[좌승희 새마을 운동의 경제학③] 시장과 정부의 역할

▲ 좌승희 영남대 박정희새마을대학원 석좌교수 겸 KDI 국제정책대학원 초빙교수, 미디어펜 회장

5. 경제적 차별화원리의 실종과 농업구조조정의 지연

박정희 대통령은 새마을운동의 시작서부터 새마을운동을 순수 주민자치에 기초한 “잘 살아보자”는 자발적 자조·자립운동이어야 한다고 강조하고 이 운동을 정치적으로 이용하려는 어떤 움직임도 철저히 차단하였다. 당시 야당이 이 운동을 정치운동이라 폄하하였으나 유신이후 선거를 위해 이용할 필요도 없었을 뿐만 아니라 혹은 다른 정치적 목적으로 이용했다는 증거도 보이지 않는다. 이미 언급한 제2차년도 이후의 차별적 지원방식을 선택하는 과정이나 새마을공장에 대한 차별적 지원방식의 채택 등이 바로 박정희 대통령이 새마을 운동의 정치적 오염을 얼마나 경계하였었는지를 생생하게 증언하고 있다고 할 수 있을 것이다.

그러나 박정희 대통령사후 5공들어 새마을 운동은 본래의 순수 목적을 벗어나 점차 관변단체화, 정치화되기 시작하였다. 그 동안 대통령이 직접 관리해온 운동을 이제 소위 민간자율로 한다는 명분하에, 1980년 12월 1일에 새마을운동중앙본부라는 조직을 만들고 같은 달 13일에 새마을운동조직육성법을 만들어 전국조직화하고, 심지어 정치 권력자가 회장을 맡으면서 본래의 새마을 운동은 점점 정치적 영향을 받게 되어갔다.1)

그러나 여기에서 무엇보다도 중요한 변화는 “좋은 성과를 지원 한다”는 차별적 지원전략은 사라지고 “성과에 관계없이 꼭 같이, 혹은 낮은 성과를 지원 한다”는 평등주의 지원정책이 일반화되게 된 점이다. 운동의 성격이 바뀐 이유도 있겠으나 관변 단체화된 이후 정부예산이나 성금으로 사업을 하면서부터 구성원들에게 동등하게 혜택이 가야한다는 소위 공정한 배분원리가 강조되었으리라 생각된다. 이제 5공 이후 농어촌지원에 있어 성과에 따른 차별적 지원이라는 관치차별화정책은 정부정책논의 어디에서도 찾아보기 어렵게 되었다. 그리고 새마을 운동의 성공원리인 경제적 차별화원리도 점차 역사 속에 잊혀 지게 되었음은 주지하는 바와 같다.

▲ 인류는 19세기 산업혁명과정에서 오늘날의 유한책임주식회사라는 새로운 형태의 사회적 기술(social technology)인 기업조직을 발명하였다. 이 조직이 지난 200여년의 세계경제의 산업화와 발전을 이끌고 있다. 한국에서는 삼성전자를 위시한 현대, LG, SK 등의 대기업집단이 산업화와 경제발전의 중추 역할을 감당하고 있다. 이를 더욱 극대화할 수 있는 것은 신상필벌의 차별화정책이다./사진=미디어펜

6공화국을 거치고 정치민주화는 급속히 진전되었다. 그리고 WTO가입 등 농업시장개방이 가시화되면서 농업구조조정문제가 국가적 과제가 되고 커다란 정치이슈가 되었다. 김영삼정부 이후 백 수십조 원의 농업구조조정자금이 구조조정성과여부에 관계없이 무차별적으로 배분, 지원되었다. 특히 김대중정부도 연이어 농어촌 부채를 탕감한다 하여 노력과 성과에 관계없이 획일적으로 부채에 대한 금리를 탕감하였다.

어쨌든 그동안 그리도 많은 자금을 투입해 왔는데도 농업구조조정은 왜 지연되고, 아직도 쌀 시장개방문제는 풀리지 않는 난제가 되고 있는가? 그동안 떠들어온 구조조정은 탁상공론에 그친 것이 아닌가. 성공한 박정희 대통령의 새마을 운동과 지난 20여 년 간 진행된 농업구조조정정책을 비교해 보라. 투입된 그 엄청난 자금의 차이를 상상해 보라. 그리고 이루어낸 성과의 차이를 한번 상상해 보라. 도대체 어디에 문제가 있는 것인가? 답은 간단해 보인다.
 
박대통령의 새마을 운동은 변화를 이끌어내는 차별화전략을 쓴 반면 그동안의 구조조정정책은 변화의 동기를 차단하는 반차별화, 평등주의 지원정책을 썼기 때문인 것이다. 성과를 무시하는 획일적, 무차별적 지원이나 금리탕감정책은 오히려 나뿐 성과를 내거나 빚이 많은 농민들을 더 우대하고, 좋은 성과를 내거나 빚이 없거나 적은 농민들을 역 차별하는 정책임을 명심해야한다. 지난 20여 년 간 농업구조조정정책은 구조조정에 적극적이고 변화를 만들어내는 농민을 우대하기보다 역으로 구조조정을 하지 않는 농민들을 더 우대함으로써, 농민들의 성장과 발전의 동기와 인센티브를 죽이는, 구조조정에 역행하는 방식으로 진행된 것이다. 물론 여기에는 민주화이후 표를 의식한 정치권이 정치적 고려 때문에 경제정책을 정치적으로 오염시킨 데도 큰 원인이 있으나 결국 모든 것은 정치리더십의 책임이라 해야 할 것이다.

6. 새마을운동의 경제발전이론상의 함의: 시장과 정부의 경제발전기능

새마을 운동의 성공경험은 경제발전의 이론과 정책 측면에서 몇 가지 대단히 중요한 함의를 주고 있다. 이절에서는 우선 이론적 측면의 의의를 설명하고 다음절에서 정책적 의의를 설명하고자 한다.

우리는 새마을 운동의 성공이 정부의 경제적 차별화원리의 실천, 즉 관치차별화에서 왔다고 주장하였다. 여기서는 이 해석이 어떻게 경제학의 본류나 혹은 지류 접근 방법들과 논리적으로 연관되는지 밝힘으로써 새마을 운동의 성공노하우와 이를 뒷받침하는 삼위일체 경제발전론의 이론적 타당성과 그 유용성을 점검해보고자 한다.

① 절대적 합리성과 상대적 합리성

주류 신고전파경제학(mainstream neoclassical economics)은 개별경제의 국적성(國籍性, idiosyncrasy)을 중시하지 않는 ‘제도가 없는 경제학 (institution-free economics)’이다. 그동안 주류 경제학은 완전 정보라는 가정 하에 인간을 사회와는 동떨어진 진공 속에 놓고 시공을 초월하여 적용되는, 인간의 경제적 행위의 절대적 합리성을 정의하려 노력했다. 경제학은 개인의 합리성을‘측정 가능한 목적함수 (measurable objective)를 극대화하는 행위’로 규정한다. 제도적 맥락이 없이 인간 본연의 타고난 본성에 기초한 유전형(genotype) 인간의 경제적 행위의 합리성을 추적하는 것이다. 그렇게 해서 얻어진 합리적 인간상에 기초한 경제학은 과학화에는 성공하였지만 점점 현실과 괴리되어 왔다.2)

▲ 개발연대 한강의 기적을 이룩한 정주영 현대창업주, 이병철 삼성창업주, 박정희 대통령(왼쪽부터). 한국은 개발연대동안 세계에서 가장 높은 경제성장과 아주 양호한 동반성장을 달성함으로써, 당대 최고의 동반성장을 실현하였다(World Bank, 1993).

그러나 인간은 항상 사회적 동물이며 사회경제적 제도 속에서 생존을 극대화하기 위해 노력한다. 인간의 경제적 행동, 즉 인생성공 가능성을 높이기 위한 행동패턴은 인간의 진정한 본성인 유전형(genotype)과 그 경제사회제도가 요구하는 인간형과의 상호작용을 통해 나타나는 하나의 표현형(phenotype)이다. 표현형으로서의 인간의 합리성은 어떻게 정의하던 경제제도의 산물이며 외생변수가 아니라 하나의 내생변수이다. 인간의 합리성은 절대적인 외생적 조건이 아니라 제도와 환경에 따라 변하는 상대적 개념일 수밖에 없다. 물론 그렇다고 해서 인간 본성의 영향을 무시할 수 있다는 말은 아니다. 단지 그동안 주류 경제학은 그 본성적 합리성을 정의하는데 너무 치중하다보니 경제 제도적 맥락이 없는 인간과 현실성 없는 모형경제(model economy) 연구를 양산해 왔다는 점을 지적하는 것이다.

이런 관점에서 보면 경제학의 현실적 과제는 어떤 제도적 환경이 어떤 인간상, 어떤 경제적 행동패턴을 만들어 내는지를 규명하는 것이어야 할 것이다. 이와 관련하여 문제를 하나 제기한다면, 1960년대까지의 한국 국민은 대단히 게을러서 희망이 없는 민족이라 묘사되어 왔다. 그러나 이들의 경제행태가 그 이후 20여년 만에 전혀 다른 모습, 세계에서 가장 부지런하고 역동적인 국민으로 바뀌었다. 그러나 북한의 같은 민족은 지금 세계에서 가장 생산성이 낮은 국민으로 남아있다. 이러한 남한과 북한의 경제적 결과의 차이는 국민들이 자신들에게 주어진 사회경제적 제도적 환경에, 즉 주어진 인센티브 구조에 가장 “합리적”으로 적응한 결과라고 볼 수 있다. 절대적인 의미에서 남한의 국민은 합리적이고 북한의 국민은 합리적이 아니라고 할 수 있을까? 그럼 여기서 사회경제적 맥락이 없는 절대적 합리성을 얘기하는 것이 무슨 의미가 있는가?

② 신제도경제학의 구조

근래 사회경제적 맥락으로서의 현실 경제제도에서부터, 개별경제의 국적성, 그로인한 서로 다른 경제적 행동, 그리고 그로인한 서로 다른 경제적 성과의 원인을 찾는‘신제도경제학 (new institutional economics)’이 등장하면서 경제사회의 문제를 보는 보다 높은 차원의 실사구시적 접근이 보편화되고 있다.3) 본고의 제2절에서 제시한 ‘삼위일체 경제발전론’은 바로 신 제도경제학적 관점을 수용하고 있다. 이하에서는 간략하게 신제도경제학의 구조를 설명하고자 한다.

경제의 성과는 시장의 경기규칙(rules of the game)인 경제제도 하에서 경제주체들이 자기이익을 극대화하기 위해 치열하게 벌이는 경기의 최종결과로 나타난다. 여기서 시장은 경제제도의 집합에 의해 정의되는데, 제도는 바로 그 사회의 인센티브 구조를 결정하게 된다. 어떤 경기규칙은 경기의 성과를 높일 수도 있지만, 다른 규칙은 오히려 경기력을 떨어뜨리고 경기의 성과를 악화시킬 수도 있다는 의미이다.

결국 경제제도란 각 사회가 부딪치는 마찰인 거래비용을 낮추어 보다 효율적인 경제를 구현하기 위해 도입된 ‘경기규칙’으로서 동시에 그 사회의 ‘인센티브 구조’로 작동하게 되는 셈이다. 그런데 경기규칙인 제도는 나라마다 다르다. 현실의 시장은 국적이 있다는 말이다. 왜냐하면 시장을 규정하는 제도는 그 사회가 선택하기 나름이기 때문인 것이다. 그래서 한국의 시장경제와 미국의 시장경제는 다른 것이다. 축구에는 두 가지가 있다. 발로 차는 사카 축구와 손으로 들고튀는 미식축구가 있다. 왜 서로 다른가? 경기 규칙이 다르기 때문이다.

현실의 시장경제는 우선 개인과 개인들의 집단이 구성하는 기업 등 사조직과 정당, 정부 등 공조직이 주요 경제주체이며, 이들은 주어진 시장의 경기규칙인 제도 하에서 개인의 성공, 기업의 성공, 조직의 성공을 위해 경기를 벌이는 것이다(<그림 3> 참조). 경기규칙을 어기면 퇴장당하기 때문에 이를 지키는 것이 중요한데 그렇기 때문에 제도에 의해 경기주체들의 행동이 달라지고 나아가 경기결과, 즉 경제성과도 달라지게 된다. 경제제도는 그래서 부처님이나 다름없다. 우리 모두는 부처님의 손바닥 위에서 사랑을 받으려 재롱 피우는 손오공과 다름 아닌 셈이다. 제도가 선택해 주지 않으면 성공은 없기 때문이다.

그러면 경제제도에는 무엇이 있고 어디서 오는가? 우선 경제제도에는 국회나 정부에서 만들어내는 헌법, 법령, 규칙 등 ‘공식적 법규’가 있고, 그 다음으로는 공식적 법규는 아니지만 우리가 한 사회의 구성원으로 살기위해 공유하고 지켜야하는 문화, 관습, 가치관, 정서, 이념 등 ‘비공식적 규칙’이 있으며, 마지막으로 이들 규칙들은 엄격히 집행되고 혹은 서로의 감시 하에 엄격히 따르지 않으면 아무 의미도 없기 때문에 ‘제도의 집행정도’가 제도의 성패를 결정하는 제3의 제도가 된다. 많은 경우 비공식적 제도가 공식적 제도의 바탕이 된다.

이상이 일반적으로 신제도경제학이 보는 시장경제체제의 구조이다. 그러나 여기서 한 걸음 나아가 제도결정 주체를 명시적으로 도입하면 한층 더 외곽에 부처님에 못지않은 영향력을 가진 “정부, 정치, 정치리더십”이 외생적 제약환경으로서 자리 잡게 된다. 이들은 공식적 법제도의 도입, 변경을 통해 일국의 경제제도의 내용을 결정함으로써 궁극적으로 국민경제의 성과에 영향을 미치게 된다. 공식적인 제도의 내용을 개혁하고 이를 엄격히 집행함으로써 경우에 따라서는 비공식적 제도에도 영향을 미칠 수 있다. 때때로 훌륭한‘정치리더십’이 등장하여 경제제도를 바꿔 국가를 개조하여 경제발전을 일으키는 경우가 그러하다. 바로 이런 제도적 창치가 각 시장경제의 민얼굴인 셈이다.

▲ <그림> 신제도 경제학이 보는 현실의 시장경제와 주류 경제학의 시장경제의 구성

③ 신제도경제학 응용: 국가개조·혁신, 바로 인센티브구조의 문제

최근 한국은 국가 개조·혁신문제가 관심으로 부각되고 있는데 이 문제를 접근함에 있어 신제도경제학이 큰 도움이 될 수 있다. 첫째로, 오늘날 한국사회가 안고 있는 많은 문제가 사람의 문제라기보다 제도의 문제이며, 도덕과 윤리의 문제를 넘어 왜곡된 인센티브구조의 문제임을 이해하지 못하면 국가개조는 실패할 가능성이 높다. 같은 사람이라 하더라도 주어진 제도적 환경, 즉 인센티브구조에 따라 자신에게 경제적 혹은 사회적으로 가장 유리한 방향으로 행동하게 된다는 신제도경제학의 도움 없이 국가개조·혁신문제의 본질을 이해하기는 어렵다. 따라서 어느 경우에든 국가개조는 궁극적으로 제도의 개혁과 집행 문제임을 잊어서는 안 된다.

둘째로 주의할 것은 아무리 이상적인 제도를 도입해도 제대로 집행되지 않으면 규칙이 없는 것과 다르지 않고 소위 무법천지가 된다는 점이다. 오늘날 한국사회의 많은 경제사회문제들은 이런 종류의 문제들이다. 좋은 뜻으로 만든 제도이기 때문에 열심히 집행하지 않아도 국민들이 높은 도덕과 윤리, 정의감에서 잘 따르리라 믿는다면 십중팔구는 실패한다.

셋째로 비공식적 제도가 공식적 법제도의 문화적, 이념적 뿌리역할을 하지만 새로운 사회의 건설은 훌륭한 국가 리더십 하에 공식적 제도를 개혁하고 엄격히 집행하여 국민의 행동을 바꾸어내고 궁극적으로는 비공식적 제도인 문화와 이념, 전통까지 바꿀 수 있어야 가능해진다. 여기에 정치리더십의 중요성이 부각되는 까닭이 있는 것이다.

넷째로, 공식적 제도의 개혁방향이 옳다하더라도 개혁이 그 사회의 비공식적 제도에 비추어 너무 이상적이어서 개혁대상 국민이나 기업들이 따라가기가 너무 어렵다면 이 또한 문제를 야기한다. 뇌물과 편법이 만연하여 사회 부조리의 온상을 만들어 내거나 해외탈출을 조장할 가능성이 크기 때문이다. 오늘날 한국경제사회의 현실에 비취 음미해 볼일이다.

다섯째로, 경제발전과 관련해서는, 역사적 경험에 따르면 얼마나 부의 창출에 유리한 제도를 가지고 있느냐에 따라 경제적으로 흥하는 사회가 되기도 하고 망하는 사회가 되기도 한다. 부자가 되려고 노력하는 개인과 성장하는 기업들에 불리한 규칙을 만들어 내는 사회는 가난한 사회가 되기 쉽고, 개인재산권 보호 장치나 개인과 기업의 경제적 자유 등 부(富)의 창출과 축적에 도움이 되는 제도를 선호하는 사회는 부국의 길로 갈 수 있다. 스스로 돕는 자를 우대하는 제도를 가진 사회는 자조하는 국민을, 가난한 자를 우대하는 제도를 가진 사회는 가난한 국민을 만들어 낼 수 있다. 작은 기업만을 우대하는 제도를 가진 사회는 중소기업천국을 만들어 낼 수 있지만, 성장하는 기업을 우대하는 제도를 가진 사회는 대기업을 만들어낼 수 있다.

마지막으로, 말도 많은 한국의 경제인들과 공무원, 정치인, 법조인, 언론인, 혹은 그 출신들의 행태도 모두 한국적 제도와 문화 속에서 형성된 것이다. 국회가 만들어낸 공식적 법제도나 우리 문화나 이념이 소위 각종의 “무슨 피아” 행태를 조장하게 되어 있거나 아니면 못하게 되어 있다하더라도 잘 집행을 안 하여 무법천지가 되었기 때문인 것이다. 소위 기득권을 만들어 내는 것도 바로 잘못된 제도 때문인 것이다. 모두 훌륭한 한국의 인재들인데도 우리의 독특한 제도적 환경이 그렇게 만들어내고 있음을 인정하지 않으면 해법을 찾기는 어렵다.

④ 주류 신고전파 ‘경제학’과 현실의 ‘경제’는 다르다.

그런데 주류 신고전파경제학은 현실시장의 제도도 없고 심지어 기업도 없는 진공 속의 개인만 있는 시장경제를 다루는 경제학이다. 심지어는 정부도 정치도 없는 세상을 다루는 셈이다(<그림>의 신고전파경제학 참조).

그러므로 왜 한국기업과 미국기업의 행태가 다른지 설명하기가 도통 어렵게 된다. 예컨대, 왜 미국기업들은 공을 들고 달리는데, 한국기업들은 어렵게 발로 차려하는지를 모르고 한국기업들을 비판하는 꼴이 벌어진다. 사회의 문화, 전통, 이념과 정부규제행태, 법령 등 한국기업의 시장규칙이 미국과 다름을 이해하고 그 원인을 고치려하기보다는 무조건 규제하면 된다는 규범경제학적 발상이 나오게 되는 것이다. 경제인들은 같은 사람이라 하더라도 주어진 제도, 즉 인센티브 구조에 따라 전혀 다른 행동을 하게 된다는 신제도경제학의 도움 없이 경제를 이해하기는 어렵다.

더구나 이념과 문화 등의 비공식적 제도가 사상되고 정치라는 제도결정의 주체에 대한 논의가 사상되면서 주류 경제학의 현실괴리 문제는 더 심각해진다. 이념이나 문화, 이를 반영하는 정치가 모든 경제제도와 정책의 원천임에도 경제학은 이를 굳이 모른척하고 ‘진공 속의 경제’만을 분석하고 있는 것이다. 경제학은 좌파인가 우파인가? 주류 신고전파 모형들은 좌파의 주장을 정당화하는 데에도 쓰이고, 우파의 주장을 정당화하는 데에도 쓰인다. 20세기 초 사회주의 계산논쟁이 신고전파 완전경쟁모형을 기초로 하였고, 이 모형이 또한 그 후 사회주의 경제계획의 기초모형이 되었다는 사실, 나아가 최근에는 극단적인 좌파주장으로 세상을 달구고 있는 피케티(Piketty)마저도 신고전파 성장모형을 동원하고 있음에 유의해야 한다.4)

주류 경제학은 경제학의 이념과 제도를 넘는 보편성을 자랑하리라. 그러나 이는 특정 이념 성향이 옳으냐 그르냐 하는 문제를 떠나 역설적으로 바로 경제학이 각자 원하는 대로 이념을 정당화할 수 있는 기술로 전락했다는 증거이기도 하다. 그리고 이것 자체가 경제학이 얼마나 현실과 괴리된 학문인가를 여실히 보여 주는 것이기도 하다. 같은 경제학을 공부하고 정책은 이념에 따라 극우에서 극좌까지 멋대로 해도 되는 경제학이 어떻게 실사구시적인 현실학문이라 할 것인가? 그래서 경제학과 경제는 다르다는 자조가 나오기도 하는 것이다. 사실상 경제학은 이제 정치가 정하는 아젠다(agenda)에 기술적 자문이나 하는 정치철학의 하위학문으로 전락했다. 비유한다면 우리는 모두 각자의 세계관과 인생관에 따라 삶과 경제생활은 영위하면서도 어떤 세계관, 인생관이 각자의 경제적 번영에 도움이 되는지도 모르고 사는 형국인 것이다.

⑤ 어떤 제도가 발전 친화적이냐?

필자는 바로 여기에 신제도경제학의 중요한 기여가 있을 수 있다고 본다.

좁은 소견이지만 사회과학으로서의 경제학의 중요 책무 중의 하나는 다양한 이념적 주장과 그에 따른 정책들의 발전친화성여부를 규명함으로써 국민, 기업, 그리고 국민경제의 경제성공의 길을 찾는데 기여하는 데 있다고 생각한다. 어떤 이념을 따를지는 각자의 취향에 따른 자유의지의 선택이지만 이념에 따른 행동이 현실의 세상이치와 충돌하면 실패를 자초할 수도 있으며, 심지어 전체 사회의 흥망을 가를 수도 있음에 유의해야 한다.

바로 신제도경제학이 어떤 이념과 문화, 어떤 정치철학과 정치가 개인의 번영과 국민경제의 번영을 가져오는지 구명해 낸다면, 그 동안 기존경제학이 못 다한 역할을 해낼 수 있으리라 생각한다. 이런 관점에서 보면 신제도 경제학도 단지‘제도가 중요하다’는 그동안의 주장을 넘어 보다 구체적으로 ‘어떤 제도(이념과 문화, 정치체제)가 무엇을 위해(왜?) 중요한지’를 밝히는 일이 더 중요한 과제라 할 것이다.

⑥ 신상필벌의 차별화된 인센티브제도가 시장을 창출할 수 있다.5)

시장은 제도의 집합이며 제도는 인센티브구조를 결정한다. 시장에서의 우리의 행동은 바로 제도에 의해 정의되는 인센티브구조에 다라 움직이게 된다. 사람들이 어떤 것에 가치를 두는지, 어떤 것을 두려워하는지를 알면 적절한 인센티브구조, 즉 제도를 고안해 냄으로써 사람들을 원하는 방향으로 움직일 수 있는 정책을 실행할 수 있다.6) 이것이 최근 행동경제학의 정책적 연구의 지향점이다. 없는 시장을 만들어내어 원하는 결과를 얻을 수 있다는 주장인 것이다. 시장은 신성한 하느님도 아니고, 우리가 만들어내는 제도에 불과하다. 그 제도는 우리의 정치적 이념이나 가치, 세계관에 따라 고안될 수 있으며 그에 따른 인센티브구조의 변화가 우리의 행동을 이끄는 것이다. 물론 이런 제도는 인간이 원하는 것이 무엇인지, 그리고 그것이 현실적으로 실현가능한지에 대한 깊은 성찰위에 고안되어야 지속가능성을 담보할 수 있다.

행동경제학은 다음과 같이 주장한다. “사람이 말하기 시작한 순간부터 세상을 살아가며 배우는 진리는, 잘하면 상을 받고 잘못하면 벌을 받는다는 것이다. 처벌과 벌금의 형식을 빌린 부정적 인센티브를 사용하면 바람직하지 않은 행동을 자제하도록 사람들을 유도 할 수 있다. 금전적 미끼의 탈을 쓰는 긍정적 인센티브를 사용하면 사람들을 부추겨 산을 움직이게도, 특정 행동을 그만 두게도, ‘옳은’ 일을 하게도 만들 수 있다.”7)

이는 바로 동양의 잠언인 신상필벌(信賞必罰)의 원칙이 사람들의 행동을 유도하는데 얼마나 중요한지를 세삼 강조하고 있는 셈이다. “지난 40년 동안 심리학자 대니얼 카너만(Daniel Kahneman)과 아모스 트버스키(Amos Tversky)는 사람들이 매일 생활하며 내리는 결정을 둘러싼 인간간의 감정을 다루는 혁신적 이론을 수립해 왔다. 행동경제학의 두 대가는 사람들이 세계를 이해하는 것은 현상을 해석하는 (또는 구성하는) 방식과 관계가 있다고 주장했다.

사람들의 말은 무언가를 구성하는 방식에 따라 타인의 행동에 다양하게 영향을 미친다. 부모는 자녀에게 ‘그 콩을 안 먹으면 키 크고 튼튼하게 자랄 수 없단다.’라고 말할 수 있다. 행동주의 심리학자들은 이를 가리켜 ‘손실프레이밍(loss framing)’이라고 부르고 손실과 처벌을 언급한다. 이와는 대조적으로 같은 말이라도 좀 더 긍정적으로 표현할 수 있다. ‘그 콩을 먹으면 키 크고 튼튼하게 자랄 수 있단다.’이는 ‘획득프레이밍(gain framing)’으로 이익이나 보상을 언급한다.”8) 더 나아가 이들은 “인간의 공통적인 행위패턴은 획득과 관련된 선택은 종종 위험 회피적이고 손실과 관련된 선택은 종종 위험 선호적이라고 주장한다.”9) 결국 이들이 주장하는 바는 손실프레이밍이 획득 프레이밍 보다 더 강력한 인센티브가 될 수 있음을 의미하고 있다.10)

▲ <그림> 행동주의 심리학자들은 이를 가리켜 ‘손실프레이밍(loss framing)’이라고 부르고 손실과 처벌을 언급한다.

어쨌든 여기서 흥미로운 점은 동양의 인센티브개념으로서의 신상필벌은 좋은 결과에 상을 내리고 나쁜 결과에 벌을 내린다는 의미로서 바로 행동경제학이 도달한 결론인 획득 프레이밍과 손실프레이밍의 개념을 합쳐놓은 개념이라는 점이다. 이미 동양에서는 삶의 일부가 된 문화를 이제 행동경제학이 재발견하고 있는 셈이다. 필자는 바로 이러한 신상필벌의 인센티브구조를 작동시키는 메커니즘이 바로 시장의 본질적인 기능이며, 이를 일컬어 시장의 차별화기능이라 주장해왔다.

요약컨대 동서양 공히 “좋은 성과에 보상하고 나쁜 성과에 벌하는 인센티브 구조가 바로 인간의 성장과 발전의 동기를 부여하는 원천임을 이미 알고 있으며, 필자는 바로 이 원리를 실행하는 것이 시장의 경제발전 역할임을 강조하는 것이다. 더 나아가 행동경제학은 그것이 정부일 수도 있고 어느 개인일 수도 있고 조직일 수도 있겠지만 누구든 신상필벌의 인센티브구조를 작동시킬 수 있다면 이는 바로 시장의 기능을 수행할 수 있음을 의미하는 것이며 나아가 실험대상의 성장과 발전을 유도할 수 있음을 시사하고 있는 것이다.

여기서 더 나아가면 경제발전에 있어 시장 대 정부(나 조직)의 기능이 무엇이어야 하느냐 하는 해묵은 논쟁에 대해서도 해답을 찾을 수 있는 것이다. 답은 바로 누구든 경제발전을 유도하고자 한다면 경제발전에 도움이 되는 좋은 행위를 보상하고 해가되는 행위를 처벌하지 않으면 안 된다는 점이다. 그래서 본고의 삼위일체 경제발전론이 주장하는 바와 같이 시장은 물론, 정부도 기업이라는 조직도 개인도 모두 경제발전을 위해서는 모든 시장참여자들을 신상필벌의 원칙에 따라 성과에 따라 차별적으로 대접해야 한다는 대 명제에 이르게 되는 것이다. 바로 정부나 기업에 의한 경제적 차별화가 시장의 기능을 강화하여 시장의 영역을 확대함으로써 경제번영을 이루는 길이 될 수 있음을 시사하는 것이다.

⑦ 경제적 차별화원리의 제도화가 바로 경제발전의 전제조건

그 동안 신제도 경제학은 경제적 자유와 사유재산권제도가 경제발전의 전제가 되는 제도적 환경이라 주장해 왔다. 그러나 이런 제도적 장치가 오늘날 지구상에 -정도의 차이가 있기는 하지만- 북한 등 몇 나라 빼고 구비되지 않은 나라가 얼마나 되는가? 그런데 지구상에 일인당 소득 만 불을 넘어 빈곤의 문제를 해결했다는 나라가 겨우 전체 200여개의 나라 중 1/4정도에 불과한 현실, 중국경제와 같이 이 두 가지 조건에서 가장 열악한 환경 속에서도 승승장구하는 현실, 20세기에 도약한 일본이나 한국 등이 그리 완벽하지도 않은 경제자유와 사적재산권 보호 환경 속에서 경제성공을 이뤘다는 사실 들도 여전히 더 설득력 있는 설명을 기다리고 있다. 이제 신제도경제학이 이 문제에 대한 답을 하기위해 서구경험을 넘어 좀 더 그 지평을 넓혀야 할 때가 되었다고 생각한다.

어떤 제도, 즉 어떤 문화, 이념, 그리고 보다 구체적으로 어떤 정치이념, 혹은 좀 더 포괄적으로 어떤 인생관, 세계관이 발전 친화적이냐 하는 문제에 대한 답을 얻지 못한다면 신제도 경제학도 여전히 진공 속 경제학의 틀을 못 벋어나게 될 것이다. 이와 관련하여, 우선 다음과 같은 질문을 던지고자 한다. 경제적 자유와 재산권은 왜 경제발전에 도움이 되는 것인가? 동기부여를 통해 “모두를 다 잘 살게 해주기” 때문인가? 아마도 대부분의 경제학자들이 이에 동의할 것이다.

그러나 필자의 눈에는 이 답은 50점짜리 답에 불과해 보인다. 이 답은 바로 완전경쟁모형과 마찬가지로 행복한 결과를 얘기하지만 과정을 생략한 답이기 때문이다. 필자가 생각하는 100점짜리 답은 경제적 자유와 사적재산권이라는 제도는 신상필벌의 원칙에 따라 “경제적 차이와 차등, 불평등을 초래하기 때문에” 동기부여장치로서 기능할 수 있고 나아가 (아마도 모두가 잘 살 수 있는?) 경제발전에 도움이 될 수 있는 것이다. 경제적 이익을 추구할 수 있다는 자유와 그 결과를 향유할 수 있다는 권리가 주어지는 순간부터 바로 우리는 경제적 불평등의 압력 속으로 내몰리고 여기서부터 성장과 발전의 유인을 체화하게 되는 것이다.
 
평등한 사회, 혹은 평등하지 않다하더라도 이미 내가 잘 살 수 있다고 보장받은 사회는 결코 성장과 발전의 유인을 창출해 낼 수 없는 것이다. 바로 여기서부터 “어떤 제도가 경제발전에 도움이 되는가? 하는 질문에 대한 해답의 힌트가 있다고 생각한다. 우리는 여기서 경제적 기회든 결과든 각자의 노력과 성과에 따라 차별적으로 배분하는 제도만이 발전을 이끌 수 있다는 명제에 이르게 된다. 성과에 따른 경제적 차별화와 이의 제도화가 바로 경제발전의 전제조건인 셈이다. 여기서 경제적 차별화란 바로 경제적 성과에 다른 보상의 차별화를 의미하며 결국 다른 것을 다르게 같은 것을 같게 취급하는 것을 의미한다. 그래서 이러한 경제적 차별화는 바로 행동경제학의 획득과 손실 프레이밍을 결합한 인센티브구조를 내재화 하고 있는 셈이다.

신상필벌의 원칙에 따른 경제적 차별화는 바로 보상의 차별화를 통한 경제적 불평등 압력을 무기로 잠자는 시장을 깨워내어 경쟁심을 살려내고 성장과 발전의 유인을 이끌어내는 경제발전의 필요조건인 것이다. 역으로 경제적 차별화에 역행하는 경제평등주의는 경제정체의 충분조건이다.11)

⑧ 손실프레이밍을 교묘히 내재화했던 새마을운동의 차별화전략

개발연대의 많은 정부주도 정책들이 경제적 차별화원리를 따랐지만 특히 새마을운동은 획득프레이밍은 물론 교묘하게 손실프레이밍을 내재한 신상필벌의 차별화원리를 활용한 것으로 해석된다. 첫해에 골고루 공평하게 나눠준 시멘트는 당연히 다음번에도 무엇이 되었든 같은 식으로 지원할 것이라는 기대를 하게 만들었을 것으로 볼 수 있다. 그런데 갑자기 정부가 성과가 부실하다고 더 이상 지원하지 않겠다고 선언한 것은 사실상 이미 약속한 것이나 다름없는 선물을 빼앗아간 것이나 다름없기 때문에 손실프레이밍으로 작용한 셈이라 할 수 있다. 따라서 성과부실한 마을에 대한 지원중단선언은 강력한 박탈감으로 작용하여 해당마을들을 분기탱천(憤氣撐天)하게 만듦으로써 강력한 동기부여기능을 했을 것으로 생각한다.

올림픽시상대에 올라간 금, 은, 동메달리스트 중에서, 동메달리스트가 은메달리스보다 더 행복감을 느낀다는 행동경제학의 발견이 참고가 될 것이다. 은메달리스트는 기대했던 금을 놓친 박탈감에 불행하고 동메달리스트는 크게 기대치 않던 상을 받게 되어 더 행복해진다는 이치이다.12) 새마을운동 당시 지원이 박탈된 과반수가 넘는 마을들의 경우는 바로 은메달리스트처럼 강력한 손실프레이밍 하에 동기부여가 됨으로써 자발적 참여가 급속도로 늘어났고, 동시에 성과를 내 더 지원을 받은 마을들의 경우는 획득프레이밍 하에 지속적으로 동기가 부여되었던 것으로 해석할 수 있다.

이제 새마을 운동의 추진전략으로 채택했던 경제적 차별화원리가-의도했던 안했던-당시로서는 얼마나 선구적인 경제발전관이었는지 그리고 이 원리는 아직도 살아있는 경제학으로서 여전히 유용하다는 점을 확인 할 수 있으리라고 생각한다. 더구나 이를 통해 경제발전의 일반이론으로서 삼위일체 차별화발전이론의 타당성은 물론 그 유용성도 쉽게 확인할 수 있을 것이라 생각한다. /좌승희 영남대 박정희새마을대학원 석좌교수 겸 KDI 국제정책대학원 초빙교수, 미디어펜 회장