공무원의 수는 일의 양과 관계없이 증가한다. 영국의 행정학자인 시릴 파킨슨의 밝힌 파킨슨의 법칙이다. 공무원을 포함한 한국의 공공부문 역시 증가하는 추세다. 비단 공무원만이 아니다. 다른 나라와 달리 공기업이 정부 정책을 사실상 대행하면서 공기업 부채도 꾸준히 증가하고 있는 모습을 보인다. 여기에 세월호, 메르스 등 사건 사고가 발생할 때마다 인원과 권한이 부족하다는 이유로 공공부문은 계속해서 확장되어 왔다. 문제는 확장된 공공부문의 생산성과 필요성이다. 이에 바른사회시민회의는 3일 한국프레스센터에서 선진국과 비교한 한국의 공공부문의 현실을 파악하고, 바람직한 대안을 제시하는 자리를 마련했다.
이날 발표자로 나선 김이석 시장경제제도연구소 소장은 “박근혜정부는 공공부문개혁을 4대 개혁의 하나로 추진했지만, 공무원연금 개혁을 일부 성공시켰을 뿐 공공부문의 규모는 종전보다 훨씬 더 커졌다”며 “박근혜정부의 공공부문 비대화를 보여주는 대표적인 지표가 바로 공공부문 부채의 급증”이라고 지적했다. 김 소장은 “문제는 단순히 공공부문의 채무가 커지는 데 그치지 않고 재정의 경직성과 채무 구조가 악화되었다”고 밝혔다. 이어 김 소장은 “공공부문의 비대화는 생산 증가나 자본의 축적이 사라지게 된다는 의미”라며 “공공부문의 이러한 근본적 딜레마는 유인의 문제 및 지식(정보)의 문제에서 비롯된다”고 설명했다.
김 소장은 이와 관련 “세금증대를 통한 재정건전성 회복이라는 명분과 도식은 이에 대한 잘못된 대처”라며 “세금증대를 포함한 무상교육 및 무상보육 등 소위 무상복지 서비스는 공공부문 비대화에 따른 문제를 더욱 악화시키는 주범”이라고 강조했다. 김 소장은 세월호 사건 및 메르스 사태와 관련 “각종 사건 사고가 일어난 뒤 정부가 내린 처방은 조직을 신설하여 공무원을 늘리고 규제를 더욱 만들었다는 것”이라며 “이는 답이 아니며 오히려 민간의 자발적인 유인체계 및 시장에서의 교정기능을 저해하게 될 것”이라고 지적했다. 이어 김 소장은 실현 가능한 대안으로 인천공항공사나 경부고속도로에 대한 매각 등 ‘탈공공화’를 제안했다. 미디어펜 김이석 소장의 발제문 ‘증가하는 한국의 공공부문에 대한 대안’을 상·하편으로 나누어 게재한다. 아래 글은 상편이다. [편집자주]
I. 증가하는 공공부문
박근혜 정부는 공공부문개혁을 4대 개혁의 하나로 추진했지만, 공무원연금 개혁을 일부 성공시켰을 뿐 공공부문의 규모는 종전보다 훨씬 더 커졌다. 현 정부에서의 공공부문 비대화를 보여주는 대표적인 지표가 바로 공공부문 부채의 급증이다.
국가예산정책처 홈페이지의 알기 쉬운 재정 국가채무시계를 보면 2016년 4월 19일 19시 43분 6초에 추정된 국가채무는 610조 838억여 원이다. [2015년 국가채무(전망) 는 595.1조원이며, 2016년 확정예산의 국가채무는 644.9조원으로 49.8조원이 증가할 전망이며 따라서 2016년 시각별 국가채무 변동 상황은 1초에 약 158만원씩 증가한다. (49.8조원/(365일⨉24시간⨉60분⨉60초)=1,579,147.64원) 1인당 1200만여 원으로 추정되고 있다.]1)
그러나 연합뉴스의 기획재정부 발표 보도(연합뉴스, 2015.12.24)에 의하면, 중앙정부와 지방정부 부채를 합친 일반정부 부채는 2014년 말 이미 620조 6천억 원으로 1년 새 54조 9천억 원이 늘었으며 대 GDP 비율도 41.8%로 이미 40%대를 넘어섰다. 중앙정부와 지방정부를 합한 일반정부의 부채는 매우 좁은 의미의 공공부문의 부채다. 일반정부의 부채의 국민소득 대비 비중이 40%를 넘어섰으므로 이제 특별히 경각심을 가져야 한다. 이자가 이자를 낳는 상황이 빚어질 수 있기 때문이다.
여기에다 한국전력, 토지주택공사 등 비금융공기업의 부채 408조 5천억 원을 합치고 내부거래를 제외한 소위 공공부문 부채는 957조 3천억 원으로 거의 1천조 원에 가깝다. 무려 국민소득의 64.5%에 달한다. 물론 이는 넓은 의미의 공공부문의 확정된 부채만을 의미하는 것으로 이 이외에도 아직 확정되지는 않았지만 이미 발생한 것으로 볼 수 있는 정부보증부채, 금융공기업 부채, 공무원 군인연금 등 정부가 미래에 지불해야 할 부채 등은 포함되지 않은 것이다.2)
이런 여러 부채 가운데 공공부문 부채에서 제외된 금융공기업의 부채와 공무원, 군인연금 등 정부가 미래에 지불해야 할 연금 충당부채 643조 6천억 원(2014년 기준) 을 더한 광의의 공공부채는 1600조원을 넘어선다.
문제는 단순히 공공부문의 채무가 커지는 데 그치지 않는다. 법률에 의해 지출하도록 되어 있는 복지이전지출과 같은 의무지출의 비중이 50%에 근접하며 커지고 있어 재정의 경직성이 높아지고 있는데다 적자성 채무의 비중이 50%를 넘어 채무의 구조도 나빠지고 있다는 데 있다.3)
물론 공무원연금 개혁 덕분에 연금충당 부채가 52.5조원 절감되어 공무원연금의 경우 2014년 충당부채가 523조 8천억 원이었던 것이 2015년에는 8조원 정도만 증가하여 531조 8천억 원으로 증가했다.4) 증가속도가 둔화된 것이다. 그렇지만 연금충당 부채의 증가를 막기엔 역부족이었다.
공공부문이 증가하고 있다는 것은 앞으로 지금보다 납세자들의 어깨는 무거워지는데 비해 세금소비자들의 세금소비의 상대적 비중이 더 커진다는 의미다./사진=연합뉴스
공공부문의 개혁이 매우 중요한 과제라고 여긴 사람들은 이번 정부에 기대를 걸기도 했다. 이들은 이제 새천년민주당이 집권했더라면 통진당도 해체될 수 없었을 뿐 아니라 지금보다 더 좌파적인 정책을 실행했을 것이고 따라서 공공부문 팽창도 훨씬 더 심했을 것이라고 위안을 얻을 수밖에 없게 되었다.5)
이런 공공부문 부채의 급증에 대한 정부의 반응은 언제나 비슷하다. “OECD 평균보다 낮다”는 것이다. 이 점은 사실이지만 우리는 아이가 자라서 어른이 된다는 것을 잊어서는 곤란하다. 리조(Rizzo)의 말처럼 “지금은 조그만 친구(Little Brother)가 당신을 감시하고 있지만” 곧 커서 대형(Big Brother)가 될 수 있다.
많은 경제학자들이 지적하고 있듯이 지금 우리나라 수준에서 지금 세계 최고수준을 자랑하는 정도의 엄청난 공공부문 부채를 지기까지 걸리는 시간은 정말 얼마 되지 않는다. “재정위기 이전인 2007년에는 아일랜드가 우리보다 낮은 25%, 스페인이 우리와 비슷한 36% 수준의 GDP 대비 국가부채 비율을 보였으나 불과 5년 만에 아일랜드는 105%, 스페인 68.5%로 폭등함으로써 재정위기에 봉착한 사실을 반면교사로 삼아야 한다.”6) 국채의 대 GDP 비율은 "하루아침에 훅 갈 수 있다." 일본도 10년 만에 우리나라 정도의 비율에서 200% 정도로 늘어났다.7)
II. 공공부문이 증가하고 있다는 것의 의미
이처럼 공공부문이 거둔 조세로도 모자라 부채를 지면서까지 팽창하고 있다는 것은 무엇을 의미하는 것일까? 우선 그 의미를 살펴보기 위해 우리는 사람들을 납세자 (tax-payer)들과 이 세금을 소비하는 세금소비자(tax-consumer)들로 나눠 생각해볼 수 있다. 물론 어떤 사람은 납세자이면서 동시에 세금소비자여서 순(net) 개념으로 따져야 할지 모른다.
공공부문이 증가하고 있다는 것은 앞으로 지금보다 납세자들의 어깨는 무거워지는데 비해 세금소비자들의 세금소비의 상대적 비중이 더 커진다는 의미다. 다시 말해 소득의 재분배가 납세자로부터 세금소비자들에게로 발생하며 세금소비자들은 대개 재화와 서비스의 생산에 기여하지 않거나 기여에 비해 더 큰 몫을 가져가므로 그런 세금의 증가가 없었더라면 있었을 생산의 증가나 자본의 축적이 사라지게 된다는 의미다.
말하자면 소를 키우려는 유인은 점차 줄어들어 키우고자 하는 사람은 별로 없는데 소를 잡아먹는 사람의 수는 계속 늘어나고 있다는 뜻이다. 이 점을 보다 더 잘 이해하기 위해 공공부문의 딜레마를 유인의 문제와 가격(정보)의 문제로 나눠 살펴볼 필요가 있다. 그 이전에 먼저 최근 왜 이렇게 공공부문의 부채가 급증하게 됐는지 살펴보자.
최근 공공부문이 늘어난 이유는 무엇보다 첫째, 추경 등을 통한 적자 재정정책을 경기부양을 위해 시도했던 데 원인이 있다. 이는 물론 우리나라만 그렇게 한 것은 아니 지만, 이런 적자재정정책에도 불구하고 2008년 국제금융위기 이후 아직 그 여진이 가시지 않은 채 세계적 경기침체는 지속되고 있다.
다음으로 지난 대선에서 특히 정당 간 포퓰리즘 성격의 복지지출 경쟁이 있었다. 유럽의 복지국가들은 과거의 실패를 거울삼아 생산적 복지 등으로 방향을 틀거나 지출 규모를 줄이기 위해 노력하고 있는 때 우리는 소위 복지국가를 향한 정당 간 경쟁을 했던 셈이다. 그 결과 법정 의무지출의 비중이 급증하게 됐다.8)
마지막으로 세월호 사태가 났을 때, 이를 운임과 시장진입에 대한 통제를 풀고 안전에 대해서도 가격을 더 지불할 의사가 있는 소비자들에게 이에 맞는 해운서비스가 창출되도록 함으로써 문제를 해결해가지 않았다. 그와는 반대로 안전에 대한 규제와 감독을 강화하기 위해 해경을 해체하고 국민안전처가 만들어지는 방식으로 즉 행정관청의 격상과 감독체계 강화로 가닥을 잡았다.
통상 국가가 제공하는 안전에 대한 서비스 공급의 실패에 대해 민간에 대한 더 강한 규제로 풀고자 했다. 이것도 공공부문 팽창의 한 원인이다.
정부는 세월호 사태가 났을 때, 이를 운임과 시장진입에 대한 통제를 풀고 안전에 대해서도 가격을 더 지불할 의사가 있는 소비자들에게 이에 맞는 해운서비스가 창출되도록 함으로써 문제를 해결해가지 않았다. 그와는 반대로 안전에 대한 규제와 감독을 강화하기 위해 해경을 해체하고 국민안전처를 만들었다./사진=연합뉴스
III. 공공부문의 근본적 딜레마와 잘못된 대안
1. 공공부문의 근본적 딜레마: 유인의 문제+지식(정보)의 문제
공공부문의 근본적 딜레마는 유인의 문제와 지식(정보)의 문제로 요약된다.9) 경제학에서 유인의 문제는 잘 알려져 있다. 시장은 재화와 서비스의 공급자들로 하여금 다른 사람들, 즉 소비자들에게 그들의 필요를 남보다 더 빨리 발견해서 더 좋은 조건으로 공급할수록 자신이 더 성공할 수 있는 유인을 제공한다. 그래서 누가 시키지 않아도 소비자들에게 더 잘 봉사하고자 한다.
지식(정보)의 문제는 시장에서 가격이 형성되지 않을 때 발생하는 문제인데 이에 대 해서는 일반적으로 경제학자들조차 충분히 인식하고 있다고 볼 수 없다. 이를 이해하기 위해 거꾸로 대표적인 공공부문이라고 할 수 있는 경찰의 문제, 그 중에서도 ‘개구리소년’ 사건을 사례로 들어보자.
생명과 재산의 안전에 대한 서비스를 제공하는 것은 국가의 가장 기본적인 서비스로 간주되고 있다. 그런데 가출한 것으로 판단됐던 아이들이 시체로 발견되자 국가가 모든 역량을 집중해서 사건의 경위와 범인을 찾고자 했으나 실패했다. 그렇다면 이제 이렇게 질문해 보자.
아이들이 범죄의 대상이 될 가능성이 커진 것 같으니 경찰 예산을 늘려야 할 것인가, 아니면 줄여야 할 것인가? 얼핏 생각하면 더 안전하게 만들기 위해 경찰예산을 더 늘려야 할 것 같지만, 유인의 문제를 고려하면 반드시 그런 결론에 도달하기 어렵다. 범인을 잡는데 실패할수록 더 많은 예산을 배정받게 함으로써 실패를 유발하는 유인을 제공할 수 있기 때문이다.
다음으로 경찰과 같은 공공부문의 성과를 높이기 위해 성과지표를 활용하는 경우를 생각해보자. 실제로 경찰은 범인검거 종류별로 나눠 점수화해서 이를 종합한 성과지표를 제시했다. 그렇게 되자 당장 서울의 목동을 관할하는 경찰부서에서 항의가 들어 왔다. 자신들은 예방에 주력하다 보니 범죄발생 자체가 낮고 그래서 성과지표가 여타 지역에 비해 낮게 된다는 것이다. 범죄 예방, 범죄 종류별 검거에 대한 가치를 잴 객관적 방법이 존재하지 않다 보니 성과를 판단할 방법이 존재하지 않는다.
만약 각 서비스가 거래되는 시장이 있다면 사정은 달라진다. 시장가격이 가중치 역할을 하는 것이다.
따라서 아무리 경찰서비스를 주민들이 가치 있게 여기는 쪽으로 잘 배분하고자 하는 유인이 갖춰진 사람이 경찰인력을 여러 종류의 서비스들로 잘 배분하고자 하더라도 그는 지식(정보)의 문제로 인해 그렇게 할 수 없다. 이는 유인의 문제가 아니라 지식 정보의 문제다. 마치 자신의 아기가 열이 나고 아플 때 그 어머니가 아무리 그 아이 의 건강을 빨리 회복시키려는 유인이 갖춰져 있더라도 의료 지식이 없으면 원하는 결과를 얻지 못하는 것과 마찬가지다.
사실 구소련에서 각 병원에 치료성공률에 따라 성과를 재는 방식을 적용했더니 각 병원들이 건강하고 젊어서 쉽게 치료되는 젊은이들은 환자로 받아주는데 잘 낫지 않지만 치료가 더 시급한 노인들은 진통제조차 처방 받기 어려워졌다는 이야기는 시장 가격처럼 사람들이 부여하는 가치를 표현할 지표가 존재하는 상황과 그렇지 못한 상황이 얼마나 지식정보의 문제에서 달라지는지 보여준다고 할 수 있다.
시장가격을 통제하거나 규제하는 경우에는 경제계산을 왜곡하는 효과를 만들어낸다. 예를 들어 자녀에 대한 소위 무상교육 혜택이 주어진다 해보자. 물론 그 재원은 세금으로부터 만들어지기 때문에 실제로는 무상교육이 아니라 학부모들이 낸 세금이 그 교육서비스의 가격인 셈이다. 그러나 일단 세금을 낸 후이므로 학부모들로서는 이제 더 이상 쌈짓돈을 쓰지 않아도 아이를 학교에 보낼 수 있다.
따라서 이 무상교육의 가치가 0원보다 높은 한, 학부모는 자신의 아이를 그 학교에 보낼 이유가 발생한다. 이는 전혀 세금을 내지 않으면서 자녀를 학교에 보낼 수 있게 된 학부모의 경우도 마찬가지다. 그렇게 되면 교육의 질이 매우 열악한 학교조차 학생들을 받을 수 있게 되고 살아남을 수 있게 된다.
공공부문 개혁이 매우 중요한 과제라고 여긴 사람들은 이번 박근혜정부에 기대를 걸기도 했다. 이들은 이제 더민주(구 새정치)가 집권했더라면 통진당도 해체될 수 없었을 뿐 아니라 지금보다 더 좌파적인 정책을 실행했을 것이고 따라서 공공부문 팽창도 훨씬 더 심했을 것이라고 위안을 얻을 수밖에 없게 되었다./사진=연합뉴스
물론 만약 세금을 내지 않은 상태에서 그 학교에 보내야 할 것인지 선택을 할 수 있다면 그 세금부담액보다 더 큰 가치를 제공하지 않는다고 판단하면 자신의 아이를 그 학교에 보내지 않는다. 학교교육의 가격을 0원(무상)으로 잘못 제시했기에 학부모들의 경제계산도 덩달아 왜곡됨으로써 학부모의 진정한 수요에 전혀 미치지 못하는 공급자들까지 생존할 수 있는 환경이 만들어지는 셈이다.
흔히 교육은 양의 외부성을 가지므로 정부가 세금으로 시장에서 제공되는 것보다 더 많이 제공되어야 한다고 주장된다. 사실 이는 정확하지도 않을 뿐 아니라 그렇다고 해서 교육의 가격까지 왜곡시키게 할 필요도 없다.10)
돈이 없는 사람의 자녀도 학교에 다니게 하겠다면, 학교 수업료나 등록금을 제약하려고 하지 말고 바우처 등을 통해 지불능력을 주고 학부모의 선택권은 그대로 두면 된다. 학부모 선택이 존재하고 학부모들이 경제계산을 제대로 하게 되면 엉터리 불량 교육은 발을 붙이기 어렵게 되고, 교육에서도 공급자들이 수요자들의 필요를 발견하고자 노력하고 더 나은 교육방법의 개발에 노력할 것이다.
지금 무상보육이 정치권에서 경쟁적으로 제공되면서 사립 어린이집 혹은 유치원일 때에는 없던 문제들이 발생하고 있다. 안타까운 일이 아닐 수 없다. 이에 대해서는 나중에 바우처 대안 부분에서 더 설명하고자 한다.
2. 잘못된 대안: 세금증대를 통한 재정건전성 회복
일부에서는 재정건전성 악화에 대해 세금증대를 대안으로 내세운다. 오스트리아학파의 설명까지 필요 없이 사실 미시경제학 정도만 배운 사람이라면 이런 대안을 제안하기는 힘들다. 세금은 언제나 사중손실을 동반하기 때문이다.
세금 1달러를 거두면 미국의 경우 약 1.25달러의 손실이 발생한다고 한다. 세금을 거두면 일할 유인이 줄어들고, 세금을 거두는 일뿐만 아니라 세금을 내기 위해서도 비용(납세순응비용)이 들기 때문이다. 이에 더해 이 돈이 공공부문으로 들어감에 따라 민간에 비해 효율성이 떨어지게 사용됨에 따라 발생하는 비용도 있다. 이런 것들을 포함하면 1달러의 세금을 거두면 단순히 1달러가 아니라 더 큰 기회비용이 지출된다.
물론 앞에서 설명한 것처럼 세금을 증대시켜 공공부문을 비대하게 만들수록 유인의 문제와 지식(정보)의 문제를 해결하기 어렵게 만들 수 있다는 점도 감안되어야 할 것 이다.
따라서 세금의 증대는 올바른 해법이 아니다. 오히려 사중손실을 내면서까지 세금으로 지출을 할 필요가 있는지 엄밀하게 따져서 정부 지출의 감소를 먼저 시도하는 게 당연한 순서다.
세금증대의 대안은 마치 못된 어른이 아이들에게 혜택을 베푼답시고 아이들의 둥근 쌀 과자를 별 과자로 만들어준다면서 쌀 과자를 떼어먹는 것과 별반 다를 바 없다. 그 어른은 납세자들의 돈을 떼어먹는 세금소비자들인 셈이고 결과적으로 그 아이들에게 먹을 게 별로 없는 별 과자를 만들어 주는 것과 다를 바 없다.
세금의 증대는 올바른 해법이 아니다. 오히려 사중손실을 내면서까지 세금으로 지출을 할 필요가 있는지 엄밀하게 따져서 정부 지출의 감소를 먼저 시도하는 게 당연한 순서다. 세금 1달러를 거두면 미국의 경우 약 1.25달러의 손실이 발생한다고 한다. 세금을 거두면 일할 유인이 줄어들고, 세금을 거두는 일뿐만 아니라 세금을 내기 위해서도 비용(납세순응비용)이 들기 때문이다./사진=연합뉴스
IV. 대안들
1. 적자재정지출을 통한 정부팽창을 막을 재정규율의 강화
경기대응적 적자지출 정말 실효성이 있는가? 아니면 좀비기업들을 연명시키고 이익 집단의 이익에 봉사하는 지출인가? 우리는 이에 대해 심각하게 고민해 봐야 한다.
경제자유도와 정부규모 그리고 경제성장간의 관계를 분석한 연구들에 의하면, 정부 규모가 크다는 것은 경제적 자유가 그만큼 낮다는 의미이며 그럴수록 경제성장이 되지 않는 관계가 있다고 한다.
우리의 최근 공공부문 팽창의 중요한 요인도 경기부양을 위한 적자재정정책이 중요한 원인이었다. 수년째 계속 추경을 편성하며 경기부양을 하고 있지만, 그리고 소위 재정조기집행을 하고 있지만 우리 경제가 더 나아지고 있다는 소식은 아직 듣지 못했다.
이런 적자재정 정책의 지속적 추진에도 불구하고 케인지언 거시경제학에 따른 적자 재정정책의 승수효과는 나타나지 않고 있다.
사실 2차 대전 종전 직전 케인지언 거시경제학자들은 전쟁 종식으로 전쟁 수요가 없어지게 되면 총유효수요가 그만큼 줄기 때문에 엄청난 실업이 발생하지 않을까 우려 했다. 그러나 전혀 그렇지 않았다. 오히려 전체주의적으로 경제를 운영하고자 했던 루즈벨트가 사망하자 경제체제에 대한 불확실성(regime uncertainty)가 사라져 경제가 빠르게 성장했다고 한다.
만약 적자재정 정책의 경기회복 효과가 분명하지 않은 종류의 것이라면, 이제는 적자재정정책이나 재정조기집행과 같은 정책을 전가의 보도인 양 휘둘러서는 안 될 것 이다. 이는 자칫 원래 의도했던 경기회복을 시키기는커녕 공공부문만 비대하게 만들 수 있다.
예를 들어, 일자리를 만든다는 미명 아래 세금-납부자들의 희생 아래, 수요자들의 기대에 미치지 못하는 자격미달의 서비스를 제공하면서 돈은 다 받아가는 그런 사람들을 지원하는 꼴이 될 수 있고, 좀비기업들의 퇴출이나 구조조정을 지연시키는 결과를 초래할 수 있기 때문이다.
재정건전성을 유지하는 게 중요한 것은 사실이지만 그것은 세금의 증대가 아니라 정부지출 삭감을 통해 달성되어야 한다. 정부지출을 통제하는 기능을 하는 각종 재정준칙들의 경우, 최근 경기침체기에는 역(逆)경기적으로 적자재정정책을 탄력적으로 운용할 수 있도록 그 엄격성을 완화하는 방향으로 변화되는 조짐을 보이고 있는데 이는 바람직하다고 볼 수 없다.11)
박근혜정부의 공공부문 비대화를 보여주는 대표적인 지표가 바로 공공부문 부채의 급증이다. 문제는 단순히 공공부문의 채무가 커지는 데 그치지 않고 재정의 경직성과 채무 구조가 악화되었다는 점이다./사진=연합뉴스
2. 공공부문을 시장교환으로 대체 (Radical Libertarian Solution)
사실 가장 근본적인 (과격한) 대안은 조세-소비의 가능성을 아예 뿌리 채 뽑는 것이다. 다시 말해 시장에서 거래가 가능한 모든 재화와 서비스를 자유로운 진입을 허용하는 경쟁시장에서 거래되도록 변화시키는 것이다. 그렇게 하면 공공부문에 내재하는 유인의 문제와 지식(정보)의 문제를 극복할 수 있다.
이렇게 거래가 가능한 범위에 대해서는 학자에 따라 사람에 따라 의견이 다를 것이 지만 한 가지 분명한 것은 인간의 생명에 필수적이지만 희소한 재화나 서비스라고 해서 공공부문에서 공급하는 것이 더 나은 것은 아니라는 점이다.
예를 들어 쌀은 목숨을 이어가는 데 필수적이지만 시장에서 거래된다고 해서 전혀 문제가 되지 않고 있다. 의료서비스의 경우에도 마찬가지다. 한 때 망(network) 효과나 잠김(lock-in) 효과를 내세워 통신서비스를 정부가 간섭하는 게 더 좋다는 이론이 성행한 적이 있지만, 이는 유인의 문제와 지식(정보)의 문제를 간과한 판단이다. 만약 망 효과나 Digital Divide 등의 이유를 내세워 공기업이 모바일 통신서비스를 독점했더라면 국민들이 느끼는 통신서비스에 대한 만족도는 지금보다 훨씬 못했을 것이다.
<사례 1: 규제덩어리 강제‘건강보험제도’의 폐지>12)
이 대안에 의하면 건강보험도 강제건강보험에서 자발적인 민간의료보험으로 대체돼야 한다. 사실 강제건강보험의 경우처럼 실제 의료서비스에 지불하는 비용에 비해 자 신이 쌈짓돈에서 내는 비용이 매우 적게 만들면, 가격이 실제보다 더 낮은 것처럼 느끼게 해서 자신이 직접 다 지불할 때에 비해 더 많은 수요, 즉 초과수요가 발생한다.
그렇게 되면 보험재정이 곧바로 바닥이 날 수밖에 없기 때문에 어쩔 수 없이 심평원에 의한 심사 등의 방법으로 표준수가제를 내세워 진료를 표준화하고 비용을 통제하는 의료서비스 전반에 대한 규제체제가 수반되지 않을 수 없게 된다.
지난 해 우리는 메르스(중동호흡기 증후군) 사태로 홍역을 앓았다. 유명한 종합병원 에서 감염이 된 것이 드러나면서 우리 사회에 충격을 주었다. 또 메르스 사태로 인한 소비감축으로 경기가 위축되어 이를 계기로 추경예산이 편성되기도 했을 정도다.
의료행정 전문가들은 이런 사태를 빚게 된 이면에 의료서비스에 대해 제값을 내지 않으려는 “탐욕”이 있다고 갈파했다. “제값을 내지 않으려는” 탐욕에 부화뇌동한 “가격규제”가 주범이라는 것이다. 이들은 의료수가 인상, 건강보험료 인상을 해결책으로 제시했다. 이는 경제 원리에 따른 해결책 제시이지만 다시 이렇게 질문해야 한다.
과거에도 심장외과의 부족 문제나 지방중소도시 산부인과 부재 문제로 환자나 임산부가 사망하는 사태가 발생한 적이 있었다. 그럴 때마다 정확하게 위의 분석과 일치하는 의료서비스 가격 인상이 해결책으로 제시되었다. 그런데 왜 지금까지 실천되지 못했을까?
이 문제를 제대로 보기 위해서는, 강제보험인 전국민 건강보험 제도 자체가 가격신호를 왜곡시켜 의료소비자들로 하여금 “제값을 주지 않고 싸게 고급 의료를 소비할 수 있게 해주는 제도”라는 환상을 심어주는 일종의 덩어리 규제라는 인식이 필요하다.
건강보험제도 아래에서 병·의원을 찾는 개인은 전체의료비용의 극히 일부만 지불하고, 나머지는 건강보험공단이 지불한다. 그 결과 자기 쌈짓돈으로 모든 비용을 낼 때 에 비해 과잉수요를 만들어낸다. 이에 따라 건강보험의 재정은 금방 바닥이 나서 의료수가를 통제하지 않고서는 유지가 불가능해진다.
건강보험료의 획기적 인상도 어렵다. 각종 이유로 소득세와 건강보험료를 면제 받는 사람이 많은 상황에서 병원에 별로 가지 않으면서 이미 높은 부담을 하고 있는 청장년층에게 건강보험료를 더 내라고 하기가 쉽지 않다. 그런데 병원에 자주 가야 할 고령인구의 비중은 늘어나고 있다.
의료가 성장산업이 되기 이전에 국민이 필요한 서비스를 제대로 공급하기 위해서도 의료분야에 주식회사 형태를 허용하는 문제를 해결해야 할 뿐만 아니라 근본적으로는 국민건강보험제도의 개혁을 구상해야 한다./사진=연합뉴스
그나마 건장한 청장년층이 한 번씩 가는 가벼운 감기 몸살은 이들이 건강보험료를 내게 하는 이유일 것이다. 그러나 스스로 감당할만한 비용의 가벼운 질병까지 건강보험의 적용 대상으로 삼다 보니 암처럼 큰돈이 드는 질병에 쓸 재원을 갉아먹는다. 의료수가를 인상하려면 건강보험료를 더 내게 하든, 아니면 건강보험 적용범위를 줄이 든 자기부담 비중을 높여야 한다.
누가 이런 인기 없는 정책을 주도할 것인가? 강제건강보험을 통해 시장에서 거래될 때에 비해 더 싸게 의료서비스를 구매할 수 있도록 해주겠다고 했을 때만 정치가들은 유권자들로부터 더 많은 표를 얻을 수 있다. 그래서 일단 의료서비스가 정치상품이 되는 순간 아무도 이 문제를 해결하려고 나설 사람은 없다. 그래서 의료수가인상이 제시되지만 흐지부지되고 마는 것이다.
따라서 건강보험제도 자체가 실은 거대한 가격규제 덩어리이며 이것 자체를 혁파하지 않고서는 문제가 해결되지 않는다는 인식에까지 이르러야 한다. 일부 의료서비스 에 대한 의료수가를 인상하자는 제안은 피상적으로 그리고 단기적으로 하나의 해결책 일 수는 있겠지만, 실제로 문제를 해결해주지는 못한다.13)
의료수가를 통제함으로써 빚어지는 결과 가운데 하나는 결국 규격화된 진료가 아니라 최선의 진료를 하면 그것 자체가 위법으로 처벌을 받는 상황이 발생할 수 있다는 사실이다. 어처구니가 없지만 전국민을 대상으로 한 강제건강보험 체제를 유지하기 위해서는 그런 방식으로밖에는 재정의 지속가능성을 담보할 수 없다.
의료수가를 일률적으로 통제할 때 나타나는 또 하나의 문제는 서울의 5개 대형병원의 과적(過積)현상이다. 이들 병원의 응급실은 걷기 힘들 정도로 복도까지 병상이 차지하고 있을 정도로 언제나 북새통이다. 같은 값이면 다홍치마라고 했다. 그것이 치마가 아니고 사람의 생명과 건강에 차이를 가져오는 의료서비스라면?
유명병원은 입원하기조차 쉽지 않아 몇 달 기다려야 한다. 유명한 대형병원의 응급실 풍경도 가격규제가 만들어낸 과잉수요 현상의 한 단면이다. 결국 대기 시간, 걷기 힘들 정도의 북새통 등 좋은 의료서비스를 상쇄시킬 불편한 요소들이 커져, 병원 간 의료서비스와 여타 불편요소를 종합한 서비스의 질이 가격과 엇비슷해질 때 사람들은 유명 병원에 몰리기를 멈춘다. 유명병원에서의 메르스 감염 사태도 이런 의료 현실이 반영된 결과였다.
덩어리 가격규제로 볼 수 있는 적자 전국민 강제건강보험 제도가 적용대상을 확대하게 되는 저변에는 의료서비스는 여타 서비스나 재화처럼 '장터’에서 거래하게 해서는 안 된다는 생각이 깔려 있다. 이런 생각을 극복하지 못하는 한, 국민건강보험은 보험 적용 대상을 줄여가기는커녕 오히려 확대할 것이다.14)
대선 때마다 건강보험의 적용 대상 확대를 약속하는 공약들이 경쟁적으로 제시될 것이다. 그렇게 되면 실제로 사람들에게 필요하지만 국민건강보험의 재정형편상 가격을 통제하지 않을 수 없어서 제대로 공급되지 않게 되는 의료서비스의 종류는 점차 더 많아질 것이다.
그 피해자도 결국 국민에게 귀착될 것이다. 고급 의료서비스를 제값을 주지 않고 얻을 수 있다는 착각이 무서운 부메랑이 되어 심장내과, 산부인과, 감염내과 등 국민이 필요한 서비스는 공급자가 없어져 높은 돈을 주고도 치료받지 못할 것이다. 전염병 예방과 안전 분야도 평소에는 비용 대비 효과가 두드러지지 않아 제대로 공급되지 않을 가능성이 매우 높다.
지금 의료서비스를 고부가가치 미래의 성장산업으로 만들자는 제언들이 쏟아지고 있다. 제주를 의료관광의 허브로 만들자는 제안도 종종 듣는다. 이를 위해서는 강제 건강보험제도의 개혁이 반드시 필요하다. 사물인터넷을 통한 의료기기를 개발해봤자 건강보험 재정의 형편상 비용통제가 되면 그런 기기를 사용할 유인 자체가 발생하지 않기 때문이다. 더구나 잘못 그런 기기를 사용했다가는 표준화된 진료에서 벗어나 과잉 진료의 범법을 저지르는 행위가 되어 처벌을 받을 수도 있다.
그러나 그런 꿈을 꾸기 이전에 국민이 필요한 의료 서비스를 제대로 공급받기 위해서라도 강제 건강보험제도의 근본적 개혁이 필요하다.
싱가포르의 의료저축계좌, 민간 의료보험 시장의 확대 등 다양한 방식으로 전국민 강제 건강보험을 개혁해 나가야 한다. 그래야 산부인과가 없어서 임산부가 사망하는 사태처럼 국민이 필요한 의료서비스가 제대로 공급되지 못하는 사태를 막을 수 있다. 더 나아가 의료분야를 부가가치가 높은 성장산업으로 키워갈 수 있을 것이다.
<사례 2: 경부고속도로와 인천공항의 탈’공공부문’화>
기획재정부는 2015년도 결산 보도자료에서 2011회계연도부터 작성하기 시작한 발생 주의에 의한 국가결산 결과 자산은 1,856.2조원, 부채는 1,284.8조원이며, 순자산(자산 - 부채)은 571.4조원으로 전년대비 24.8조원 증가하였다고 밝혔다.
여기에서 흥미로운 부분은 토지 건물 등에 대한 시가평가를 계속해서 이것이 2015년에 2014년에 비해 20조 6천억 원 정도 증가한 것으로 평가하고 있다. 그렇게 해서 자산은 전년대비 96.9조원 증가, 부채는 경기활성화를 위한 적극적 재정운용에 따른 국채 발행 증가 등으로 전년대비 72.1조원 증가했다는 것이다.
표1. 발생주의 체계상 2015년 자산․부채 현황(조원)
이런 자산과 부채의 대비는 정부 소유 자산을 모두 팔면 부채를 모두 상환하고도 남는다는 인상을 주지만 그 내용을 들여다보면 그렇지는 않다. 세종청사 등의 유형자산, 디지털예산회계시스템 등의 무형자산의 취득가액이 제시되고 있지만 업무를 위해 반드시 필요한 것도 있고, 또 디지털회계시스템처럼 구매자를 찾기가 쉽지 않은 것들도 포함하고 있기 때문이다.
그런데 여기에서 흥미로운 점은 고속도로처럼 실제로 매매 가능한 부분을 제시한 것도 있다는 사실이다. 2015년 말 현재 경부고속도로는 10.9조원, 서해안고속도로는 6.5조원 등으로 장부가액을 제시하고 있다. 고속도로는 톨게이트를 설치해 현재에도 고속도로 사용료를 받고 있다. 따라서 특정 고속도로의 시장가치도 계산 가능하다. 이는 고속도로가 민간회사에 팔릴 수 있다는 의미다.
과거 미국에서 민간 철도가 건설되고 경쟁했던 경험에 비추어보면, 그리고 지금 민자고속도로가 실제로 운영되고 있다는 사실을 감안하면, 고속도로도 얼마든지 민간에 판매될 수 있을 것이다. 고속도로 소유회사들 사이의 경쟁은 교통사고율을 낮추기 위한 노력, 고속도로와 관련된 여러 서비스들의 품질 향상, 도로상태의 최적화 등의 노력을 가져올 것이다.15)
표2. 고속도로 장부가액 순위(단위: 억 원).
인천공항공사의 경우에도 민간에 매각되지 않을 이유가 없다. 국제공항 평가에서 1위를 했지만 공사 사장 자리가 정치권이 차지하는 소위 낙하산 인사의 표적이 되었다. 사장이 선거에 나가면서 곧장 공석이 되곤 하고 있다.
더구나 최근 외국인 출입국 심사의 강화가 있게 되자, 과거 악명 높던 뉴욕의 공항은 새로운 혁신을 하고 있는데 비해 인천공항은 과거 뉴욕 공항만큼이나 입국심사 시간이 소요되면서 외국 관광객들의 불평이 이어지고 있다.16) 인천공항공사가 민간에 매각된다면 더 이상 그런 일은 빚어지지 않을 것이다. 아마도 다른 국제공항들에 비 해 더 좋은 평판을 얻기 위한 노력이 계속 이어질 것이다. /김이석 시장경제제도연구소 소장
1) http://www.nabo.go.kr/Sub/01Report/04_04_Development.jsp
2) 자세한 논의는 오정근 (2014) 참고. 오정근이 지적하고 있듯이 국민연금이 인수한 국채는 공공부문채 무에서 제외되는데 이는 국민의 노후를 책임질 자금에서 인수했다는 점에서 정부가 국민에게 빚지고 있는 것으로 보는 게 타당하다. 국민연금공단까지 광의의 정부에 포함시켜 (협의의) 정부가 국민연금 에 빚진 것을 정부 내 거래로서 (광의의) 정부가 (광의의) 정부에 빚지고 있는 것이어서 순채무가 아 니라고 보기 때문이다. 그러나 이렇게 넓혀 나가면 우리가 정부이고, 우리가 우리에게 빚진 것은 채 무이자 채권이므로 아무 문제가 없다는 논리가 되어 말이 되지 않는다.
3) 이에 대해서는 김동열 2015 참고
4) 기획재정부 2016.4.5. 보도자료.
5) Rizzo, Mario “Little Brother Is Watching You: New Paternalism on the Slippery Slopes” ThinkMarkets October 24, 2009.
6) 염명배, 2015
7) 일본의 국채는 일본 국민들이 주로 구매했기 때문에, 그리고 미국의 경우에도 달러가 국제결제통화여 서 미국 국채를 결제수단으로 보유하고자 하는 수요가 있어 그 폐해가 적다고 볼 수 있다. 일본 사례 는 전성인도 지적하고 있는데 다만 그는 세금의 증대를 해법으로 제시하고 있다. 우리는 이것이 개인 들의 자기 소득에 대한 처분의 자유를 줄일 뿐 아니라 가난으로 가는 길이기 때문에 올바른 방향이 아니라고 보며, 공공부문의 규모를 줄이는 게 올바른 방향이라고 본다.
8) 이에 대해서는 의무지출인 복지지출에 대한 페이고 원칙의 적용에 대해 검토하고 있는 박인화(2015) 참고.
9) 더 자세한 설명은 김이석(2013) 참고
10) 양의 외부성이 있다고 적정량보다 시장에서 덜 공급되는 것도 아니다. 따라서 공리주의적 관점에서도 양의 외부성이 정부의 시장간섭을 정당화하지는 않는다. 예컨대 도로 시공자가 순전히 자신을 위 해 도로파손이 되지 않게 하려고 산사태 방지 철책을 세웠는데, 철책이 세워진 인근 사람들도 그 혜 택을 볼 수 있을 것이다. 도로 시공자가 자신의 행위로 인해 혜택을 받을 사람을 고려하지 않아서 철 책을 덜 세우지는 않는다. 교육도 마찬가지일 수 있다. 교육의 혜택이 자신에게 집중된다면, 남에게 줄 혜택을 감안하지 않아서 사람들이 교육을 덜 받지는 않을 것이다.
11) 김이석, “오스트리아학파의 경기변동론과 통화정책적 시사점,” 참고.
12) 김이석, “메르스 화 키운 규제 덩어리 ‘건보제’ 대수술해야,” 미디어펜, 2015.6.25를 정리
13) 이에 대해서는, 이상흔, 최선의 진료가 위법인 나라, 조선프레스, 2010 참고.
14) 공공부문을 사수하자는 좌파들의 사고는 바로 공공부문 비대화의 주범이라고 할 수 있다. 이와 관련 해서는 매일노동뉴스 2001.11.9. "공공부문 사수와 확장을 위한 공세적 대응 필요" 참고.
15) 이에 대해서는 Block, W., The Privatization of Roads and Highways, Mises Institute, 2009. 참고.
16) 이에 대해서는 다음 글 참고. 안혜리, “거꾸로 가는 인천공항,” 중앙일보 2016.4.19.
[김이석]