민간투자, '공익 잣대' 일방변경땐 손해 고스란히 떠안아야

민간투자사업은 1994년 “사회간접자본시설에 대한 민간자본 유치촉진법”의 제정 이래 올해 20주년을 맞이하고 있다. 하지만 2007년 금융위기 이후 그 어느때 보다 혹독한 시련의 시기를 보내고 있는 것도 사실이다.

이러한 시련의 시기를 극복하고자 기획재정부, 국토교통부, SOC포럼 등 많은 민간투자사업 이해관계자 분들은 머리를 맞대고 해결책을 찾고 있다.

민간투자사업 제도 개선 관련한 자기자본 비율 완화, 해지시지급금 산정 범위 확대 등을 꾸준히 제기하여 왔고, 기획재정부, 국토해양부 및 공공투자관리센터와 수차례 세미나 및 간담회 등을 통해 민간투자사업 기본계획 개정 과정에도 활발히 참여하여 소기의 성과를 이루어 내기도 하였다.

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회에서 토론자로 발언하고 있는 양동완 SOC포럼 회장.

민간투자사업의 주체는 정부, 민간(크게 건설사와 금융기관)으로 나누어 생각해 볼 수 있을 것이다. 이는 민간과 정부 모두 어느 정도의 Risk 와 Benefit을 Share 해야 온전한 민간투자사업 즉 PPP(Public-Private-Partnership)가 될 수 있다는 의미로 재해석될 수도 있음을 의미한다.

지금 이 자리에서 논의하고 있는 민간투자사업의 해법 모색에 있어서도 핵심은 어떻게 민·관이 적정 Risk를 Share하느냐에 있으며, 그에 대한 해답을 찾기 위한 일환으로 자금재구조화를 비롯한 다양한 민간투자 활성화 방안이 나오고 있는 것이다.

하지만 일부 초기 민간투자사업의 MRG(최소운영수입보장) 등의 제도에 대한 일반 시민들의 부정적 인식, 즉 사업시행자의 잘못된 수요예측으로 인해 국민의 혈세인 세금으로 민간사업시행자의 손실을 보전하고 있다는 인식으로 인해 MRG가 없는 최근의 민간투자사업 전반에 대한 잘못된 인식이 팽배해 있는 것도 현실이다.

그렇지만 민간투자사업의 업적 또한 결코 간과되어서는 안 된다. 우리나라는 민간투자사업을 통하여 2013년까지 643개 사업, 98조 4,849억 규모의 투자로 막대한 경기부양과 고용창출 효과를 이루었다.

국민경제 관점에서 민간투자사업의 추진효과는 크게 4가지로 볼 수 있다. 첫째, 민간자본 투입으로 인한 성장효과, 둘째 교통편익의 조기실현을 통한 후생효과, 셋째 적격성조사를 통한 재정부담완화효과, 넷째 비용 및 기간에 대한 효율성 제고효과 등이다.

지금까지 추진되어 온 민간투자사업의 규모를 고려하여 보았을 때 상기 언급된 효과들은 정량적 확대 외에 정성적 효과 또한 막대하리라 여겨진다.

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회 전경.

최근 정부는 지하철 9호선, 거가대교 등의 사업재구조화를 시행하였으며, 전국의 모든 민자시설에 대해 자금재조달 방식의 재구조화를 검토하고 있을 정도로 사업재구조화에 열을 올리고 있는 상황이다.

민간투자사업 기본계획 33조 2(사업시행조건의 조정) 조항을 통해 정부의 재정 부담이 가중되는 사업에 대해서는 사업시행조건을 변경할 수 있는 근거를 마련함으로써 일부 MRG 있는 사업에 대해서 사업 재구조화를 시행하고 있는 것이다.

하지만 여기서 몇 가지 간과되는 이슈가 몇 가지 있다.

첫째, 정부와 민간의 계약인 실시협약을 공익이라는 이유로 일방적으로 변경하는 것이 타당한 것인가?

우리는 해외 저개발 국가에 대한 PPP 사업을 수행하는데 있어 제일 첫 번째로 꼽는 것이 Country Risk라고 흔히 말한다. 즉 정치, 제도 등의 미완비로 인한 가변성에 대해 투자자들은 투자 Risk를 매우 높게 보는 것이다.

정부와 민간의 계약인 실시협약의 예측하지 못하는 변경 Risk 문제는 상기 Country Risk와 크게 다를 바가 없음에 큰 문제가 있는 것이다. 제도가 아무리 잘 갖추어져 있다 하더라도 주무관청의 일방적인 계약의 변경은 PPP사업에 있어서의 가장 중요한 요소인 ‘신뢰’를 깨뜨리는 것으로서 민간투자사업의 투자를 꺼리게 되는 큰 걸림돌이 될 것이다.

서두에 말씀드린 민·관의 적정 Risk Share를 위해 정부 재정부담이 막대한 일부 사업에 대해서는 어느 정도의 협약 변경은 가능할 것이나, “공익”이라는 잣대에 의한 일방적 협약변경은 투자 사업으로서의 PPP에 대한 큰 걸림돌이 되는 것임에는 자명하다.

최근 국내 업체들은 국내 PPP시장을 넘어 해외 PPP 시장으로 눈을 돌리고 있는 상황이다. 우리는 해외 PPP 사업을 추진하는데 있어 ‘Global Standard‘를 자주 이야기한다. 해외 저개발국가에서는 대한민국의 선진화된 민간투자제도를 배우고자 활발한 교류를 원하는 상황에서 ’제도화‘와 ’예측가능성‘은 Global Standard의 시작이 아닐까 다시 한번 곱씹게 된다.

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회에서 사회자로 발언하는 신성환 홍익대 경영학과 교수.

둘째, MRG가 없는 수익형 민간투자사업에 대한 민·관의 Risk Share는 어떻게 되는 것인가?

최소운영수입보장(MRG)는 제안사업은 2006년, 정부고시사업은 2009년부터 폐지되었다. 즉 그 이후 민간투자사업은 BTL 형식의 사업을 제외하고는 민간이 수요의 100% 책임을 지고 있는 상황이다. 물론 그 이후 정부에서는 투자위험의 분담제도 등을 통해 수익형 정부고시사업에 대해 일정 부분 정부의 재정지원을 부담하고 있으나, 이는 실질적인 도움이 되지 못하고 있어 유명무실한 규정이 되어 버린지 오래이다. 심지어 민간투자사업의 가장 큰 장점이라 할 수 있는 해지시지급금(Termination Payment)에 대해서조차 실질 지급 가능성 및 지급시기 등에 대한 일부 회의론적인 시각이 있는 것도 사실이다.

민간투자사업의 수요와 비용은 정부와의 충분한 협상을 통해 합의된 수준에서 협상이 이루어 졌음에도, MRG 없는 사업의 경우 중 운영수입의 부족으로 인해 정상적인 사업운영이 힘든 사업의 경우에도 민간사업자만이 금융기관과의 약정에 의한 자금보충의무(CDS) 혹은 운영의무를 지고 사업의 정상적 운영에 책임을 지는 상황 또한 진정한 Risk Share에 대한 의미를 되짚어 보게 된다.

이런 상황에서 진정한 민·관의 수요 Risk Share에 대한 심도 있는 고민이 필요한 것은 민간투자사업 활성화의 첫걸음일 것이다. SCS(표준운영비용보전방식) 혹은 MCC(최소비용보전방식) 등의 구체적인 제도의 마련은 이러한 인식의 변화가 있다면 그리 어려운 문제가 아니라 생각된다.

민간투자사업의 활성화의 시작은 ‘PPP’ 의미 그대로 민·관의 ‘파트너쉽’으로 적정 Risk Share를 하는 것에 있을 것이다.

셋째, 민간투자사업 활성화를 위한 새로운 혼합방식 Business Model에 대한 구체적 실행대안, BTL민간제안 허용과 민간투자사업 대상사업 확대 등에 대한 노력은 어떻게 진행되고 있는 것인가?

이제는 민간투자사업의 과거 20주년에 얽매이기 보다는 앞으로의 20년을 준비해야 한다.

사실 신규 Business 모델 개발 및 민간투자 대상시설의 확대 논의는 꽤 오래 전부터 있어 왔다. 현재에도 공공투자관리센터 등을 통해 혼합형 모델에 대한 구체적 용역이 진행 중인 것으로 알고 있지만, 이제는 빠른 시간 안에 구체적인 지침과 관련 제 법·규정 마련이 되어야 할 것이다. 또한 최근의 안전에 대한 사회적 관심을 반영한 안전관련 시설, 생활밀착형 시설의 제안 등의 민간투자 대상시설 확대 역시 민간투자 활성화에 필수불가결한 요소이다.

그리고 BTL 민간제안 허용에 대해서도 국회 계류 중으로 시장의 급박한 실정을 전혀 반영하지 못하고 있다. 민간투자사업 특징의 하나는 민간의 창의이다. 예를 들어 영국의 국방분야 PPP 사업분야에는 군선박, 군영내 상·하수도 등 국내보다 다양한 분야에서 사업이 진행 중이다. BTL 제안 허용은 다양한 시설에 대한 적기 공급에 시금석이 될 것이다.

이상의 이슈들은 기획재정부, 국토해양부, 공공투자관리센터, SOC포럼 등 모두가 함께 고민하고 머리를 맞대야지만 해결책을 찾을 수 있다. ‘파트너쉽’이 진정한 해결책으로 작동할 것이다. /양동완 SOC포럼 회장