"파티 끝났다"…무상복지 출구전략은 빠를수록 좋다

자유경제원은 2014년 한 해를 되돌아 보고 2015년 새해를 열기 위한 대토론회를 개최했다. 한국 경제가 장기 침체를 벗어나지 못하는 가장 핵심 요인은 시장 환경의 악화에 있다. 시장에 대한 믿음이 없는 정책 입안자들은 보편적 복지, 경제민주화, 사회적 경제 등과 같은 정치적 구호를 내세우며 민간의 자율성과 창의를 옥죄는 실패를 반복해 왔다. 그러나 시장을 이기는 정부는 없다. 창조의 씨앗들이 싹을 트고 꽃을 피우기 위해서는 시장의 보복을 부추기는 분열의 철학과 정책을 타파하는 것이 가장 중요하다. 자유경제원은 지금이야 말로 모두가 새롭게 성장으로 집결해야 할 때라 생각한다. 이에 자유경제원은 '분열의 철학, 정책 버리고 성장으로 가자-시장을 이기는 정부는 없다' 연말 특별 토론회를 개최했다. 아래 글은 무상복지에 관한 조동근 명지대 경제학과 교수의 토론문 전문이다.

무상복지 출구전략, 빠를수록 좋다 -포퓰리즘 자성(自省)과 무상복지 구조조정을-

▲ 조동근 명지대 경제학과 교수

1. ‘예고된 재앙’

‘영(零)부터 1’까지의 거리는 ‘1부터 100’까지의 거리보다 길다. 탈무드에 나오는 말이다. 영에서 1로의 이동은 ‘질적 변화’로 혁신이 요구되지만 1부터 100까지의 이동은 ‘양적 조정’에 지나지 않는다.

최근의 무상복지 논란에도 불구하고 우리 사회의 복지에 대한 인식은 여전히 ‘영’에 머물고 있다. 영에서 1로의 질적 변화를 위해서는 포퓰리즘에 대한 고해성사가 요구된다. 세상에 무상은 없다.

포퓰리즘은 민주주의 시스템의 병이다. ‘페로니즘’ 이후 포퓰리즘이 득세한 중남미 9개국에서 집권했던 전직 대통령들의 공통된 ‘고해성사’다. 지난달 19일 파라과이 아순시온에서 열린 ‘글로벌피스컨벤션 2014’에 참석한 14명의 전직 중남미 대통령은 “빈곤층에 대규모 무상지원을 했지만 빈곤은 계속되고 있다”며 “대통령 재직 시 포퓰리즘을 제대로 막지 못했다”고 고백했다. 남겨진 유산은 ‘재정적자와 빈곤탈출의 실패 그리고 저성장“이라는 것이다. 

우리나라도 예외는 아니다.　인기를 끌기 위해 충분한 재원조달 대책 없이 확대됐던 각종 무상복지 프로그램이 재원 부족으로 좌초될 위기에 처해 있다. 이른바 ‘복지 디폴트(부도)’가 현실화되고 있다. 복기(復棋)해 보면, 선거철마다 정치권이 세금이 들어가야 할 복지 공약을 ‘무상’으로 포장했던 것이 문제였다.

파티가 끝나고 감당할 수 없는 계산서가 돌아오자 ‘정치 공방’으로 문제의 본질을 흐리고 있는 것이다. 하지만 책임공방으로 무상복지 문제를 해결할 수는 없다. 복지재원 부족은 돌출된 것이 아니다. 충분히 예견되었던 것으로 경기 부진과 세수 부족으로 그 시기가 앞당겨졌을 뿐이다.

2. 정쟁에 포획된 부자감세 논쟁

부자감세는 야권의 ‘전가(傳家)의 보도(寶刀)’이다. 부자감세는 과거에도 수시로 등장한 단골메뉴다. 부자감세는 그 진위를 떠나 일반대중을 분노하게 한다. 부자가 소득에 걸맞은 세금을 내지 않아 자신의 세금부담이 커진 것으로, 그리고 저소득층인 자신의 복지혜택이 줄어든 것으로 생각하게 하기 때문이다. 더 나아가 ‘국가 권력’과 ‘경제 권력’이 자신들의 이익을 위해 결탁한 것으로 인식하게 된다. 부자감세의 ‘프레임’ 효과는 이렇게 위력을 발휘한다.

야권은 이명박 정부 이후 부자감세 정책으로 고소득층의 세부담이 경감되었다고 주장한다. <표-1>은 2008년~2013년간 세수효과 및 세부담 귀착을 분석한 것이다. <표-1>에서 보듯이 대기업은 2008년에만 부담이 줄었을 뿐, 그 후 지난해까지 5년 동안 2008년 감소분을 메우고도 10조9000억 원을 더 부담했다.

대기업의 ‘최저한 세율’이 최근 5년 동안 14%에서 17%로 단계적으로 올랐고, ‘고용창출 투자세액 공제’ 등 비과세·감면 혜택이 크게 줄었기 때문이다. 반면 중소기업의 세 부담은 같은 기간 모두 11조9000억 원이나 줄었다.

이명박 정부와 박근혜 정부는 소득세 최고 세율을 내린 적이 없다. 중·저소득구간의 세율을 내렸고 오히려 최고소득 구간의 세율을 38%로 신설해 ‘부자 증세(增稅)’를 단행했다. 그 결과 2008년부터 5년 간 고소득층은 누적액으로 4조2000억 원을 더 부담했고, 중산·서민층은 누적액으로 30조6000억 원을 경감받았다. 부자감세는 사실(fact)에 반하는 주장으로 정쟁을 일으킬 뿐이다.

3. 복지재원 마련을 위한 법인세 인상 주장

야권은 무상복지 재원마련을 위해 ‘부자증세’ 논쟁에 불을 지피고 있다. 문희상 새정치민주연합 비상대책위원장은 지난달 10일 비대위 회의에서 “무상급식과 무상보육 모두를 지속하려면 증세로 갈 수밖에 없다”며 이를 위해 사회적 대타협기구를 만들자고 제안했다.

문재인 새정치민주연합 의원도 지난달 12일 국회 의원회관에서 열린 '소득주도성장' 2차 정책토론회 기조연설에서 “장기적으로 사회적 대타협을 통해 증세하는 방안을 검토해야 한다”면서 “당장이라도 부자감세를 철회해 복지재원을 마련하는 방향으로 정책을 대전환해야 한다”고 주장했다. 그의 부자감세 철회는 법인세 인상을 의미한다.

법인세율을 올려 복지재원을 마련해야 한다는 정치권의 주장은, 법인세를 부자에게 부과하는 세금으로 오해한 데서 비롯된 것이다. 법인세는 직접세지만 소득세와 달리 상위 계층을 타깃으로 부과하는 세금이 아니다. 또 그렇게 할 수도 없다.

따라서 ‘고통 분담과 국민통합’ 차원에서 법인세율을 올려야 한다는 주장은 잘못된 것이다. 법인세가 부과되면 그 부담은 결국 주주·근로자·납품업자·소비자 등 이해관계자 모두에게 전가된다. 이처럼 법인세는 소득재분배 기능을 하지 않기 때문에, 많은 나라에서 단일세율을 적용하고 있다.

그러면 한국은 법인세를 충분히 걷고 있지 않은 가. <그림-1>은 GDP 대비 법인세 비중을 OECD평균에 비교해 나타낸 것이다. <그림-1>에서 보듯이, 외환위기 이후 급격히 증가한 우리나라의 GDP 대비 법인세수 비중은 2000년 3.2%를 기록하고 그 이후 추세적으로 증가해 2008년 4.2%를 기록함으로써 OECD 평균을 상회하고 있다.

이후 글로벌 금융위기 여파로 GDP 대비 비중이 하락해 2010년에는 3.5%로 낮아졌지만 2011년 4.0%로 반등해 여전히 OECD 평균을 상회하고 있다. 우리나라 기업은 한마디로 OECD 평균 보다 법인세를 더 내고 있다.

<표-2>는 2012년을 기준으로 총부담세액 규모별 법인세 부담 분포를 나타낸 것이다. <표-2>에서 보듯이 우리나라 ‘법인세 부담 집중도’는 매우 높다. 우선 법인세를 내지 않은 기업이 22만4천개로 전체 기업 48만2천여개의 46%를 차지하고 있다. 5천만원 이하의 법인세를 부담하는 기업은 약 22만여개로 전체 법인의 47%이다. 10억 이상 법인세를 내는 기업은 총 2,971개로 비율로는 전체 기업의 0.62%이다. 이들 기업이 전체 법인세수 40조원의 약 83%를 부담하고 있다.

<표-3>은 2012년 현재 법인세를 내는 257,943개 기업을 대상으로 자본금 규모별 법인세 부담액을 표시한 것이다. <표-3>에서 보듯이 자본금 100억원 미만의 법인수는 총 255,734개이며, 전체 법인수의 99.1%를 차지하고 있다. 자본금 100억 미만 기업의 총 법인세 부담액은 약 13조3천억원으로, 법인 당 평균 5천2백원의 법인세를 부담하고 있다.

<표-4>는 신고법인 수를 기준으로 ‘10분위 법인세 부담분포’를 나타낸 것이다. 2012년 현재 신고된 법인은 482,574개로 10분위별 법인 수는 48,257개이다. <표-4>에서 보듯이 상위 10%의 법인이 전체 법인세의 97%를 부담하고 있는 것으로 나타났다.

이 같은 법인세 부담의 극단적인 집중도를 감안할 때, 새정치연합이 구상하듯이 법인세율을 높여 “추가로 법인세를 더 징수할 수 있는 여지는 거의 없다”고 봐야 한다. 법인세를 내는 기업이 많을 때 법인세수가 증가한다. 법인세도 ‘십시일반’이 아닐 수 없다.

한편 법인세는 조세왜곡이 여러 세목 중 가장 큰 것으로 알려져 있다. 이는 교과서적 지식이다. 조세의 ‘효율비용’(efficiency cost)은 “법인세-소득세-소비세-관세” 순이다. 많은 나라들이 법인세에 손을 대지 않는 데에는 그만한 이유가 있다. “무상복지재원 조달을 위해 법인세를 인상한다면” 이는 패착이 아닐 수 없다.

그러면 소득세를 올릴 수 있는 가를 검토해 보자. <표-5>는 2013년 세법개정에 따른 증세안을 정리한 것이다. 소득세율과 소득구간을 변경하지 않고 ‘소득공제를 세액공제’로 전환해 증세하는 안이다. 원안대로 하면, 총급여 4,000만원~7,000만원 구간에서 ‘연 16만원’을 더 걷는 것이다.

하지만 “중산층 범위 설정과 봉급생활자 유리지갑 논쟁”을 거치면서 원안은 수정안으로 후퇴했다. 한국적 현실에서 증세는 결코 쉬운 작업이 아니다. 심각하게 고려해야 할 선택지는 ‘무상복지의 구조조정’이다.

4.1 무상보육

<그림-2>는 2011년 이후 무상보육 예산 추이와 2013년 기준 지방교육재정 사업별 지출 비중을 나타낸 것이다. 2014년 무상보육 예산은 2011년 대비 4.0배 증가했다. 누리과정은 어린이집과 유치원 등 보육기관에 다니는 3~5세 영유아를 대상으로 한 무상 보육을 의미하는 바, 애초에는 소득 하위 70% 이하인 만 5세 아동에 대해서만 지원을 했다. 그러던 중 2011년 정부가 누리과정을 모든 소득계층으로 확대하겠다고 발표하고 2012년 3월에 해당 아동 모두에게 매달 20만원씩 지원하기 시작하면서, 보육예산이 급팽창했다.

누리과정과 무상 급식으로 대변되는 ‘무상 복지’에 들어가는 교육재정은 전체 교육청 예산의 9.1%에 달한다. 이는 시설보수 등 학교개선 사업에 들어간 재정비율(7.8%)보은 큰 값이다. 교육예산이 교육 사업이 아닌 무상복지라는 ‘정치적 공약’에 더 많이 투입되는 모순이 발생한 것이다. 지금까지 누리과정 예산은 지방자치단체에서 30%, 각 시도교육청에서 70%를 부담해왔는데 2015년부터는 정부와 교육청 합의에 따라 전액을 교육청에서 부담해야 한다.

4.2 무상급식

<그림-3>에서 보듯, 2014년 무상급식에 쏟아 부은 예산은 2조6천억원으로 4년 사이에 5.4배 증가했다. 무상급식에 소요되는 예산은 2020년에는 약 4조원으로 불어날 것으로 예측된다. 무상급식은 학생들에 의해 상당정도 거부당하고 있는 바, ‘잔반처리’ 비용도 무시하지 못할 수준이다. 무상급식은 최근 교육청 재정 악화에도 불구하고 확대일로에 있다.

진보 성향 교육감들은 누리과정 중 어린이집 지원을 끊겠다고 하면서도 무상급식 예산은 오히려 올려 빈축을 사고 있다. 무상교육 예산이 늘면 정작 필요한 교육개선 예산이 후순위로 밀려 학생들만 피해를 보게 된다.

4.3 기초연금

박근혜정부 핵심 복지공약인 기초연금은 65세 이상 소득 하위 70% 노인에게 월 10만~20만원을 지급하는 사업이다. OECD 회원국 중 최하위권인 노인 빈곤률을 낮추기 위해 기존 ‘기초노령연금’을 개선한 제도로 지난 7월부터 시행하고 있다. 노인연금은 ‘연금’으로 표현되었지만, 전적으로 세금에서 지급되는 일종의 노령수당이다.

기초연금은 정부 주요 복지공약 중에서도 예산 소요가 가장 큰 사업이다. <그림-4>에서 보듯이 정부는 내년 기초연금 시행을 위해 예산 10조3300억원이 필요할 것으로 전망하고 있다. 소득 상위 30%에게 기초연금을 지급하지 않고 국민연금 수령액에 따라 연금액을 차등하는 등 재정을 아낄 수 있는 장치를 마련했지만, 노인인구가 늘면서 장기재정에는 부담이 될 수밖에 없다.

기초연금 재원은 중앙정부와 지방자치단체가 분담한다. 올해 기준으로 중앙정부에서 76.9%, 지방자치단체에서 23.1%를 분담하고 있다. 현재의 분담율을 그대로 유지한다고 가정하면 2040년에는 지자체가 23조원을 기초연금 사업에 투입해야 한다. 당장 내년 기초연금 시행을 위한 지방비(2조4000억원) 마련조차 어렵다는 지자체들이 이런 정부 정책에 계속 협조할 수 있을지도 의문이다.

<표-6>은 이상에서 기술한 무상복지 구조조정의 큰 방향을 정리한 것이다. 무상보육의 지속가능성을 높이기 위해서는 소득하위 70%의 소득계층에 대해 선별적 보육으로 구조조정을 꾀하고, “0~2세 영아 돌봄과 3~5세 누리과정”을 분리 운영하되, 0~2세 영아는 ‘부모돌봄’을 원칙으로 해야 한다. 또한 3~5세 누리과정도 근로여성(워킹맘)을 중심으로 운영을 전환할 필요가 있다.

무상급식은 구조조정 대상 1순위 무상복지 프로그램이다. 원래 운영되어 오던 대로, 국가의 도움이 필요한 학생에게만 지급되는 현물급여로서의 무상급식으로 되돌릴 필요가 있다. 밥은 부모가 먹이는 것이 원칙이므로 소득 하위 50%계층으로 까지 수혜범위를 좁히는 것도 고려해 볼만 하다.

노인연금은 세금으로 운영되는 노인수당의 성격을 가짐을 분명히 인식할 필요가 있다. 장기적인 관점에서 노인연금은 국민연금에 통합되어야 한다. 따라서 노인연금은 국민연금의 혜택을 받지 못하는 노령 인구의 복지 사각지대를 보충하는 선에서 한시적으로 운영하는 것이 맞다. 장기적으로 국민연금이 성숙하고 노인 빈곤률이 떨어지면 저소득 취약 노인에게 더 많은 금액을 지원하는 방향으로 구조 조정되어야 한다.

5. 에필로그

무상복지는 용어 자체가 잘 못 정의된 것이다. 세금복지가 맞는 개념이다. 사회보장체계를 1)사회보험. 2)공적부조, 3)사회복지서비스로 구분할 때, 사회복지서비스는 필요한 사람에게 필요한 만큼의 자원을 이전시키는 것이기 때문에, 개념적으로 ‘선별적’ 복지가 맞다. 사회복지 서비스에서 보편적 무상 복지는 “기여한 것을 따지지 않고, 필요한 정도를 고려하지도 않고 무차별적으로 퍼주는” 무차별 복지인 것이다.

무상복지의 지속성을 높이기 위해서는 무상복지를 일차적으로 구조 조정해야 한다. 불요불급한 무상복지, 선거를 앞두고 졸속으로 만들어진 복지, 형평을 위해 효율을 희생시킨 복지의 옥석을 가려야 한다. 그렇지 않고 복지재원을 마련하기 위해 증세를 논하는 것은 거위의 배를 가르는 행위가 아닐 수 없다. 복지재원 마련을 위해 법인세를 올린다면 이는 여러 가지 이유에서 최악의 ‘정치적 선택’이 아닐 수 없다.

세금은 세율에 의해 기계적으로 걷히지 않는다. 연도에 따라 세금이 적게 걷힌 것은 부자감세가 아니라 성장이 지체됐기 때문이다. 지난 10년간 세수실적을 보면 경제성장률이 5%를 넘었던 2006·2007·2010년에는 세수가 목표치를 웃돌았지만, 신용카드 대란(2003), 글로벌 금융위기(2009), 대선과 총선(2012) 등으로 성장률이 뚝 떨어진 해에는 예외 없이 세수가 목표치에 미달했다.

조급한 마음에 세율을 올리면 오히려 세수기반이 축소되어 세금이 더 적게 걷힐 수 있다. 결국은 성장잠재력 회복으로 모든 것이 모아진다. 그러면 잠재성장률을 어떻게 회복시킬 것인가의 문제로 환원된다.

<그림-5>는 지난 20여년간 실질경제성장률과 실질투자증가율의 추세를 표시한 것이다. <그림-5>에서 보듯이 경제성장률과 투자증가율은 정확히 동행하고 있음을 알 수 있다. 성장률을 관리하기 위해서는 기업의 활발한 투자가 필수 불가결하다.

최근의 ‘저성장의 구조화’ 조짐은 바로 투자부진에서 비롯된 것이다. <그림-5>에서 보듯이 투자추세선은 2010년에 ‘가로축’을 끊고 지나감을 알 수 있다. 결국 “투자활성화, 성장률제고, 복지여력 비축, 복지확대”의 선순환구조를 다시 한 번 확인할 수 있다. /조동근 명지대 경제학과 교수