[공정위 왜 문제인가-下] 신장섭 "이익집단 공정위, 기재부 산하로 가야"

[미디어펜=조우현 기자]공정거래위원회가 기획재정부 산하로 돌아가야 한다는 목소리가 제기됐다. 경제 성장이 이루어지던 1981년, 대기업의 경제력 집중을 억제하기 위해 설립된 공정위는 경제기획원 소속으로 신설된 후 1990년 독립기관으로 분리됐다. 이후 ‘경제 검찰’이라 불리며 기업을 규제하는데 앞장서 왔다.

그 과정에서의 폐해는 명확했다. 세계 시장에서 한국의 위상을 드높인 기업이 정작 국내의 공정거래법 기준에는 ‘잠재적 범죄 집단’으로 분류돼 날개를 꺾이는 일이 부지기수였다. 기업의 규모가 클수록 규제망도 촘촘해, 기업을 일궈놓은 결과가 ‘징벌적 규제’로 돌아온 격이라는 비판이 제기되기도 했다.

신장섭 싱가포르국립대 경제학과 교수는 21일 미디어펜과의 화상 인터뷰에서 이 같은 점을 지적했다. 그는 “마치 큰 기업이 성장하는 것이 가장 큰 문제라는 듯한 공정거래법은 기업에 대한 오해에서 출발한다”며 “대기업의 확장을 막으면 중소기업이 커지고 불공정거래가 없어질 것이라는 잘못된 생각이 현재 대한민국 공정거래법의 기반”이라고 꼬집었다.

이어 “공정거래법의 상당 부분이 다른 경제 부처와 연결되어 있는데 전체 경제정책이 조화를 이루려면 기획재정부 산하에 있는 것이 맞다”며 “이미 비대해진 기관을 축소하는 것이 쉬운 일은 아니겠지만, 그 논리적-실증적 근거라도 빨리 만들어 놓는 것이 중요하다”고 했다.

공정위의 주된 규제인 기업 지배구조 개선 요구와 일감 몰아주기 단속에 대해서는 “기업의 다양성을 인정하지 않는 것”이라고 했다. 지배구조의 경우 “전 세계 어디에도 이상적인 지배구조는 존재하지 않는다”고 강조했다. 또 일감 몰아주기에 대해서는 “기업 간 거래는 계열사와 이루어질 수도 있고, 외부와 할 수도 있고 다양한 사례와 이유가 존재한다”고 설명했다.

해당 규제를 대기업과 중소기업을 구분해 적용하는 것도 문제라고 지적했다. 신 교수는 “지금의 공정거래법은 작은 기업들은 괜찮은데 큰 기업만 문제를 삼고 있다”며 “법치를 한다면 큰 기업과 작은 기업 모두에 똑같이 법을 적용하는 것이 옳다”고 말했다.

새 정부의 기업 정책에 대해서는 법에 기반 하는 것이 중요하다고 강조했다. 그는 “헌법에서 개인의 자유뿐만 아니라 기업의 자유를 이야기하고 있는데, 그것은 기업의 발전이 국민을 잘 먹고 잘 살게 하는 기반이라는 것을 인정한다는 의미”라며 “법 정신에 맞춰 기업정책을 전반적으로 재검토하고, 돌릴 수 있는 것들은 빨리 돌리는 것이 기대 되는 일”이라고 했다.

다만 “국회에서 여소야대인 상황이기 때문에 법을 바로 잡기가 쉽지 않겠지만 계속 부딪혀 봐야한다”며 “나중에 국회의 구도가 바뀌었을 때 하자고 하면 늦는다. 2년 후 어떻게 될지 모르는데 구도가 바뀌면 바로 집행할 수 있는 근거들을 먼저 마련해 놓아야 한다”고 강조했다. 다음은 신 교수와의 인터뷰 전문이다.

"친기업, 반기업. 저는 그것을 법치라고 보지 않습니다. 친기업, 반기업을 떠나 공정과 상식에 맞게 법을 제대로 적용하면 됩니다. 물론 지금 문제는 이미 너무 많은 반기업적 법안이 만들어져 있다는 것입니다. 그 법을 다 지키라고 하면서 그걸 법치라고 하면 지난 정부와 다를 게 없죠. 법의 원리에 제대로 맞추는 것이 중요합니다. 헌법에서 개인의 자유뿐만 아니라 기업의 자유를 이야기하고 있는데, 그것은 기업의 발전이 사람들을 잘 먹고 잘 살게 하는 기반이라는 것을 인정한다는 의미입니다. 기업을 자유롭게 한다는 것은 창의력을 제대로 발휘할 수 있도록 하는 것입니다. 그러려면 기업이 어떤 수단을 택할지, 어떤 사업을 할지, 어떻게 사람을 쓸지에 대해 자유를 허해야 합니다. 그래야 창의력이 제대로 발휘됩니다. 그런데 법으로 다 막아놓으면 창의력을 발휘할 수 없고 기업이 클 수가 없습니다. 그럼에도 ‘기업은 이렇게 해야만 한다’라는 전제 하에 만들어진 법안이 너무 많이 있습니다. 공정거래법도 그 중 하나죠. 새 정부에서 법 정신에 맞춰 전반적으로 재검토하고, 돌릴 수 있는 것들은 빨리 돌리는 것을 기대합니다. 물론 국회에서 여소야대이기 때문에 바로 잡기가 쉽지 않겠지만 계속 부딪혀 봐야합니다. 나중에 국회의 구도가 바뀌었을 때 하자고 하면 늦습니다. 2년 후에 어떻게 될지 모르는데 구도가 바뀌면 바로 집행할 수 있는 논리적-실증적 근거들을 먼저 마련해 놓아야 합니다."

"한국에서 공정거래위원회가 만들어진 것이 1980년대 초반이죠. 전세계에서 특이하게 대기업의 경제력 집중을 막겠다는 취지에서 만들어졌습니다. 당시에 대기업‧중소기업 문제가 나오고 부자들에 대한 반감이 대두된 것에 대한 정치적 대응이었습니다. 그런데 ‘대기업의 경제력 집중’이라는 사전 규제를 다루는 것 자체가 잘못됐습니다. 대부분의 나라는 경쟁제한이라는 시장 현상에 대한 사후규제를 다룹니다. 경제가 잘 되려면 큰 기업이 많아져서 그 기업들이 국제무대에서 치열하게 경쟁을 해야 하는데 경제력 집중을 문제 삼는다면 더 이상 크지 말라는 것입니다. 지금도 전세계적으로 기업의 규모는 갈수록 더 커지고 있는데, 그것 자체가 바람직하지 않다는 비현실적인 전제를 하고 있는 것이죠. 정부가 세계적인 기업이 많이 나올 수 있는 여건을 마련해야 하는데, 기업이 크는 것 자체를 문제 삼는 것은 잘못된 일입니다. 또 대기업이 중소기업을 착취한다는 생각을 전제로 규제를 하고 있는데, 중소기업들이 착취당하는 부분들이 물론 있습니다. 애플은 중소기업 뿐만 아니라 왠만한 대기업까지도 착취하는 대명사입니다. 그래서 애플과 공급계약을 맺면 “독이 든 성배를 마시는 것”이라고 얘기합니다. 그렇지만 전체적으로 보면 중소기업이 대기업과 같이 크는 경우가 훨씬 많습니다. 대기업과 중소기업의 동반성장 여지가 많아진다는 점을 봐야 되는데 착취라는 일부 현상에만 집중해 법을 만들다 보니, 전반적으로 기업을 키워나가야 할 필요와 충돌하는 거죠. 여기가 상법과 공정거래법이 정면충돌하는 지점입니다. 둘 중 하나를 크게 손봐야 하는데, 상위법인 상법보다 하위법인 공정거래법을 대폭 조정하는 것이 순리에 맞습니다."

"선진국에서의 공정 거래위원회(Fair Trading Commission)은 기본적으로 시장에서의 결과가 폐해를 가져온다고 생각했을 때 막는 것이지 기업 규모에 따라 사전적으로 막는 경우는 없습니다. 예를 들어 미국에서 마이크로소프트가 윈도우즈를 장악한 힘을 이용해 다른 소프트웨어까지 장악하는 것을 막기 위해 정보를 공개하라는 식으로 독과점에 대한 규제를 하는 경우는 있지만, 우리나라처럼 자산 규모에 따라 30대 그룹을 나눠서 큰 그룹만 특별 관리를 한다는 식의 규제는 제가 알기로는 없습니다. 개발도상국에서 한국의 공정거래법을 배워간다고 하는 경우는 봤습니다. 그런데 그것을 실제로 어떻게 적용하는 모르겠습니다. 정치권 입장에서는 공정위 같이 대기업을 장악할 수 있는 기구가 있으면 편하다고 생각하겠죠. ‘한국처럼 이 편리한 걸 도입해보면 어떨까’ 생각하는 나라가 있겠지만, 실제로 그것을 도입했는지는 모르겠습니다."

"지배 구조는 기업의 차이, 기업의 자유에서부터 출발을 합니다. 사람도 가치관을 어디에 두느냐에 따라 나아가는 방향이 달라지는데, 기업도 마찬가지입니다. 회사마다 생각이 다르고 추구하는 바가 다르며 전략과 전술도 다르게 씁니다. 또 각 나라 기업들이 처한 여건도 다르고요. 지배구조는 그 여러가지 차이들의 결과물이기 때문에 원래부터 다양할 수밖에 없습니다. 그럼에도 지금의 공정거래법은 회사 내에서 사업부를 키우는 것이 정도이고 새로운 계열사를 만들어 확장하는 것은 편법이라는 식으로 돼 있습니다. 거기에다 작은 기업들의 계열사 확장은 괜찮은데 큰 기업만 문제를 삼고 있으니 법치에도 어긋납니다. 법치를 한다면 큰 기업과 작은 기업 모두에 똑같이 적용하는 것이 옳습니다. 기업 확장 과정의 다양성에 대한 잘못된 생각이 현재 대한민국 공정거래법의 기반이 되겠습니다. 기업 지배구조는 다 다를 수밖에 없다는 것을 인정해야 합니다. 그러지 않고 똑같은 방법으로만 성장하라고 하는 것은 전략-전술이 필요하지 않다는 말과 똑같습니다. 실제로 전 세계 어디를 둘러봐도 이상적인 지배 구조는 존재하지 않습니다. 그런데 정부가 무슨 근거로 지배구조 정책을 내세웁니까. 거듭 말씀드리지만, 지배 구조는 다양할 수밖에 없습니다. 여기에 대해 정부가 이래라 저래라 할 정당성이 없습니다."

"비슷한 맥락입니다. 기업이 계열사와 거래할 수도 있고, 다른 기업과 할 수도 있고 다양한 사례와 이유가 존재합니다. 특히 보안이 중요한 경우에는 계열사 간에 거래하는 것이 훨씬 안전하죠. ‘범위의 경제(economies of scope)’를 활용한다 점에서도 편리한 이유들이 많고요. 물론 그 과정에서 거래 가격이 ‘시장가’라고 하는 것에 의해서만 형성되지는 않습니다. 인센티브라던가, 어떤 경우에는 적자를 보더라도 길게 보고 간다던지 하는 다양한 사례가 있습니다. 그렇지만 이런 ‘시장 가격’을 벗어난 거래는 비계열사들끼리도 합니다. 고객 확보를 위해 상당 기간 손해를 보면서 밀어주는 일은 어디든 있습니다. 이런 것들을 부당 거래라고 한다면 계열사 거래 뿐만 아니라 비계열사 거래에도 똑같이 적용하는 것이 옳습니다. 만약 시장가를 벗어난 간 거래가 회사에 손해를 입힐 정도로 잘못된 것이었다면 그것은 주주들이 나서서 판단하고 해결하면 되는 겁니다. 주주들이 경영 판단 차원에서 사후 평가를 해야 되는 것이죠. 그런데 정부가 여기에 대해 얼마나 잘 안다고 나쁜 거래, 좋은 거래를 미리 판단합니까. 마치 정부가 시장에서 벌어지는 여러 가지 거래에 대해 무엇이 좋은 거래고 나쁜 거래인지 명확하게 안다는 전제 하에 계열사 간 거래를 규제하는 것인데, 지배 구조에 대해 정답이라는 게 없는데도 지배구조정책을 강요하는 것과 마찬가지가 됩니다. 

"공정거래법을 위반 했다고 법정에 가면 판단이 뒤집어지는 경우가 많죠. 그 과정에서 막대한 비용이 초래되고 있습니다. 도대체 이게 누구를 위한 일입니까. 공정위 직원들을 비롯해 공정위를 둘러싼 법조계 및 관련자들의 먹거리만 만들어주는 격입니다. 만약 지배구조개선이나 일감몰아주기 규제가 중소기업을 키우기 위한 것이라면, 그동안 중소기업들이 잘 컸는지 실증을 봐야 하는 것 아닙니까? 그런데 증거가 없습니다. 대기업을 억눌렀을 때 중소기업이 잘 된 경우가 없습니다. 사실 대기업과 중소기업은 공생관계가 훨씬 큽니다. 대기업이 크면 중소기업도 잘되는 것이고, 중소기업 중에서도 역량 있는 곳들은 나중에 중견기업, 대기업으로 커갑니다. 다만 그 과정에서 역량이 떨어지는 곳은 시장에서 탈락할 수밖에 없는데, 그것을 대기업 탓으로 돌리는 경우도 종종 있습니다. 그런데 그 목소리를 중소기업 전체의 목소리인 듯 반영해 경제 정책을 만들면 그게 공정하겠습니까. 정부가 전지전능하다는 생각을 하면 안 됩니다. 정부가 시장에 개입할 때는 근거를 확실히 갖고 해야 합니까.  공정위가 실제로는 알지도 못하면서 착한 기업, 나쁜 기업을 이미 정의해 놓고 기업을 재단하는 것은 잘못된 일이죠."

"지난 정부에서는 법이 만들어지 전에 지배구조 개선안을 내놓으라고 특정 기업들에게 압력을 넣는 정도였습니다. 이건 법치가 전혀 아니죠. 기업 입장에서는 공정거래위원장이 무슨 생각을 갖고 있는지를 짐작하면서 개선안을 내놓아야 하니 얼마나 힘들어요. 정부가 공권력을 사용 하려면 그 근거가 매우 중요합니다. 정부가 명확하게 가장 좋은 지배구조가 이것이니 이 틀로 맞춰라 하는 가이드라인을 주면 좋겠지만 그건 불가능합니다. 특정 지배구조를 강요하는 나라는 전 세계에 존재하지 않습니다. 지배구조 정책이라는 것은 전면 폐기해야 된다고 봅니다."

"공정위는 그 자체로 이미 커다란 이익 집단이 됐습니다. 그런데 공정거래법의 상당 부분이 다른 경제 부처의 역할과 연결돼 있습니다. 그래서 공정위가 처음 만들어질 때 경제기획위 산하에 있었던 것이고요. 저는 그게 더 바람직하다고 생각합니다. ‘경제 검찰’이라고 불리며 따로 독립돼 장관급 기관이다 보니 독불장군이 되어 있습니다. 공정거래법이 경제 정책과 조화를 이루려면 경제 정책 전체를 총괄하는 경제부총리 겸 기획재정부 장관의 산하로 들어가는 것이 맞습니다. 서양의 ‘Fair Trading Commission’처럼 시장에서의 사후규제에만 집중한다는 명백한 아젠다를 갖고 있다면 문제가 덜 하겠지만, 코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이 식으로 기업 관련 모든 규제를 다 하려고 하니, 이럴 바에는 경제 부처 산하로 들어가야지요. 이미 비대해진 기관을 축소한다는 것이 쉬운 일은 아니겠지만, 새 정부에서 이왕 ‘법치’를 이야기 했으니 기존에 있는 틀을 받아들이기보다 기업에 대해 어떻게 하는 게 제일 바람직한지 근본적으로 다시 생각을 해봐야 합니다. 금새 될 수는 없겠지만, ‘우리가 지금 할 수 없으니 손도 대지 않겠다’고 하기 보단 할 수 있는 것들을 먼저 하고 추후 기회가 올 때에 제대로 할 수 있는 일들의 근거를 마련해 두는 것이 필요하다고 봅니다."