 유기체를 형성하듯이, 개인이 기능적 동질성에 따라 협동체를 이루고 협동체가 모여 사회의 목적을 추구하는 것이다. 근로자의 협동체인 노조의 대표와 사용자 연합체의 대표 그리고 정부의 대표가 모여 원칙을 무시하고 무엇이든지 합의에 의해 결정할 수 있는 場(venue)을 제공하는 것이 노사정위원회이다. 사회적 합의주의에서는 개인의 자유와 의사는 사회의 목적 또는 협동체의 결정에 의해 억압되거나 제한되므로, 사회적 합의주의의 귀결은 전체주의이며 하이예크 말한 개인의 자유가 억압받는 “예종에의 길(road to serfdom)”이다.

이 협상에서 더욱 문제가 되는 것은 국가의 정책적 판단에 노총, 경총 등 사적 이익집단들이 직접적으로 참여할 뿐만 아니라 결정의 주체라는 것이다. 국가의 공적 영역과 사적 자치의 영역이 엄격하게 구분되어야 국가가 객관적인 입장에서 올바른 결정을 내릴 수 있는데 노사정위원회를 통해 두 영역이 경계가 허물어지면서 이상한 결과가 나올 수밖에 없다(권혁철 2015). 노사정위원회에 개혁을 맡기는 것은 고양이에게 생선가게를 맡기는 것과 같다. 노동개혁의 핵심은 노조의 순기능을 극대화하면서 그 과도한 힘의 발휘를 억제하여 노조가 제자리를 찾도록 하는 것이다. 따라서 노조가 개혁의 대상인데, 노사정위원회를 통해 개혁의 주체가 되는 주객전도의(preposterous) 상황이 벌어졌다.

9・15 노사정합의는 가장 우려스러운 일이 벌어진 것이다. 정부의 독자적인 노동개혁을 봉쇄한 노조의 완벽한 승리이다. 노조의 털끝도 건드리지 못하면서 합의문 곳곳에 “정부는 일방적으로 시행하지 않으며 노사와 충분한 협의를 거친다”라는 문구가 있다. 노총은 실태조사 등 충분한 협의를 이유로 지연시키거나 노동개혁을 형해화(形骸化)해 오다 깨버렸다. 여당은 노사정위원회 합의를 기다리면서 직무유기를 위장(camouflage)해 왔다. 이와 같이 노사정위원회는 태생적으로 합의를 명분으로 노동개혁을 방해하는 것이다. 따라서 노동개혁의 첫 단추는 노사정위원회의 형해화 내지 폐지이다.

독일의 하르츠개혁은 2002년 2월 22일 위원회가 구성되면서 시작되었다. 이 위원회는 독일 경총, 전경련, 노총, 야당, 여당인 사민당의 전통세력, 노동부를 모두 배제하고 15명의 전문가들로 구성되었다(Gaskarth 2014, p. 13). 불과 10개월만에 개혁안의 확정 및 입법화가 진행되어 2003년 1월 1일 첫 번째와 두 번째 하르츠개혁이 시행되었다. 네 번째 하르츠개혁은 2005년 1월 1일부터 시행되었는데 그해 가을 하르츠개혁을 주도한 슈뢰더 총리의 사민당은 선거에서 져 정권을 내주었다. 정부와 정치권이 노동개혁을 노사정의 타협에 미루는 것은 해야 할 일은 하지 않는 일종의 직무유기이다. 최근 영국의 노동개혁도 노사정 타협에 의해서가 아니라 정부와 집권당인 보수당(Conservative party)이 이끌고 있으며, 특히 경제, 혁신, 노동(business, innovation, and skills)을 통합하여 책임지고 있는 경제부 장관(business secretary: Sajid Javid)이 주도하고 있다.

세계 각국은 법・제도라는 유인체계(incentive schemes)를 통해 가장 효율적이고 공정한 사회를 건설하는 경쟁을 하고 있다. 그런데 정부는 노사정위원회라는 원칙과 현실에 안 맞는 기구를 통해 노동관련 유인체계를 짜려고 했다. 노사정의 타협을 기다렸다가 9・15 합의라는 엉뚱한 괴물이 나왔고 노총의 지연책에 말려들어 개혁저항세력의 내성만 키우는 꼴이 되었다.

독일의 하르츠개혁은 2002년 2월 22일 위원회가 구성되면서 시작되었다. 이 위원회는 독일 경총, 전경련, 노총, 야당, 여당인 사민당의 전통세력, 노동부를 모두 배제하고 15명의 전문가들로 구성되었다(Gaskarth 2014, p. 13). 불과 10개월만에 개혁안의 확정 및 입법화가 진행되어 2003년 1월 1일 첫 번째와 두 번째 하르츠개혁이 시행되었다. 네 번째 하르츠개혁은 2005년 1월 1일부터 시행되었는데 그해 가을 하르츠개혁을 주도한 슈뢰더 총리의 사민당은 선거에서 져 정권을 내주었다. 정부와 정치권이 노동개혁을 노사정의 타협에 미루는 것은 해야 할 일은 하지 않는 일종의 직무유기이다. 최근 영국의 노동개혁도 노사정 타협에 의해서가 아니라 정부와 집권당인 보수당(Conservative party)이 이끌고 있으며, 특히 경제, 혁신, 노동(business, innovation, and skills)을 통합하여 책임지고 있는 경제부 장관(business secretary: Sajid Javid)이 주도하고 있다.

지금까지와 같이 노사정 합의에 의한 노동개혁을 시도할 바에는 다음 정권으로 넘기는 것이 낫다. 왜냐하면 노동개혁은 영국의 대처개혁이나 독일의 하르츠개혁처럼 국가적 위기에나 가능하거나, 지금 영국의 캐머론(David Cameron) 총리와 같이 뛰어난 정치가만이 국민을 설득하여 위기 전에 선제적으로 노동개혁을 할 수 있기 때문이다. 무늬만 개혁이 되거나 개악이 되면 정치권은 노동개혁을 했다는 명분을 얻지만 그 명분 때문에 다음 정권에서의 노동개혁을 어렵게 할 수 있다. /박기성 성신여대 경제학과 교수