복지 포퓰리즘의 역습…정치 제물이 된 민주주의

선거는 통상 ‘민주주의의 꽃’이라고 불린다. 우리는 통상 정치인들에 대해 정치인 자신과 정파 혹은 정당의 이익이 아닌 국가와 민족을 위해, 사익이 아닌 공익을 위해 일해야 한다고 주문하고 있다. 또한 유권자들은 혈연, 학연, 지연 등 연고에 얽매이지 말고, 후보자가 어떤 사람인지, 또 그와 그 정당이 내세우는 정책이 무엇인지 꼼꼼하게 따져보고 심사숙고하여 투표를 해야 한다고 한다. 그런 정치인과 그런 정당, 그리고 그런 유권자들의 선택이 어우러져야 ‘나와 사회와 국가를 위한’ 선택이 이루어지고, 그래야만 ‘선거를 민주주의의 꽃’이라고 부를 수 있을 것이다. 과연 ‘선거는 민주주의의 꽃’인가?

2016년 4.13 제20대 총선이 끝났다. 그런데, 이번 20대 총선의 과정과 결과를 지켜보면서 ‘선거를 과연 민주주의의 꽃이라고 불러도 괜찮은 것인가’ 하는 의문이 생기지 않으면 이상할 것이다. 자당(自黨)과는 전혀 다른 생각을 갖고 있는 사람을 불러다 책임자 자리에 앉히고, 며칠 전까지도 상대편 당에서 활동하던 사람을 불러다 공천하고 주요 직책을 맡기고, 자기 계파 사람 공천하기 위해 치고받고 싸우며 갖가지 술수가 등장하고, 당의 대표라는 사람은 직인을 갖고 ‘나르샤’를 하고, 대권 후보 반열에 들었다는 사람들이 무릎이나 꿇고 사죄하고......사실 왜, 무엇을 사죄하는 지 사죄하는 본인도, 그것을 바라보는 유권자도 잘 모른다. 왜 이럴까?

사실 ‘선거가 민주주의의 꽃’이라는 데에 의문을 품은 것이 이번이 처음은 아니다. 총선과 대선 등 중요한 선거를 치를 때마다 이 의문은 점점 더 커지고 있다. 선거가 끝나면 항상 나오는 ‘황금분할’이니 ‘유권자의 현명한 선택’ 등등의 소리는 정치권과 그 주변 인사들의 상투적이고 의례적인 표현이라는 것쯤은 이제는 대부분의 사람들이 알고 있다. 그들은 민의(民意)를 존중한다고 하지만, 그 민의가 자신들에게 돌아올 한 표(票) 이상의 의미를 갖지 않는다는 것도 대강은 알게 되었다. 선거 결과 나타난 민의를 존중한다고 하면서 각 당이 벌이고 있는 행태들을 보면 중요한 것은 선거에서 누가, 어떻게 다수를 차지할 것이냐 하는 것뿐이다. 우리 사회와 국가가, 그리고 그 안에서 삶을 누리고 있는 국민이 어느 방향으로 가고 있는지 하는 것 등은 그들의 관심사가 아니다. 

얼마 전부터인가 인구(人口)에는 이런 말들이 회자되고 있다. 두 가지를 소개한다. 하나는 ‘이 당이 집권하든 저 당이 집권하든 큰 차이가 없다. 대한민국은 어차피 망하는 길로 가게 되어 있다. 이 당이냐 저 당이냐 하는 것은 다만 시간의 문제일 뿐이다. 이 당이 집권하면 망하는 시점이 조금 늦춰지고, 저 당이 집권하면 그 시점이 조금 당겨질 뿐이다.’는 이야기다. ‘보수’라고 하는 현 여당이 집권하든 ‘진보’라고 하는 현 야당이 집권하든 그들이 추구하는 방향은 동일한 곳을 가리키고 있다는 말이다. 4.13 총선 후 현 여당인 새누리당이 보이고 있는 행보를 보면 결코 우스갯소리라고만 치부할 수는 없을 것이다. 

또 다른 하나는, 앞서의 이야기와 관련된 것으로, 즉 우리 사회가 민주주의 하에서 어느 방향으로 가고 있는지를 보여주는 것으로, 비록 우스갯소리처럼 들리지만, 어느 정도는 현실적이어서 서글프기까지 하다. 이른바 ‘따블, 따따블’ 이야기다. 현재는 소득 하위 70% 노인이 20만 원을 받고 있는 기초연금과 관련하여 한 후보가 자신이 당선되면 기초연금액을 ‘따블’로 올려드리겠다고 하자, 다른 후보는 ‘따따블’로 올려드리겠다고 공약할 것이라는 이야기다. 이미 이번 총선에서 한 정당은 기초연금을 30만 원으로 올리겠다는 공약을 발표한 바 있다. 또 다른 당은 모든 노인에게 20만 원을 지급하겠다고 공약했다. 더 서글픈 것은 사정은 이러한데, ‘따블’을 외치는 후보가 ‘따따블’을 외치는 후보에게 ‘나라 살림 거덜낼 일 있냐’ ‘재정은 생각도 안 하냐’고 질타하는 코미디 같은 모습을 지켜보는 일일 것이다.

민주주의 제도 하에서 선거는 인기영합적 선심정책을 표와 맞바꾸는 정치인 및 정당과 유권자 간의 흥정으로 전락한 지 이미 오래다. 일찍이 하이에크는 이런 민주주의를 ‘흥정 민주주의’(Bargaining Democracy)라고 칭했다.2) 사람들이 그것을 인정하기 싫을 뿐이다.

민주주의 하에서는 다수가 의사결정을 하도록 되어 있고, 다수의 득표를 한 사람이 권력을 획득한다. 아무리 천하제일의 경륜과 이상(理想)을 갖고 있다고 하더라도, 다수의 표를 얻지 못하면 아무런 소용이 없다. 다수의 표를 획득해 권력을 획득해야만 무언가를 할 수 있는 정치인으로서는 국가의 장래, 경제에 미치는 영향, 일자리 창출, 장기적인 효과 등등에 관해서는 관심이 없다. 당장 눈앞의 선거에서 당선되기 위해 모든 것을 걸어야 하는 정치인에게는 당장 유권자들의 마음을 움직일 그 무엇인가가 중요하다. 따라서 이들이 관심을 갖는 것은 오직 현재 유권자가 무엇을 원하고 무엇을 생각하고 있느냐이다. 그것이 중장기적으로 자기파괴적이고 사회와 국가의 장래와 국민들에게 커다란 피해를 줄 것이 분명하게 예상되는 것일지라도 그렇다.

유권자는 어떤가? 투표와 다수의 힘, 이권단체의 힘을 인식한 유권자들은 정치인들을 표로 위협하여 자신들의 특수한 이익을 위해 일할 정치인을 선택한다. 정치인들이 관심을 갖는 것은 오로지 유권자들에게 당장의 선물을 주겠다는 달콤한 ‘유권자 매수’이고, 유권자들에게는 그 달콤한 ‘선물’을 대가로 자신의 표를 팔아넘기고자 하는 욕망이 있을 뿐이다.

이에 대해 버틀러는 『나쁜 민주주의』에서 득표극대화라는 “이러한 이유로 인해 그들은 자신들의 정책이 옳다고 생각해서가 아니라 오직 선거에서 이기기 위한 정책들을 고안하고 선택한다”고 했으며, 하이에크는 “이런 일이 벌어지면 소위 민주적인 절차라는 것이 정의나 원칙과는 아무런 상관이 없는, 일종의 정치적 편의주의의 제물이 되고 만다”고 했다.3)

이렇듯 정치인과 유권자가 서로 상승작용을 일으켜 ‘퍼주기 경쟁’, ‘공짜 경쟁’, ‘미운 놈에게 복수 해주기 경쟁’이 일어난다. 그 결과가 무엇이 되었든 다수결이 결정하는 것, 여론이 움직이는 대로 따라가는 것, 득표극대화를 위해 다수 유권자들의 환심을 사는 것, 이것이 민주주의가 아닌가. 

앞의 우스갯소리에서도 알 수 있듯이, ‘대한민국은 어디로 가고 있는가?’라는 질문을 던지지 않을 수 없다. 그 대답은 이렇다. 대한민국은 현재 사회주의로 가고 있다. 정확히 말하면 대한민국은 현재 초보적 단계의 사회주의에서 보다 철저하고 완벽한 사회주의로 나아가고 있다. 물론 1980년대 말부터 1990년대 초 사회주의 국가들이 무너진 것을 목격한 이후 사회주의 건설을 공개적으로 요구하는 집단은 없다. 만일 그런 정치집단이 있다면, 아마도 그 장치집단은 지지자와 정당성을 잃고 소멸하게 될 것이다. 국민들도 공개적으로 사회주의를 내세우는 정치인이나 정치집단을 선호하기는커녕 오히려 조소를 보낼 것이다. 그런데, 그럼에도 불구하고 우리 사회는 지속적으로 사회주의를 향해 가고 있다. 어떻게 이런 일이 가능한가?

개구리를 펄펄 끓는 물에 집어넣으면 곧바로 튀어나와 산다고 한다. 그런데 개구리를 미지근한 물에 집어놓고 서서히 끓이기 시작하면 삶아져서 죽을 때까지도 나오지 않고 그대로 죽어간다고 한다. 마찬가지로 폭력혁명 등 과격하고 급진적인 방식으로 사회주의를 추구한다면, 앞서 말했듯이 국민들의 지지를 받기 어렵고 결코 성공하지 못할 것이다. 하지만 의도적이든 비의도적이든 알 듯 모를 듯 하나씩 하나씩 단계적으로 사회주의 방향으로 나아간다면, 누구도 눈치 채지 못하는 사이에 어느 날 우리는 사회주의에 매우 가깝게 도달해 있을 것이다. 그래서 일찍이 선각자적인 자유주의자들은 사회주의 혁명보다도 사회주의의 이런 점진적 침투현상에 더 많은 주의를 기울여야 한다고 경고했었다. 일례로 뢰프케는 “현대국가의 과도한 사회보장제도와 정부의 경제개입 등 집단주의적 행태가 사회주의나 공산주의보다 더 위험하다”고 하면서 그 이유는 이런 것들은 사회주의나 공산주의처럼 그 전체주의적 독성을 명백하게 드러내지 않고 서서히 진행되어 그 위험성에 대해 잘 인식하지 못하기 때문이라고 했다.4)

우리나라는 사적 소유를 보장하고 있는데, 무슨 사회주의 운운이냐 할 수 있다. 생산수단의 국유화 혹은 사회화는 사회주의의 전형적인 형태일 뿐이다. 생산수단의 직접적인 국유화나 사회화가 아니더라도 사회주의로 가는 길은 또 있다. 생산수단이 아닌 생산된 생산물의 국유화나 사회화가 바로 그 방법이다. 아무리 생산수단이 사유화되어 있다고 하더라도 그 생산수단을 이용해 생산한 생산물을 국유화해 버린다면 그것은 생산수단의 국유화와 다른 결과를 낳지 않는다. 생산수단의 국유화나 생산물의 국유화나 아무런 차이가 없다는 뜻이다. 호페는 사회주의는 19세기 마르크시즘의 발명품이 아니라, 사유재산과 사유재산권에 대한 제도화된 간섭 또는 침해가 바로 사회주의라고 보았다.5) 

정부의 몸집이 비대해지고, 우리 사회에서 생산되는 것 중에서 정부가 차지하는 비중이 점점 많아지고 있으며, 정치권력이 개인의 삶에 개입하는 영역은 점점 더 확대되고 있다. 이 과정에서 시민들이 갖고 있던 재산은 은연중에 침탈되고 몰수되며, 이와 함께 개인들이 누렸던 자유도 서서히 잠식당하고 있다. 개인의 자유와 창의와 책임은 축소되고 그 자리를 정부와 정치권이 차지하고 있다. 

현재 대한민국에서 건강과 의료, 교육, 취업, 출산과 보육, 노후대비, 결혼과 이혼 문제를 넘어 무엇을 먹고 마실 것인가 하는 개인적 식단과 기호의 문제까지에도 사회적, 국가적 책임이 강조되고 있다. 또 이에 대한 대비책을 정부가 마련해야 한다는 주장이 난무하고 있다. 이는 무엇을 의미하는가? “정부에게 사회, 경제적 문제를 처리하라고 요구할 때마다 우리 스스로 정부가 커지도록 부채질하는 꼴이 된다. 문제를 바라보는 시각을 바꾸지 않으면, 달리 손을 쓰지 않아도 우리는 자동으로 사회주의자가 되고 말 것이다.”6) 인간이 살아가면서 부딪히는 모든 위험과 책임을 정부와 사회에 전가하고, 그런 문제를 자신들이 해결하겠다고 경쟁적으로 나서는 정치인들과 정당들이 있는 상황이야말로 스토셀의 말처럼 우리 모두 스스로 사회주의자가 되고 있는 것은 아닌가.

강조해야 할 것은 혁명과 같은 방식이 아니라, 민주주의라는 제도를 통해서 우리 스스로 사회주의를 향해 걸어가고 있다는 점이다. 하이에크도 민주주의가 스스로를 파괴하고 있다고 개탄했다. 또한 우려스러운 것은 보수라고 하는 쪽이나 진보라고 하는 쪽이나 선거를 겪으면서 상호 간의 입장이 너무나 가까워졌다는 점이다. 정단 간 차이점을 발견하기 어려울 정도로 가까워져서 국민들이 선택 대안을 찾을 수 없을 정도가 되어버렸다. 이런 상황은 민주제도 하에서 최악이다. 왜냐하면 이런 경우 집권자나 집권당을 교체한다는 것이 아무런 의미를 갖지 못하기 때문이다.

인류는 지배자와 피지배자의 이해가 서로 다르기 때문에 문제가 발생한다고 보았고, 이러한 생각은 곧 국민들에게 권력을 줌으로써 지배자와 피지배자의 이해를 동일하게 만들면 해결되리라고 믿었다. 그것이 곧 민주주의다. 권력을 가진 유권자가 자신들의 대표를 선출하고, 그들에게 자신의 권력을 위임하되, 그들이 유권자의 이해와 상반되지 않도록 그들의 행동을 감시하면 충분하리라 여겼다.

 

하지만 우리가 거의 매일 경험하듯이 민주주의에서 유권자 자신들에게 해가 되는 정책들이 수도 없이 입안되고 실행되고 있다. 보호무역이나 광범위한 가격통제, 무상의료, 무상급식, 무상보육, 무상교육 등은 대표적 사례라 할 수 있다. 민주주의가 유권자 자신들에게 해가 되는 반사회적 정책이 시행되지 못하도록 막는 보루로서가 아니라, 반사회적 정책이 싹을 틔우고 가지를 뻗을 수 있는 단단한 대지를 제공하고 있다. “우리는 모르는 사이에 실제로는 다수가 원하지 않을 뿐만 아니라 심지어 반대할 수도 있는 일을 다수의 이름으로 추진하는 것이 가능한 제도적 장치를 만들어낸 것 같다. 이런 제도는 그 누구도 원하지 않는 결정들, 그리고 또 그 내부적으로 모순된 성격을 띠고 있어 조금만 이성적인 사람이라면 결코 용납하지 않을 결정들을 양산해내고 있다.”7) 민주주의는 실패했다. 

민심은 천심이며, 민심의 무서움을 알아야 한다고들 말을 한다. 이번 총선 결과를 보면서도 똑같은 말을 했었다. 정치인들이 민심을 몰라서 혹은 의도적으로 민심을 거스르기 때문에 민주주의가 실패하는 것일까? 사실은 그 반대다. 정치인들이 유권자들의 뜻에 따르지 않기 때문이 아니라, 정치인들이 “유권자들이 원하는 대로 따르기 때문에 민주주의는 실패한 것”8)이다. 정치인들은 항상 유권자의 눈높이, 국민의 눈높이에서 보고 말하겠다고 한다. 그렇게 하지 않으면, 그들은 다수 득표를 할 수 없고, 권력을 획득하지 못한다. 그러면 정치인들이 그토록 맞추고자 하는 유권자의 눈높이, 국민의 눈높이는 과연 어디쯤일까? 일반 국민들과 유권자들이 보호무역의 폐해와 자유무역과 FTA의 이익, 복지의 폐단 등등에 대해 이해할 수 있을 것인가? 캐플란은 이렇게 단언한다. “정치인들이 비위를 맞추는 전형적인 유권자는 기본경제학 과목에서 통과할 정도의 성적도 받을 수 없는 사람들이다. 보호무역주의, 가격통제 그리고 다른 황당한 정책들이 자주 등장하는 것도 별로 놀라운 일이 아니다.”9)

이런 상황에서 민주주의의 문제를 해결하기 위해 제안되는 대부분의 해결책들은 사실상 공허한 공염불에 불과하다. 즉 사람들로 하여금 정치에 관심을 갖도록 하고, 투표장으로 가도록 하며, 더 많은 정보를 제공하여 올바른 투표를 하도록 한다는 것 등등은 유권자인 소비자의 입장에서는 모두 비용을 의미하며, 그에 대응한 편익이 더 크지 않는 한 무지한 상태로 계속 남을 것이기 때문이다. 왜냐하면 그것이 합리적이기 때문이다.10)

   

또 이런 상황에서는 선동가들이 정치를 하는 것이 아주 자연스런 현상이 된다. 편견에 사로잡히고 속기 쉬운 유권자들을 대상으로는 민중선동이 필승전략이기 때문이다.11) 더구나 어떤 사회에서나 시기와 질투를 받게 되는 이른바 ‘가진 자’보다는 ‘가지지 못한 자’가 더 많기 마련이며, 이런 상태에서는 ‘가진 자’와 ‘가지지 못한 자’를 분리하고 이들을 반목시키면서 ‘가지지 못한 자’의 편을 드는 것이 정치적으로 유리하다. “그 결과 민중선동, 기만, 거짓말, 기회주의, 부패, 뇌물수수와 같은 악덕들이 활개치며 자리잡게 될 것이다.”12) 민주주의는 실패했다.

민주주의가 실패한 원인을 하이에크는 무제한적 민주주의에서 찾는다. 무제한적 민주주의란 민주적인 과정만 지켜진다면, 그리고 다수가 하고자 원하는 일이라면 그 자체가 좋은 것, 정의로운 것으로 간주될 충분한 이유가 되며, 그것이 무엇이든 이행되어야 한다고 보는 사상을 말한다. 반면에 제한적 민주주의는 민주적 의사결정 과정에서 나온 것이면 무엇이든 정의로운 것으로 보지는 않으며, 오로지 자유를 보장하는 법, 즉 일반성, 추상성 그리고 확실성의 조건을 충족시키는 법만을 정의의 규칙으로 인정하는 사상을 말한다.13)

하이에크는 민주주의가 제한적(limited) 민주주의에서 출발하지만, 시간이 지나면서 무제한적(unlimited) 민주주의로 변질되는 것이 민주주의의 전형적인 과정인 것 같다고 하면서 “민주주의가....보다 높은 상위규범에 의해 제약받으면서 개인의 자유를 수호하기 위해 노력하는 초기의 명예스러운 기간이 지나고 나면, 조만간 어떤 형식이든 불문하고 그저 다수파가 원하는 방향으로 문제를 처리하려고 하게 된다”고 말하고 있다.14) 민주주의가 제한적 민주주의를 벗어나 무제한적 민주주의로 변질된 가장 큰 이유는 국민주권사상과 구성주의적 합리주의에 있다. 

   

18세기 이후 민주주의의 도래와 함께 모든 권력이 국민의 수중에 들어오고 국민이 자신들 속에서 직접 통치자를 선출하기 때문에 지배자와 국민은 동일하며, 이에 따라 서로의 이익이 충돌하지는 않을 것이라고 생각했다. 결국 지배자의 권력에 대한 모든 견제장치들은 불필요해졌다는 잘못된 믿음이 만들어졌다. “새롭게 요구된 것은 지배자와 국민이 동일시하게 돼, 지배자의 이익과 의사는 국민의 이익과 의사와 같아져야 한다는 것이었다. 따라서 국민이 그 자신의 의사에 반해 보호될 필요는 없어졌다. 즉 자신에게 압제를 가하는 것을 두려워하지 않게 됐다.”15) 이에 따라 국가의 강제는 오로지 일반이익을 위해 사용되어질 경우에만 정당한 것으로 인정되고, 모든 사람에게 동등하게 적용되는 일반성, 추상성, 확실성을 갖춘 ‘정의의 규칙’에 따르는 강제만이 일반이익에 부합되는 것으로 인정되는 “위대한 자유주의 원칙들”은 필요 없는 것으로 간주되었다. 민주주의의 도래가 자동으로 권력의 자의적인 횡포를 막아줄 것이라고 생각했던 것이다.16) 하지만 시간이 지남에 따라 이 믿음은 치명적 환상으로 드러났다. 권력을 행사하는 국민은 권력행사를 당하는 국민과 동일하지 않으며, 나아가 국민의 의사란 실제로는 국민 중 대다수의 의사 혹은 자신을 다수라고 인식시키는 데 성공한 사람들의 의사라는 사실이 분명해졌다. ‘다수의 폭정’이 등장한 것이다. 그런데, 이 다수의 자의적 폭정을 막을 수 있는 제도적 장치들은 사라져 버렸고, 다수결을 통해 무엇이든 할 수 있는 무제한적인 입법권 행사가 가능해졌다.

 “위대한 자유주의 원칙들”이 사라진 자리는 프랑스 계몽주의 전통의 구성주의적 합리주의가 차지한다. 구성주의적 합리주의의 가장 큰 특징은 인간 이성에 대한 무한한 신뢰다. 그것은 이성은 소망스럽다고 생각하는 목적을 위해 모든 행동규칙들을 고안할 수 있으며 또한 고안해야 한다고 본다. 여기서 고안하고 계획하는 이성 혹은 정치권력의 원천이 국민들로부터 나온다면, 계획하는 이성은 국민 또는 다수 국민이 될 것이다. 그러므로 구성주의적 합리주의에 따르면 “모든 법과 사회제도들은 이 다수의 의지에 의해 고안되어야 하고 또 고안될 수 있다는 것이다. 이렇게 고안된 것들은 정의롭고 정당한 것으로 간주된다.”17)

민주주의 하에서의 국민주권사상과 구성주의적 합리주의의 결합은 무제한적 민주주의가 탄생되도록 했다. 즉 다수의 의사가 반영되기만 한다면, 다시 말해 ‘민주적’ 통제가 이루어지기만 한다면, 그 내용과 결과에는 관심을 갖지 않는다. 국가가 해야 할 과제의 정당성도 그 내용에 의해서가 아니라 다수의 의지로 결정하며, 다수가 원하는 것이면 무엇이든 이를 시행하기 위한 국가의 강제도 정당화된다. 게다가 국가는 그런 목적을 달성할 수 있는 능력을 갖추고 있다는 지적 오만에 가득 차 있다. 

지적 오만에 가득 찬 무제한적 민주주의의 결과는 소위 ‘만능 복지국가’의 출현이다. ‘만능 복지국가’에서 개인들의 자유 영역은 점점 더 축소되고 국가의 영역은 점점 더 확대된다. 개인들은 자신의 노력과 발전을 위해 힘쓰는 능동적·적극적 인간형이 되는 대신 점점 더 국가의 손과 입만 바라보며 기대는 수동적·소극적 인간이 되어간다. 밀의 표현을 빌리면 “국민을 위축시켜 국가가 마음대로 좌우할 수 있는 온순한 꼭두각시로 만들고”18) 있는 중이다. 민주주의는 실패했다.

하이에크는 민주주의에서 나타나는 이러한 병폐가 민주주의 일반에 걸쳐 나타나는 문제가 아니라, 무제한적(unlimited) 민주주의이기 때문에 나타나는 문제로 보고 있다.19) 즉 무제한적 민주주의, 무한권한을 지닌 정부형태에서만 그런 병폐가 나타난다는 것이다. 그 이유는 무엇보다도 현대 민주주의가 ‘만능국가’이기 때문이다. 즉, 무제한적 민주주의가 정의의 규칙이라는 의미의 법의 제한을 받지 않고 “특정 그룹들에게 차별적인 입법이나 처분적 법률에 의해 특혜를 부여할 수 있는 무제한적 권력을 가지고 있”기 때문이다.20) 무제한적 권력을 갖고 있는 정치인이나 정당은 그 내용이 무엇이든 다수를 달성하는 데 필요하기만 하다면 특정의 그룹에게 특혜를 제공할 수 있다. 이 특혜는 정치인들이 다수의 득표를 하기 위해 그 특혜를 받는 그룹에게 제공한 ‘뇌물’이다. 한편, 유권자 그룹들도 각기 정치인에게 무엇이든 요구할 수 있다. 그 요구를 억제할 메커니즘이 존재하지 않고, 또 정치권이나 정부는 그것을 제공할 수 있는 무제한의 권력을 갖고 있기 때문이다. 각 그룹들은 자신들이 요구하는 특혜를 제공하지 않을 경우 지지하지 않겠다고 협박하기도 한다. 즉 무제한적 민주주의에서 유권자들은 정치인들로부터 특혜라는 뇌물을 받고 자신의 표를 팔아먹는 행위자가 된다. 무제한적 민주주의에서 정치인과 유권자는 특혜라는 뇌물을 주고받는 비도덕적 관계로 전락한다.

하이에크에 따르면 무제한적 민주주의에서만 이런 병폐가 등장하므로, 그 해법은 당연히 무제한적 민주주의가 아닌 다른 민주주의에서 찾을 수 있다고 한다. 그에게 있어서는 민주주의 이외의 대안은 존재하지 않는다. 일례로 그는 이렇게 말하고 있다. “민주주의 그 자체가 자유를 뜻하지 않으나 (절대다수가 집단적인 힘을 발휘하는 경우를 제외한다면) 자유를 수호해주는 가장 중요한 안전판 중의 하나임은 분명하다. 이제까지 발견된 것 중에서 정치권력의 평화적 변화를 가능하게 해주는 유일한 체제로서 민주주의는 비록 소극적(negative)이기는 하나 엄청나게 중요한 가치를 지니고 있다.”21) 그가 대안으로 제시하는 민주주의는 정치권과 정부의 무제한적인 권력을 제한할 수 있는 메커니즘을 가진 민주주의, ‘정의의 규칙’의 구속을 받는 민주주의, 즉 제한적 민주주의이다.

제한적 민주주의의 구현을 위해 하이에크는 권력의 분립, 특히 오늘날 의회가 갖고 있는 권력을 분립시킬 필요가 있다고 본다. 왜냐하면 그는 민주주의에서의 3권 분립이 처음의 의도와는 달리 무제한적 민주주의라는 실망스러운 결과를 가져왔다고 보기 때문이다. 즉 헌법제정자들은 “입법부를 사법부뿐만 아니라 행정부와도 분리시킴으로써 정부와 개인들이 정의의 원칙에 따라 행동하기를 희망했었다. 그러나 헌법제정자들은 입법부가 행정부를 감독하는 일까지 담당하게 되면서, 정의의 원칙을 만드는 일과 특수목적을 위해 행정부의 특정행동을 지휘, 감독하는 일이 어처구니없이 뒤섞여버리게 되고, 법이 더 이상 강제력의 자의적인 행사를 제한하는 보편적이고 일관된 정의의 원칙이라는 의미를 지니지 못하게 되리라는 것을 예측할 수 없었다. 이런 일이 생기면서 그들이 꿈꾸었던 권력분립은 결코 이룩될 수 없었다.”22) 다시 말하면, 의회가 서로 다른 상이한 두 가지 과제를 동시에 수행하고 있으며, 그것이 민주주의를 무제한적 민주주의로 이끄는 원인이 되었다는 것이다. 

   

따라서 뒤섞여버린 두 가지 상이한 과제, 즉 “정의의 원칙을 만드는 일과 특수목적을 위해 행정부의 특정행동을 지휘, 감독하는 일”을 분리하고, 그 각각을 각기 다른 독립적인 기관에 의해 수행되도록 해야 한다는 것이 하이에크의 생각이다. 이를 위해 입법의회와 정부의회를 분리 구성하여, 입법의회에는 헌법에 따라 “정의의 원칙을 만드는 일”, 즉 실질적 의미의 법(Law)23)을 제정하고 개발하는 과제를 부여하고, 반면에 정부의회에는 “특수목적을 위해 행정부의 특정행동을 지휘, 감독하는 일”, 즉 “집행기관인 행정부로서의 정부를 조직하고, 정부의 목적을 심의·결정하며 이 목적을 달성하기 위한 적절한 조치들을 결정”하는 과제를 부여한다.24) 이 때 입법의회의 권한은 실질적 의미의 법이 갖추어야 할 조건들을 명시한 헌법에 의해서 제한되며, 다른 한편 정부의회의 권한은 헌법과 입법의회에서 정한 정의로운 행동규칙에 의해 제한된다. 

   

두 개의 의회가 두 가지 상이한 과제를 담당하고 있는 만큼 그것의 구성도 상이하게 이루어져야만 한다. 오늘날의 의회와 같은 역할을 하게 되는 정부의회는 현재와 마찬가지 시스템, 즉 정당들 간의 경쟁을 통해 구성된다. 선거방법이나 임기 등도 현재와 특히 다를 이유가 없다. 이것은 “그들이 수시로 변하는 유권자들의 뜻에 부응할 수 있도록 하면서 다른 한편으로는 특정이익이나 특정목표를 지향하는 정당의 노선과 부응할 수 있도록 하기 위함이다.”25) 하지만, 입법의회의 경우는 다르다. 왜냐하면 입법의회는 “특정 목적을 달성하기 위한 수단적 존재라기보다 특정 개인이나 집단의 요구사항과 관계없이 영원한 원칙에 의거해서 행동하는 존재가 되어야”26) 하기 때문이다. 따라서 입법의회가 특정 이익당사자나 이익집단들의 압력과 요구에 움직이지 않고 자신의 과제를 충실히 수행할 수 있도록 훌륭한 자질을 갖춘 인물이어야 할 것, 나이가 45세 정도로 비교적 지긋해야 할 것, 일상적인 생업의 부담에서 벗어나 깊이 생각할 여유를 가진 사람, 정부의회나 정당조직에 몸담지 않았을 것 등등의 여러 조건들을 충족시키는 자만이 입법의회의 구성원이 될 자격을 갖는다. 입법의회 의원의 선출은 입후보할 나이가 되면 동년배들이 자신들 중에서 의원을 선출하도록 한다. 나아가 외부의 영향과 유혹에 흔들리지 않도록 임기를 15년 정도 장기로 하되 재임은 금지하며, 임기 중 보수는 공무원 상위 20% 수준으로 유지하고, 임기 만료 후에는 법원의 보통판사 같은 명예직을 보장하고 연금도 지불한다.27)

헌법-입법의회-정부의회라는 계층적 구조를 만들고, 입법의회의 구성원 자격과 유인체계를 잘 구성함으로써 어느 누구도 자의적인 권력행사를 하지 못하는 제한적 민주주의가 될 수 있다고 하이에크는 보고 있다.

민주주의의 실패를 극복하고, 무제한적 민주주의에서 제한적 민주주의로 가는 방법은 무엇인가? 무제한적 민주주의 문제의 핵심은 무제한적인 의회권력이며, 따라서 이를 해결하기 위한 열쇠는 무제한적인 의회의 권력을 제한하는 것이 된다. 그 한 방법으로 하이에크는 입법의회와 정부의회를 구분하는 일종의 양원제를 제안하고, 헌법-입법의회-정부의회라는 계층적 구조를 생각했던 것이다. 이를 통해 마치 하위법이 상위법에 부합되는 경우에만 정당한 것으로 간주되는 것처럼, 입법부가 일시적이고 직접적인 목적을 위해서 일반원리들을 침해하지 못하도록 막고자 했던 것이다. 양원제가 그 역할을 제대로 할 수 있을 것인가에 대해서는 의구심도 있지만, 하이에크가 주장하고자 했던 핵심은 의회권력의 제한이다. 그리고 그 기저에는 법치주의의 복원이 있다.

의회에 무제한의 권력이 집중되면서 법치주의가 유린되었다. 원래 법치란 “법이 어떠해야 하는가에 대한 원칙이며, 특수한 법들이 지녀야 하는 일반적 속성에 관한 것이다.”28) 그런데 무제한적 민주주의의 등장과 더불어 이 법치의 원칙이 무너지고, 입법부가 통과시킨 ‘법’의 이름으로, 그 ‘법’에 정해진 대로 강제를 하는 것이 ‘법치’라고 변질되었다. 이에 대해 하이에크는 이렇게 말한다. “입법부가 정한 것이면 무엇이든, 이런 법 아래에서 정부가 내리는 명령은 무엇이든, 이를 법이라고 부르는 것, 이런 것만큼 웃기는 코미디는 없다. 이런 것은 무법적으로 공권력을 행사하는 것이다.”29)

하이에크는 국가권력을 제한하는 장치로서의 법치와 제한적 민주주의를 창출할 수 있는 메커니즘으로 양원제를 핵심으로 하는 헌법을 들고 있고, 헌법이 중요하다는 의미에서 이를 ‘헌법주의’라고 부른다. 헌법의 본래의 취지는 권력을 제한하고 지배자들도 피지배자들과 동일하게 법에 따르도록 하는 데 있다. 이런 면에서 우리나라의 헌법은 매우 미흡하다. “유감스럽게도 국가권력을 제한하여 경제적 자유와 재산권을 보호하는 유서 깊은 자유주의 원리는 헌법제정이나 개헌 과정에 큰 영향을 미치지 못했던 것이다.”30) 한국에 필요한 것은 의회가 무엇이든 할 수 있도록 무제한적인 권력을 허용하는 대신에 의회의 권력을 제한하는 제한적 민주주의, 헌법주의이다. 우리나라 헌법에 의회의 권력을 제한하는 제도적 장치를 마련해야만 한다. 형식적 의미의 법치가 아닌 실질적 의미의 법치가 보장될 수 있는 장치가 마련되어야 한다. 의회의 권력이 제한되어야만 민주주의도 제대로 작동할 수 있다. /권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장