김인영 교수 “국회의원 권한 남용, 삼권분립 넘어선 '입법 독재시대'”

경제민주화 열풍 이후 민생법안이라는 이름으로 심화되고 있는 사법의 공법화 경향, 간섭주의와 정부팽창이 가져올 위기가 심각한 가운데, 이러한 정치실패 중심에 국회 입법이 가장 큰 악영향을 끼치고 있다는 비판이 제기됐다.

특히 무소불위의 절대권력 각축장이자 지역 포퓰리즘의 정쟁도구가 되어 버린 국회의 현주소를 되짚어 볼 때, 정치실패에 따른 심각한 사회적 비용이 초래할 것이라는 지적이 나왔다.

국회의원이 갖는 권한은 삼권분립의 원칙에 입각해 만들어진 것이 분명하나, 그들이 특권 뒤에 숨어 무책임한 발언과 무분별한 입법행위를 정쟁의 도구로 악용한지는 이미 오래되었다는 비판도 제기됐다.

이번 기회를 통하여 정치실패의 중심에 선 국회에 대한 외부로부터의 대대적인 견제와 감시가 필요하다는 주장도 나왔다.

▲ 자유경제원이 주최한 정치실패 연속 3차 토론회, ‘정치실패 중심에 선 대한민국 국회 진단과 해법’에서 국회의 정치실패에 관하여 토론하는 김인영 한림대학교 정치행정학과 교수.

자유경제원은 7일 오전 10시 자유경제원 5층회의실에서 ‘정치실패 중심에 선 대한민국 국회 진단과 해법’ 정치실패 연속 토론회를 갖아 국회의원의 권한과 특권 실태를 진단하고 입법에 따른 정치실패를 비판했다.

토론회 참석자들은 입법에서의 무노동 무임금 원칙 적용, 자격 없는 후보가 국회의원에 당선되지 않도록 관심을 기울이는 시민사회의 노력, 입법평가의 객관화 여론화 등 시민사회의 적극적인 감시기능 확충, 시장 자율성에 대한 인정 등을 정치실패의 대안으로 제안했다.

이날 토론자로 참여한 김인영 한림대학교 정치행정학과 교수는 “대한민국 국회의원은 역설적인 특권을 가지고 있는데, 아무리 긴 여야간 정쟁으로 인하여 어떠한 법안을 만들어내지 못해도 처벌이나 손해를 보지 않는다는 점으로, 이것이야말로 입법권을 가진 국회의원의 진정한 특권이다”라고 밝혔다.

김 교수는 이날 “국회의원 출신 장관이 인사청문회를 100% 통과하는 것을 살펴보면, 국회의원들이 ‘끼리끼리 봐주기,’ 즉 내부담합으로 특권을 유지하는 것과 다름 없으며, 이는 삼권분립의 원칙에도 맞지 않는다”고 강조했다.

이어 “개개인이 헌법기관인 국회의원이 행정부의 장관으로 대통령 명을 받아 각 부처 조직을 이끄는 것은 국회의원을 직접 뽑아준 지역주민과 국민에 대한 배신이며, 이는 대통령제 권력구조의 견제와 균형이라는 원칙에 어긋난다”고 설명했다.

또 “사법부와 행정부를 넘어 ‘입법 독재시대’라고 해도 과언이 아닌 국회만의 거침없는 권한 남용이 계속해서 커지는 가운데, 구체적으로는 국회선진화법으로 인하여 ‘소수가 다수의 결정을 압도하는’ 세상 어디에도 없는 해괴한 민주적(?) 국회가 더욱 파행적으로 운영될 것이다”라고 전망했다.

김 교수는 이에 대한 대안으로 “자질이 되는 국회의원은 뽑고 포퓰리즘을 약속하는 정치인은 떨어뜨리는 교양 있는 시민의 존재와 더불어, 국회와 정당 정부 모두가 포용적이고 개방적인 제도로의 변화를 꾀하는 가운데 정책으로 승부하고 법을 지키는 정치문화-국회의원 국무위원 겸직 금지 및 권력 분립의 원칙 엄수-를 정착시키자”고 제안했다.

이날 토론회에서는 김 교수를 비롯하여 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장, 전삼현 숭실대학교 법학과 교수, 김선정 동국대학교 법학과 교수, 김행범 부산대 행정학과 교수, 이영조 경희대 국제대학원 교수가 패널로 참석해 토론을 벌였다.

▲ 자유경제원 주최, ‘정치실패 중심에 선 대한민국 국회 진단과 해법’ 정치실패 연속 토론회 전경. 자유경제원은 ‘겉으로는 공익을 내세우면서 실질적으로는 사익을 추구하는’ 정치실패에 대해 토의하는 토론회를 연속해서 주관하고 있다. 7일 토론회는 지난 6월 26일 ‘교통분야 정치실패 진단 - 아무도 이용하지 않는 공항과 도로는 왜 만들어졌을까’ 토론회에 이은 세 번째 토론회다.

다음은 김인영 한림대학교 정치행정학과 교수의 토론문 전문이다.

대한민국 국회의원의 권한은 헌법에 규정된 입법권, 즉 법을 만든다는 것, 그 이외에 예산안 심의 및 확정권과 조세의 종목과 세율 확정권을 가지고 있다. 이미 그것만으로도 충분한 권한이라 그 무엇도 추가적인 특권이 필요치 않아 보인다.

하지만 대한민국의 국회의원은 역설적인 특권을 가지고 있다. 첫째, 입법권을 가진 국회의원의 진정한 특권으로 아무리 긴 여·야간 정쟁으로 어떠한 법안도 만들어내지 못해도 처벌이나 손해를 보지 않는다는 것이다. 국회는 '7월 국회' 회기 중으로 8월 19일까지로 예정돼 있다. 하지만 현재 ‘세월호 특별법 TF’ 외에는 가동 중인 상임위가 없다. 특히 사회적 이슈가 되고 있는 의료 영리화·민영화 우려 때문에 보건복지위원회는 무산됐고, 교육문화체육관광위원회의 경우는 황우여 교육부 장관 후보자 인사청문회 밖에 다른 일정이 없다. 세월호 국가핵신 방안으로 제출된 정부조직법 개편안을 다루고 있는 안전행정위원회와 김영란법(부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌방지법)을 심의하는 정무위원회도 여야 간에 일정합의가 되지 않아 열리지 않는다. 일하지 않고도 월급을 받을 수 있는 특권을 대한민국 국회의원은 가지고 있다. 따라서 ‘무임금 무노동’의 원칙이 국회의원들에게도 적용되도록 해야 한다. 그리고 의원들 스스로 결정하는 급여 결정방식을 개선하고, 모든 급여내역을 투명하게 공개하도록 제도가 바뀌어야 한다.

▲ 국회 상임위별 주요 계류 법안 목록. 자료출처는 머니투데이 2014년 7월 31일자. 진상현 지영호 배소진. “석달간 법안 처리 '0 '…선거·정쟁에 민생입법 '뒷전'”

두 번째, 국회의원의 새로운 하지만 역설적인 특권은 국회의원 출신 장관의 인사청문회 100% 통과권이다. 국회의원들이 ‘끼리끼리 봐주기,’ 즉 내부담합으로 특권 유지하기에 해당한다. 하지만 조금만 생각해 보면 우리의 대통령제 권력구조 하에서 현직 국회의원의 행정부 장관으로의 이동은 삼권분립의 원칙에 맞지 않다. 또한 개개인이 헌법기관인 국회의원이 행정부의 장관으로 대통령의 명을 받아 각 부처의 조직을 이끄는 것은 국회의원을 직접 뽑아준 지역주민과 국민에 대한 배신이기도 하다. 왜냐하면 지역을 위해 헌신하겠다고 출마한 사람이 국회의원이 되고 나서는 행정부 장관으로 뽑혀가는 것을 영광으로 아는 것은 대통령제 권력구조의 견제와 균형이라는 원칙에 어긋나 보인다.

현역 정치인은 인사청문회에서 낙마하지 않는다는 명제를 만들어낸 것은 결국 국회의원들 안에 여야를 초월하는 모종의 암묵적 내부 독점 카르텔이 존재한다는 것이다. 국회의원 ‘현관 예우’에 해당하는 것인데 더 큰 문제는 국회위원에서 장관으로 옮겨가는 사람들의 전문성이 현저히 떨어지는 대신 정치적 야망이 커서 포퓰리즘적인 정책을 추진하기 쉽다는 점이다. 교육부 장관으로 임명된 황우여의원의 경우 전임 판사로서 교사나 교수 또는 교육행정에 대한 경험은 전무 하고 대신 국회 교육위원으로서의 경력(13~14년)을 강조하고 있다.

황우여 의원 이전에는 3월 이주영 해양수산부장관 후보자에 대한 인사청문회가 있었는데 인사 청문회의 검증은 6시간도 걸리지 않았다. 여야 의원들이 자기들끼리 봐주기 인사청문회를 한 것이다. 이렇게 되면 앞으로 대통령은 인사청문회가 두려워 더욱더 국회의원 출신 정치인을 장관으로 뽑을 것이고, 앞으로 장관을 하려면 먼저 국회의원 경력이 있어야 되는 것으로 일반화 되는 것이 염려된다.

셋째, 예산 낭비에 관한 것으로 비상설 특별위원회를 통해 수천 만원씩의 활동비를 나눠먹는 ‘짬자미 나눠 먹기’의 문제이다. 예를 들어 2012년 8월에 만들어진 ‘남북 관계 발전 특위’는 5개월 존속하면서 첫날 20분 회의를 하고 추가회의 없이 종결되었다. 하지만 매달 운영비 6백만 원에 총 2천5백여만 원을 챙겼다. 18대 국회의 경우 2008~12년 동안 28개의 비상설특위를 만들어 모두 37억 원의 예산을 집행하였다. 회의 1시간에 평균 5백50여만 원을 지출한 것이다. 문제는 이러한 사안들이 제대로 공개되지 않고 투명하게 드러나지 않는다는 점이다. 국회의원은 세상의 모든 비리를 드러내기 위해 열을 올리지만 자신들이 저지른 낭비와 비리는 꽁꽁 감추는 특권을 가지고 있다.

이에 대한 해답은 국민이 자격이 되는 국회의원을 뽑는 것이 첫 번째 과제이고, 다음은 국회의원 윤리심사위원회에 외부인사를 50% 이상 참여시키는 것이다. 나아가 외부 기관이 의정을 감시할 수 있도록 제도를 만들고 국회의 모든 지출에 대한 정보를 공시하여 투명화 하도록 해야 한다. 국회는 자정 기능이 상실된 상태이기 때문에 국회의원 개혁 및 특권 줄이기는 외부에서 주도하는 것이 옳다.

현재 대한민국 국회가 직면한 진짜 문제이자 특권은 국회선진화법 때문에 소수가 다수를 압도하는 소수 독재가 가능해 졌고, 소수 결정이 다수 결정을 압도하는 세상 어디에도 없는 해괴한 ‘민주적’(?) 국회운영이 자리 잡았다는 점이다. 즉 소수당이 다수당의 법안 통과 긴급성을 문제 삼아 협상의 주도권을 가지게 되는 소수가 주도하는 국회가 된 것이다.

최근 7월 24일 박영선 원내대표(겸 새정치연합 비대위원장)는 “세월호 특별법을 처리하지 않을 경우 다른 법률안 입법에 협조하지 않겠다.”고 선언했다. 결국 정부가 세월호 대책으로 만든 정부조직개편은 9월 정기 국회 국정감사 이후에나 논의가 가능할 것으로 판단된다. ‘입법독재의 시대’라고 해도 과언이 아닌 입법부의 거침없는 독주와 권한 남용이 한국의 정치실패의 핵심이다.

이렇게 볼 때 정치실패, 정부실패, 국가실패는 상호 유기적으로 연결 되어 있다. 이에 대한 해답은 대런 애스모글루(Daron Acemoglu)와 제임스 로빈슨(James A. Robinson)이 『국가는 왜 실패하는가(Why Nations Fail)』(2012)에서 찾을 수 있다. 애스모글루와 로빈슨은 주장한 바와 같이 번영으로 이끄는 국가의 특징을 ‘포용적 정치·경제 제도’의 존재에서 찾았다. 사유재산권을 보장하고, 공정한 경쟁의 장을 마련하며, 신기술과 기능에 대한 투자를 장려하는 ‘포용적 경제제도’가 존재하는 경우 번영했다. 반면에 실패한 국가는 소수가 다수로부터 자원을 착취하기 위해 고안되고, 사유재산권을 보장해주지 못하거나 경제활동에 대한 인센티브를 제공하지 못하는 ‘착취적 경제제도’를 가졌음을 밝혔다.

따라서 국회 등 국가 기관을 개방적이고 경쟁 지향적 기관으로 만들어야 한다. 즉, 국회와 행정부가 정책 개발에 집중하고, 모든 기관이 정책으로 경쟁하게 만드는 것이다. 그래서 국회가 정책을 행정부에 의존하지 않고 행정부와 정책으로 경쟁하게 된다면 국회와 행정부 사이에는 진정한 ‘견제와 균형’의 관계가 만들어질 수 있을 것이다. 나아가 행정부와 여당과 야당이 정책으로 경쟁한다면 여당 역시 대통령과의 상하 관계를 벗어나게 되고 당(黨)·정(政)·청(靑)의 관계는 동등해지며, 야당도 국정협조 해야 한다는 여론에서 자유로워 질 수 있다. 그러한 의미에서 국회의 입법을 위한 정책 기능의 강화는 더욱 강화될 필요가 있다. 왜냐하면 국회 차원의 입법 및 조사 기능이 미국이나 선진국에 비하여 충분해 보이지 않기 때문이다.

나아가 국회에서 여야의 갈등과 다툼을 극복할 방안을 찾아야 할 것이다. 예를 들어 국회가 대통령제의 기본에 충실한 구도인 대통령과 정부(government) 대(vs.) 국회(congress)의 ‘견제와 균형'(checks and balances)의 구도로 돌아가면 야당의 국정 발목 잡기의 문제는 상당히 해결 가능할 것으로 예측된다. 왜냐하면 국회에서 여당이 무조건적으로 대통령과 행정부를 감싸고돌지 않으니 행정부 비판의 부담이 줄어들기 때문이다. 또 야당의 국정 발목 잡기와 함께 비판이 되는 사안은 여당이 청와대와 정부에 비판의 목소리를 내지 못하고 끌려 다닌다는 것인데, 이것도 국회가 행정부 견제라는 기본 기능에 충실 한다면 쉽게 해결될 문제이다. 여당이 국회에서 교섭단체를 구성하여 운영하지만 국회에 속하는 이상 대통령과 행정부 견제는 당연한 기본 기능에 속하기 때문이다. 이는 앞에서도 언급한 바이지만 그 동안 한국 정치가 대통령제 하에서 내각제식 정국 운영을 해왔기 때문에 발생한 모순이었다.

나아가 국회의 행정부 견제 기능을 올바로 수행하기 위해서 국회의원과 국무위원 겸직 금지가 실현되어야 한다. 이에 관한 다음과 같은 언급은 적절하다.

권력분립의 원칙 때문에 미국에서는 한 인물이 중복적으로 여러 기구에 직책을 맡는 일은 금지되어 있다. 미국 헌법 1조6항은 “미국 행정부의 직책을 가진 어떤 자도 그가 그 직책을 수행하고 있는 한, 상·하원의 의원직을 겸임할 수 없다”고 명시되어 있다. 따라서 행정부에서 장관직을 맡고 있던 이가 상원의원으로 출마하려면 장관직을 그만두어야 한다. 의원직을 유지하며 각료로 입각할 수 있는 내각제와 다른 특징이다. 1964년 로버트 케네디는 뉴욕 주 상원의원 출마를 위해 연방정부의 법무부 장관직에서 물러난 바 있으며, 대법원 판사였던 골드버그(Arthur Goldberg) 역시 1965년 행정부 직책인 UN주재 미국 대사직을 맡기 위해 대법원 판사직을 사임한 바 있다.

국회의원이 국무위원으로 차출되는 것을 영전으로 언론이 보도하는 것은 결국 국회의원이 대통령의 눈치를 보고 국회의원의 직무를 수행하게 하는 것이 되고 국회의 대통령과 행정부 견제가 무뎌지게 되는 중요 원인이 되고 있다. 또 다른 내각제적 요소로서 국회가 국무위원 해임건의안으로 국무위원을 협박하고, 부당하게 행정부의 권리를 침해하는 관행을 대통령제 권력 구조의 도입으로 막아야 한다.

‘정치실패’와 ‘정부실패’, 그리고 그 당연한 결과로서의 ‘국가실패’를 극복하는 방안은 앞에서 언급한 것처럼 자격 있고 자질이 되는 국회의원은 뽑고 포퓰리즘 정책을 약속하는 정치인은 떨어뜨리는 교양 있는 시민의 존재, 국회, 정당, 정부가 포용적이고 개방적인 제도로의 변화, 즉 정책으로 승부하고 법을 지키는 문화를 정착시키는데 있다.