입학정원 축소가 불러일으키는 등록금 인상의 악순환

▲ 김기수 바른교육실천행동 대표/변호사

대학구조개혁은 이미 거스를 수 없는 시대적 요청이 되었지만, 이러한 시대적 요청에 대하여 정부는 본질적인 해결책을 제시하여 교육수요자와 납세자들의 동의를 구할 생각은 하지 않은 채 대학입학정원축소라는 규제정책으로 대응하고 있다.

이에 따라 상대적 경쟁력과 재정상태가 양호한 대학마저 정원을 축소하도록 강요받는 등 국가의 교육경쟁력이 훼손되고 대학의 자율성이 심각하게 침해되고 있다. 따라서 보편적 대학입학정원축소정책은 폐기되어야 마땅하다.

대학구조개혁의 본질적인 해결책은 입학정원축소가 아니라 대학의 해산이나 합병이 되어야 하는지에 대해서 살펴보고 나아가 대학의 구조조정인 해산, 합병에 대하여 법률규정을 살펴보고 그 문제점을 짚어보도록 하겠다.

수도권대학은 물론이지만 지방대학의 경우에도 일률적으로 입학정원이 축소된다면 궁극적으로는 등록금을 인상하던가 아니면 정부가 대학재정에 대한 보조금을 지금보다 더 지급하지 않으면 안 된다.

등록금인상으로 해결할 수 없다. 가뜩이나 반값등록금으로 세상이 시끄러운 판국에 등록금인상은 국민들에게 허무맹랑한 소리로 들릴 것이다. 그리고 대학 입장에서도 등록금을 인상한다면 정원을 더 채우기 힘들 것이고 정원이 점점 더 부족하여 대학재정이 더 빈곤해지는 악순환이 된다는 것쯤은 알고 있을 것이다.

따라서 수요가 없는 대학, 정원을 채우지 못하는 대학은 점점등록금을 인하하려고 할 것이고 모자란 부분을 정부의 보조금에 기대려고 할 것이다. 이 과정에서 온갖 탈법과 불법, 청탁과 정치논리가 지역논리가 개입된다.

대학정원을 채우지 못하는 대학은 대학의 경쟁력이 낮아 수요자들이 외면하기 때문인데, 이런 대학에 정부가 재정지원을 하겠다고 한다면 세금으로 경쟁력이 낮은 대학, 재정이 빈곤한 대학을 연명시키는 것에 불과하다.

이러한 대학에 충분한 재정지원이 될 리도 만무하겠지만 일부 재정지원을 하여 대학의 존립이 연명된다고 하여 어떤 사회적 이익이 있을 것인지 의문이고 일부의 재정지원만으로 이미 재정이 빈곤한 상태인 당해 대학에 재학 중인 학생의 학습권이 제대로 보장될지도 의문이다.

따라서 이러한 교육의 수요자들이 외면하는 대학을 정부가 대학재정을 지원해가면서 유지해야 할 필요가 없다고 본다.

수요가 낮은 대학에 재정지원을 하여 존립시킨다면 결국 과다한 교육의 공급이 발생하여 그 만큼 비효율적인 교육체제를 갖추게 된다. 세금이 낭비됨으로 인하여 정작 필요한 곳에 소요될 재원을 헛되어 써버리는 것이다.

지방대학의 유지와 존립을 목표로 한 수도권대학에 대한 대학입학정원의 축소를 지향하는 정책은 폐기되어야 하는 것은 물론이거니와 대학입학정원의 전국적 축소를 통한 대학구조조정이라는 것은 명분도 실리도 없는 미봉책에 불과하다.

입학정원의 축소는 기본적으로 대학생 1인당 대학의 기초운영비의 증가를 가져올 것이다. 이러한 점은 결국 대학등록금의 인상요인이 되거나 학습권이 부실화되는 결과를 초래한다.

특히 수도권대학에 대한 정원축소정책은 수도권 대학진학에 대한 수험생의 선호도를 더 높이거나 사회에서의 수도권출신 대학졸업생을 더 우대하게 되는 결과를 초래하게 될 것이다. 그리고 나아가 대학입시 경쟁이 더 치열하게 되어 결국 사교육비가 더 들게 되는 요인이 될 수도 있다.

결국 대학입학정원축소라는 정책은 반값등록금정책에 역행하는 것에 불과하다. 오히려 경쟁력이 있는 대학에 재정지원을 더 해주는 것이 반값등록금을 실현하기 적당하다.

대학의 구조조정을 당해 대학의 시장에서의 퇴출을 정부가 인위적으로 막는다면 그 폐해와 엄청난 비용은 장래세대의 부담으로 작용하게 될 것이 분명하다.

대학구조개혁의 최선의 방침은 결국 말 그대로 대학을 운영하는 학교 법인의 해산과 합병이다.

▲ 사학포럼 바른사회 자유경제원 프리덤팩토리가 11일 교육부 대학구조조정의 문제점과 대안을 모색하는 토론회를 열고 있다.

대학교육의 수요에 따라 자연스럽게 교육시장에서 도태되는 것이 당연하다. 다만 학교법인이 설립, 운영, 해산 과정에서 가지는 특수한 성격이 존중되어야 하지만 설립자들에 대해서 일정부분 인센티브를 지급하는 것 또한 나쁘지 않다고 여겨진다.

사립학교법에 따라 설립되는 특수법인인 학교법인은 사립학교법 제10조 제1항에 따라 설립허가를 받아 설립하게 된다.

이때 설립당시의 정관에는 해산후 재산의 귀속에 대해서는 일반적인 재단법인이 그렇듯이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 것으로 규정된 것이 대부분이다. 아래에서 사립학교법에 정한 해산과 합병에 대한 법률규정을 살펴보겠다.

사립학교법
제34조 (해산사유)
①학교법인은 다음의 사유에 의하여 해산한다. [개정 90·12·27, 2001.1.29, 2008.2.29 제8852호(정부조직법), 2013.3.23 제11690호(정부조직법)]
1. 정관에 정한 해산사유가 발생한 때
2. 목적의 달성이 불가능한 때
3. 다른 학교법인과 합병한 때
4. 파산한 때
5. 제47조의 규정에 의한 교육부장관의 해산명령이 있은 때
②제1항제2호의 사유에 의한 해산은 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 교육부장관의 인가를 받아야 한다. [개정 90·12·27, 2001.1.29. 법률 제6400호, 2008.2.29 제8852호(정부조직법), 2013.3.23 제11690호(정부조직법)]
제35조 (잔여재산의 귀속)
①해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육부장관에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속된다. [개정 90·12·27, 2001.1.29. 법률제6400호, 2008.2.29 제8852호(정부조직법), 2013.3.23 제11690호(정부조직법)]
②제1항의 규정에 의하여 처분되지 아니한 재산중 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 재산은 국고에, 제4조제1항제1호에 규정한 학교를 설치·경영하는 학교법인의 재산은 당해 지방자치단체에 각각 귀속된다. [개정 90·4·7, 97·1·13]
③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 국고 또는 지방자치단체에 귀속된 재산을 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 양여·무상대부 또는 보조금으로 지급하거나 기타 교육사업에 사용한다. [개정 90·4·7]
④제2항의 규정에 의하여 국고에 귀속된 재산은 교육부장관이, 지방자치단체에 귀속된 재산은 당해 시·도교육감이 관리하되, 제3항의 규정에 의한 처분을 하고자 할 때에는 미리 교육부장관은 기획재정부장관의, 시·도교육감은 교육부장관의 동의를 얻어야 한다. [개정 90·4·7,90·12·27, 91·3·8, 97·1·13, 99·5·24, 2001.1.29. 법률 제6400호, 2008.2.29 제8852호(정부조직법), 2013.3.23 제11690호(정부조직법)]
제35조의2 (해산 및 잔여재산귀속에 관한 특례)
①고등학교 이하 각급학교를 설치·경영하는 학교법인은 학생수의 격감으로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우에는 제34조제1항의 규정에 불구하고 시·도교육감의 인가를 받아 해산할 수 있다.
②제1항의 규정에 의하여 시·도교육감의 인가를 받고자 하는 학교법인은 해산인가신청서에 잔여재산처분계획서를 첨부하여 시·도교육감에게 제출하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 해산과 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획은 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다.
④국가 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 해산하는 학교법인이 원활한 해산을 할 수 있도록 다음 각호의 1의 지원을 할 수 있다. [신설 2004.1.29]
1. 해산인가 신청 당시 학교법인이 보유하고 있는 기본재산 감정평가액의 100분의 30 이내의 범위에서 해산장려금의 지급
2. 해산인가 신청 당시 학교법인이 보유하고 있는 기본재산중 학교교육에 직접 사용되었던 재산의 매입
⑤제1항의 규정에 의한 학교법인의 해산, 제2항의 규정에 의한 잔여재산의 처분 및 제4항의 규정에 의한 재정지원에 관한 사항을 심사하기 위하여 시·도교육감소속하에 사학정비심사위원회를 둔다. [개정 2004.1.29]
⑥제5항의 규정에 의한 사학정비심사위원회의 구성 및 운영등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. [개정 2004.1.29]
⑦제1항 내지 제5항의 규정에 의하여 해산한 학교법인은 그 잔여재산의 전부 또는 일부를 제10조제4항의 규정에 불구하고 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 의한 공익법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있다. [개정 2004.1.29, 2008.3.14][본조신설 1997.8.22]
제47조 (해산명령)
①교육부장관은 학교법인에 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는 당해 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다. [개정 90·12·27, 2001.1.29. 법률 제6400호, 2008.2.29 제8852호(정부조직법), 2013.3.23 제11690호(정부조직법)]
1. 설립허가조건에 위반한 때
2. 목적의 달성이 불가능한 때
②제1항의 규정에 의한 학교법인의 해산명령은 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때 또는 관할청이 시정 지시한 후 6월이 경과하여도 이에 응하지 아니한 때에 한하여야 한다.[개정 73·3·10, 90·4·7]

현행 사립학교법의 위 조항 중, 대학이 아닌 고등학교 이하의 학교를 운영하는 학교법인의 경우 해산장려금의 지급이 법정화 되어 있는 점이 특이하다.

대학을 운영하는 학교법인이 설립의 목적을 달성할 수 없을 때 교육부장관이 해산명령을 할 수는 있겠지만 이로 인한 여러 가지 파생되는 문제점, 법적소송 등의 문제를 생각할 때 해산명령 자체보다는 당해 학교법인이 자율적으로 해산, 합병으로 나갈 수 있도록 지원을 해주는 것이 최선일 것이다.

정부는 수요가 낮아 정원을 채우지 못하는 대학에 대하여는 해산장려금을 지급하여 대학구조조정을 유도하고, 오히려 수요가 높은 대학의 경우에는 정원을 늘려주어야 한다. 대학 간의 합병, 해산을 자연스럽게 유도할 수 있도록 각종 걸림돌부터 치워주는 것이 정부가 해야 할 일이라고 본다.

정관 변경을 통하여 설립자에게 일부 재산을 환원해준다면 대학의 구조조정이 가속화될 것이라 여겨진다. 단 어느 범위 내에서 어떤 식으로 돌려줄 것인지에 대하여 정부가 국민에게 물어봐야 할 것이다. 정부는 일부 환원되고 남은 학교재산을 가지고 공익재단을 만들 수 있거나 국고로 귀속시킬 수 있기 때문에 우리사회의 안전망이 더 두터워지는 결과가 도출된다.

그리고 재산이 일부 설립자들에게 환원된다고 하여 사회적 정의에 반하는 것은 아니다. 오히려 이러한 사례는 향후 학교법인 설립이 더 늘어날 수 있는 유인동기도 되기 때문이다. 오히려 정부가 지방대학의 존립을 위하여 재정지원을 마다하지 않는다면 그로 인한 재정낭비가 사회적 정의에 반하는 것이 될 것이다.