“금융감독 부작용, 정치적 포획서 자유롭지 못한 정치실패”

한국사회, 특히 한국금융시장이 겪고 있는 여러 가지 문제의 원인으로 쉽게 이야기되는 것이 시장실패이지만, 사람들이 시장실패의 산물로 인식하는 것들의 대부분은 겉으로는 공익을 내세우면서 실질적으로는 사익을 추구하는 ‘정치실패’에서 비롯된 것들이라는 주장이 제기됐다.

세계 각국은 지난 1997년 외환위기와 2008년 세계 금융위기를 두고 그 원인을 시장참가자들의 도덕적 해이(moral hazard) 및 정보 비대칭성에 집중하여 다루어 왔다. 시장실패에 초점을 맞춘 이러한 분석은 곧 금융 거버넌스의 비대화로 연결되었고, 금융시장에 대한 정부의 영향력은 더욱 강화되었다.

하지만 이러한 가운데, 시장경제에서 금융부문이 차지하는 중요성에도 불구하고 합리적이고 효과적인 금융 거버넌스를 도출하기 위한 실증분석이 제대로 이루어지지 못하고 있다는 전문가들의 지적이 나왔다.

한국의 경우, 금융안정성이라는 공공재를 공급하기 위해 설립된 감독 기구가 결국에는 대출개입, 각종 부작위 또는 간섭, 정치적 의사결정 범람으로 각종 부작용을 야기하고 있다는 우려의 목소리가 커지고 있다.

▲ 자유경제원 주최, ‘정치실패 연속토론회 제 4차 : 금융분야 금융 거버넌스의 위기, 어디서 왔나’의 전경.

이에 자유경제원은 금융분야의 정치실패를 진단하는 자리를 통해 현재의 금융 거버넌스의 위기의 원인을 진단해 보고 해법을 모색하고자 27일 자유경제원 5층 회의실에서 ‘정치실패 연속토론회 제 4차 : 금융분야 금융 거버넌스의 위기, 어디서 왔나’를 개최했다. 금번 토론회는 제 4차 정치실패 연속토론회로서 금융분야의 정치실패를 진단했다.

현진권 자유경제원 원장의 사회로 시작된 토론회에서, 김인배 이화여자대학교 경제학과 교수가 발제자로 수고하였으며, 김상헌 서울대학교 행정대학원 교수, 김인영 한림대학교 정치행정학과 교수, 안재욱 경희대학교 경제학과 교수, 오정근 아시아금융학회장이 각각 토론자로 종합토론회에 참석하였다.

발제자로 나선 김인배 이화여자대학교 경제학과 교수는 금융 감독기구 강화의 최초 목표와 효과의 불일치를 언급하며 “금융안정성이라는 공공재를 공급하기 위해 설립된 감독 기구가 결국에는 대출개입, 각종 부작위 또는 간섭, 정치적 의사결정 범람으로 각종 부작용을 야기하고 있다”고 지적했다. 그 원인으로는 ‘규제 거버넌스’와 ‘금융안정성’ 사이의 연계성이 불투명하다는 점을 들었다.

김 교수는 금융 규제 거버넌스의 한계를 강조하며 “흔한 공익적 목표에도 불고하고 금융 규제 거버넌스는 금융감독자와 사회 간 각각 공익과 사익의 이해충돌, 즉 정치적 포획으로부터 자유롭지 못해 실패하기 마련이다”라며 정치실패로 그 원인을 돌렸다.

이어 김 교수는 한국의 규제 거버넌스 위기의 상황을 분석하며 “한국은 금융감독의 ‘실제행태’보다는 ‘법률내용’ 위주로 거버넌스가 구성되었기 때문에 오히려 후퇴한 결과를 보이고 있다”라고 지적했다.

김 교수는 발제를 맺으면서 “감독기구의 보편적 특성에 근거하지 말고 실증연구에 근거해 한국만의 금융 거버넌스를 만들어야 한다.”고 제안했다.

▲ 자유경제원 주최, ‘정치실패 연속토론회 제 4차 : 금융분야 금융 거버넌스의 위기, 어디서 왔나’에서 금융거버넌스 위기의 본질과 그 대안에 대하여 발제하는 김인배 이화여자대학교 경제학과 교수.

다음은 김인배 이화여자대학교 경제학과 교수의 발제문 전문이다.

1. 도입

1990년대 아시아 외환위기는 물론 2008년 미국발 금융위기 및 최근 유럽국가들의 위기에 이르기까지 각국에서 발생한 대부분 금융위기는 시장참가자들의 도덕적 해이 및 정보비대칭성과 같은 문제들로부터 비롯되었다 (Cukierman, 2011). 나아가 금융시장의 이러한 문제점들을 효과적으로 감독하지 못한 점이 더욱 직접적인 원인들로 지적되고 있다 (Roubini, 2008; Claessens et al., 2010 등). 특히 금융시장에서의 체계적 위험에 대한 사전방지는 물론이고 발생된 위기확산을 효과적으로 차단하지 못했다는 점에서, 금융규제·감독기구(이하 ‘감독기구’)의 권한 및 독립성을 포함한 소위 ‘규제거버넌스 (regulatory governance)’의 열악함이 빈번하게 지적되었다. 금융감독 (이하 ‘감독’)의 질은 감독기구의 ‘양질의 규제거버넌스’와 ‘효과적 감독구조(architecture)’에 의해 결정된다 (Masciandaro et al., 2012, p. 20). 이는 마치 소프트웨어와 하드웨어와 같은 것으로서, 금융안정 또는 경제발전을 위해서는 이 두 조건이 함께 전제되어야 한다. 그러나 본고에서는 지면의 제한상 전자에 대해서만 논의하기로 한다.

1990년대 중반까지는 감독기구 ‘자체의’ 거버넌스, 즉 규제거버넌스에 관해서는 큰 관심이 없었다. 그 이유 중의 하나로서, 연구자들은 규제를 담당하는 규제자보다는 은행 등 피규제자들의 행위에 더욱 큰 관심을 보였기 때문이다. 또한 예전에는 감독기구가 중앙은행에 속한 경우가 많았으므로, 통화정책에 있어서의 독립성확보 등 중앙은행 거버넌스 차원에서 금융시장에 대한 규제‧감독 기능의 문제를 포괄하여 다룬다고 판단한 듯하다. 그러다가 1990년대 중후반 이후 감독기구 자체에 관한 논의가 시작되었다. 이유는 우선 자유화로 인한 금융시장의 업역파괴 및 거대 복합금융기업의 출현 때문이다. 동시에 범세계적으로 금융위기가 빈번해지면서 (예: Ecuador, East Asia, Mexico, Russia, Turkey, Venezuela 등), 정치적 간섭으로 인한 감독기구의 독립성 결여가 금융위기를 초래 또는 악화시켰다는 인식이 높아졌다 (Das and Quintyn, 2002). 또한 2008년 글로벌 금융위기에 대해서도 그 원인으로서 금융시스템에 관한 규제실패 혹은 감독실패가 중요하게 언급되었다. (Roubini, 2008; Dijkstra, 2010). 그와 함께 감독기구의 역할이 예전처럼 이미 마련된 규제위주 법제에 대한 금융기관들의 ‘준수(compliance)’만을 감독하는데 그치지 않는다는 시각이 자리 잡았다. 급속히 변화해가는 금융시장 참여자들의 권리를 보호하기 위해, 이제는 금융기관 ‘거버넌스’를 감독하는 역할을 해야 한다고 생각하게 되었고, 그 역할을 성공적으로 수행하기 위한 선결조건으로 감독기구 스스로가 잘 정비된 바람직한 규제거버넌스가 확립되어야 한다고 믿게 되었다.

2. 규제거버넌스의 내용

1997년 바젤위원회(Basel Committee)는 은행감독기구의 운영상 독립성에 관한 ‘은행감독핵심준칙(The Basel Core Principles for Effective Banking Supervision: ‘BCP’)’을 제정하였는데, 이를 통해 감독기구의 독립성 이슈가 부각되는 계기가 마련되었다. 규제거버넌스의 중요성과 역할에 관한 체계적 분석을 처음 시도한 연구는 Das and Quintyn(2002)이다. 이들은 감독기구의 거버넌스가 독립성(independence), 책무성(accountability), 투명성(transparency), 성실성(integrity)의 네 가지 축으로 구성되며, 이 네 가지 구성요소를 결정하는 10가지 핵심요소를 제시하였다 (Das and Quintyn, 2002, pp. 180-181).

Das and Quintyn(2002)이 규제거버넌스 구성요소들의 공식적 정의를 제시한 이후, 비슷한 맥락에서 Quintyn and Taylor(2003), Quintyn(2007) 및 Masciandaro et al.(2008) 등이 네 가지 구성요소 중에서도 특히 독립성과 책무성을 강조하였다. 이에 대해 Masciandaro et al. (2008, p. 834)는 독립성과 책무성이 주로 ‘정치적 의사결정’을 통해 만들어지는 반면, 다른 두 가지 요소인 투명성과 성실성은 감독기구 자체적으로 확립될 수 있으며, 그 수준이나 효과가 독립성과 책무성의 수준에 의존하기 때문이라고 주장한다.

규제거버넌스와 관련하여 중요하게 함께 언급되어야 할 이론은 ‘거버넌스연계론’이다. Quintyn(2007)은 거버넌스연계론을 총정리하였는데, 간략히 표현한 것이 아래 그림이다.

▲ Governance Nexus

그의 기본시각은 비금융기업, 금융기관, 금융감독기구 및 공공부문 일반, 이 네 영역의 각 거버넌스는 상호 밀접한 연계성을 갖는다는 것이다. 가령 감독기구의 목표는 금융기관의 불완전한 거버넌스를 교정해주는 것이고, 금융기관은 비금융기업들의 좋은 거버넌스를 유도하면서 동시에 경제 내의 금융안정성이라는 공공재를 공급하는 역할을 한다는 것이다. 이를 통하여 궁극적으로 국가 전체의 경제성과에 영향을 미치게 되는데, 여기에는 공공부문 일반의 거버넌스(예: 선거형태, 정부조직형태, 정책 입안‧집행능력, 조직들의 독립성 및 책무성, 부패정도, 국민신뢰도 등)도 영향을 미치게 된다는 것이다. 그럼에도 불구하고 Quintyn(2007)의 이론에서 궁극적인 초점을 두는 부분은 그림에서 보듯 ‘규제거버넌스’와 ‘금융안정성’ 사이의 연계성이다. 만약 규제거버넌스가 깨지면 당장 감독기구의 대출개입, 각종 부작위 또는 간섭, 포획, 정치적 의사결정 등이 범람하며, 결국 금융기관 거버넌스가 무너지므로 역시 특혜대출, 허술한 신용관리, 부적절한 자금수급, 무기력한 위험관리 등 각종 부작용이 야기된다는 것이다. 1990년대와 2000년대 금융위기들의 근원을 바로 여기에서 찾고 있다.

3. 규제거버넌스의 한계

규제거버넌스에 관한 여러 실증분석이 있었는데, 초기의 연구결과를 보면 대략 금융안정 및 경제발전에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타난다. 그러나 최근 연구결과들을 보면 종종 그 효과가 미미하던지 혹은 그 반대의 결과를 보고하는 연구들도 있다. 이에 대해 측정오차의 문제, 자료의 부족, 방법론의 문제 등이 거론되고 있지만, 그중 특히 주목할 만한 주장으로서 Masciandaro et al.(2013)는 ‘감독자의 유인불합치 문제’가 그 주요 이유일 것으로 제시하였다. 다시 말해서 규제거버넌스를 아무리 잘 정비하고 실현한다고 하더라도 감독자가 ‘규제포획(regulatory capture)’으로부터 완전히 자유로울 수는 없으므로, 그 사적유인에 부합하는 제도가 함께 비중 있게 다루어져야 할 것임을 지적하였다.

Dijkstra(2010) 역시 금융감독의 실패는 사회와 금융감독자 간 각각 공익과 사익의 이해충돌로부터 발생할 수 있는데, 금융감독자가 사익보다 공익을 우선시 하도록 하기 위해서는 그에 상응하는 유인을 제공해야 한다고 하였다. 나아가 그러한 금융감독자의 ‘유인체계(incentive system)’를 간과하여 금융위기가 초래했다고 주장하였다. 사실 유인체계의 중요성에 관해서는 금융위기 직전 Barth et al.(2006)에 의해 강조된 바 있다. 즉 감독자의 유인에 대한 현실적이고 면밀한 숙고가 없으면, 독립성․책무성 등의 규제거버넌스 구성요소들이 무의미해질 수 있다는 시각이다. 최근 Masciandaro et al.(2013)도 감독자의 유인체계에 가장 큰 비중을 두고 ‘견제하되 양립할 수 있는’ 시스템의 마련이 가장 중요하다고 거듭 역설한 바 있다.

같은 맥락에서 Kane(1990)은 ‘규제유예(regulatory forbearance)’ 유인에 대하여 비판하였다. 규제유예는 감독자가 감독상 문제점들을 인지하더라도 자신의 임기가 끝날 때까지는 공개를 꺼려하는 행동을 일컫는다. 왜냐하면 문제점이 공론화되면서 불필요한 작업이 늘게 되며 심지어는 자신이 그 책임까지 감당해야 하는 개연성을 불식시키기 위함이다. 물론 그것은 (조직이 아닌) 자신의 이해관계 득실을 따지는 사적유인으로부터 비롯된다. Quintyn and Taylor(2003, p. 283)는 Kane 류의 규제유예론뿐 아니라 전술한 규제포획과 같은 감독자의 사적유인들을 제어하기 위해서는 규제거버넌스의 또 다른 주요 구성요소로서 투명성(transparency)이 요구된다고 강하게 주장하였다. 감독기구와 민간부문 사이의 정보비대칭성 수준을 낮춤으로써 감독기구의 과도한 규제뿐 아니라 감독자 개인의 사적유인을 제어하는 효과적인 방법이 될 수 있다 (Quintyn and Taylor, 2003; Mohr and Wagner, 2011).

4. 한국의 상황

Quintyn et al.(2007)은 1990년대 후반 이래 은행감독제도가 바뀐 32개국을 대상으로 독립성과 책무성을 측정하였다. 그들의 가장 주목할만한 발견은 금융개혁 이후 대부분의 국가에서 독립성과 책무성 수준이 높아진 것이었다. 또한 개혁 이후에 독립성보다는 책무성 지수가 상대적으로 더 크게 상승하였음을 발견하였다. 이러한 현상은 (책무성의 중요성을 인지한 결과라고 할 수도 있지만) 정치인의 ‘두려움’, 즉 정치인이 감독기구에 대한 독립성 부여를 두려워하거나 그 부여에 확신을 갖지 못한 소치라고 해석하였다. 말하자면 정치인들은 이런 두려움 때문에 독립성을 약간 개선시켜주는 대신 책무성을 지나치게 강화하거나 독립성을 직접 제약하는 통제수단을 부과하는 경향을 갖게 된다는 것이다.

한국에서도 절대수준에서는 1997년 금융위기를 계기로 개혁 이전보다 이후에 독립성 지수와 책무성지수가 상승한 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 한국의 위치는 독립성의 경우 32개국 중 개혁 이전의 21위에서 이후 28위로, 책무성은 20위에서 28위로 하락했다. 물론 이들의 연구는 금융감독의 ‘실제행태’보다는 ‘법률내용’ 위주로 규제거버넌스지수를 작성했다는 점에서 한계가 있다. 그러나 최소한 이 연구결과에만 근거한다면, 최근 금융개혁을 경험한 다른 나라들에 비해 한국의 규제거버넌스는 1997년 말 금융개혁 이후 오히려 후퇴한 결과를 보이고 있다. Masciandaro et al.(2008)은 Quintyn et al.(2007)과 동일한 방법론으로, 국가 수를 55개국으로 확장하여 독립성과 책무성 지수를 측정하였다. 한국은 독립성과 책무성이 55개국 중 각각 48위 및 29위이었다.

김인배‧김일중(2013)에 따르면, 감독기구의 독립성, 책무성 및 투명성이 금융안정에 긍정적인 효과가 있음을 밝힌 바 있다. 그러나 이 효과가 모든 국가에서 무차별적으로 성립하지는 않고, 규제거버넌스가 미정립된 국가그룹에서 거버넌스지수의 금융안정성 제고효과가 매우 뚜렷하였다. 특히 한국은 규제거버넌스의 모든 요소에서 표본국가들 중 평균 이하에 속하므로 이 결과가 시사하는 함의가 상당히 크다.

보통 대선시즌을 전후하여 국내에서도 금융감독기구의 개편방안에 관련된 논의가 매우 활발하곤 하였다. 구체적으로 기존의 감독기구 체계가 감독자에 대한 감독체제 부재, 감독업무의 독립성 결여, 감독기구간 분쟁, 거시건전성 감독체제 부재, 산업정책과 감독정책의 충돌, 유관기관간 협력체제 부재, 피감독부문으로부터의 포획, 부처간 관할갈등, 소비자보호체계 미비 등의 문제점들을 갖고 있다고 지적되고 있다. 결국 이러한 문제점들은 규제거버넌스이론으로 볼 때 주로 감독기구의 독립성, 책무성 및 투명성과 같은 규제거버넌스 구성요소들에 관한 것들로서, Quintyn et al.(2007)이나 Masciandaro et al.(2008)에서 보듯, 이들 거버넌스 요소들의 낮은 순위를 반영하는 사례라고 볼 수 있을 것이다. 구체적으로 과거 2003년 카드사태, 2011년 저축은행사태, 감독기구들간의 관계-책임설정 문제, 감독기구 내부통제장치 미비, 낙하산인사 등 이런 문제들이 결국 감독기구의 규제거버넌스의 문제에서 비롯된 것으로 볼 수 있을 것이다.

5. 맺음말

금융감독의 질은 감독기구의 효과적인 구조와 양질의 규제거버넌스라는 두 축에 의해 구성된다 (Masciandaro et al., 2013). 이 두 축은 자동차의 양쪽 바퀴와 같아서 어느 한 쪽만을 강조할 수 없다. 국내에서도 (주로 외형상의) 조직개편과 직결된 최적 감독구조에 대한 논의는 매우 활발한 반면, 실제 조직운용의 핵심 소프트웨어라고 할 수 있는 규제거버넌스에 대해서는 상대적으로 부차적인 우선순위를 두는 듯하다. 하지만 효과적인 감독성과를 담보하기 위해서는 감독체계가 규제거버넌스를 충실히 제고시키는 방향으로 설계되어야 할 것이다. 그래야만 비로소 실질적 의미의 최적 감독체계의 확보가 실현될 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 학계나 정부부문에서도 일반적 추론이나, 감독기구의 보편적 특성 혹은 일화성 증거들에 근거해서만 감독체계를 논의할 것이 아니라, 정교한 실증연구 결과에 근거하여 합리적인 논의가 되길 바란다.