[좌승희 새마을 운동의 경제학④] '시장화 운동'이 필요한 때

▲ 좌승희 영남대 박정희새마을대학원 석좌교수 겸 KDI 국제정책대학원 초빙교수, 미디어펜 회장

7. 새마을 운동의 경제발전정책상의 함의

이론적 측면의 의의에 이어 이하에서는 정책적 의의를 설명하고자 한다.

지속가능한 정부 공공정책 원리

오늘날 세계 많은 나라들은 정부의 대국민지원정책의 지속가능성 결여로 어려움을 겪고 있다. 복지정책이나 사회정책이 방만해져 정부의 재정에 심각한 압박이 되고 있어 이들 정책의 지속가능성이 위협받고 있다. 그런데 한국의 새마을 운동은 사회(개혁)정책으로 시작했으나 결과적으로 농촌의 발전을 유도하고 경제발전에 기여함으로써, 사회정책이 경제발전정책 기능까지 수행하여 의식개혁과 동시에 소득증대를 이뤄 궁극적으로 정부의 재정부담까지 완화시킴으로써 사회정책의 지속가능성을 높인 획기적인 사례라 할 수 있다. 다시 말해 새마을운동은 사회개혁과 경제발전이라는 일석이조의 결과를 달성한 것이다.

경제학은 경제정책과 사회정책을 서로 다른 각도에서 접근한다. 경제정책은 지원에 대한 성과를 중시해야하지만 사회정책은 성과보다 지원을 필요로 하는 사람들에게 소득을 보전한다는 목적이 더 중요하다고 본다. 이런 관점에서 접근하면 사실상 사회정책은 그 자체로서는 지속가능하기가 어렵게 된다. 사회정책 자체 만으로서는 필요 재원을 충당할 방법이 없기 때문이다. 사실상 이것이 오늘날 세계 거의 모든 나라들의 사회정책이 안고 있는 문제이다. 그러나 새마을운동은 의식개혁은 물론 소득증대를 통해 자립을 도모함으로써 궁극적으로 사회정책적지원의 필요성을 반감시킨 것이다.

어떻게 이게 가능했을까? 답은 사회정책마저도 경제발전정책원리인 “좋은 성과는 지원하고 나쁜 성과는 지원하지 않는다”는, 다른 말로 “자조하는 마을은 지원하고 자조하지 않는 마을은 지원하지 않는다”는 차별화발전원리를 엄격히 실천함으로써 사회정책이 경제발전정책으로 전환될 수 있었기 때문이다. 특히 박정희 대통령이 마을들을 성과에 따라 1학년(기초마을), 2학년(자조마을), 3학년(자립마을)으로 나누고 1학년이 아니라 2-3학년만 지원하겠다는 선언과 실천이야 말로 바로 사회정책을 경제발전정책으로 바꾸고 나아가 다른 모든 경제정책마저도 발전 친화적으로 바꾼 힘이라 할 수 있다. 이 사례야 말로 사회정책에도 차별화발전원리와 전략을 적용한다면 경제발전정책으로 전환될 수 있다는 교훈의 결정판이라 할 수 있을 것이다.

▲ “좋은 성과에 보상하고 나쁜 성과에 벌을 준다”는 경제적 차별화전략을 국가의 운영원리로 채택하느냐 마느냐는 궁극적으로 국가 리더십의 선택이다. 이를 적극 수용한 리더십은 성공했고 반대로 “나쁜 성과를 용인하고 우대하는” 리더십은 당장의 인기는 누리지만 국가를 정체로 이끌었다는 것이 역사의 경험이다.

이점은 향후 세계 많은 나라들의 실패하는 사회, 복지정책 개혁에 좋은 참고가 될 수 있으리라 생각된다. 사회정책이나 복지정책의 궁극적 목표가 그늘진 곳의 취약계층을 양지로 이끄는데 있음에 동의한다면 우리의 새마을운동의 차별화원리가 바로 최적의 사회발전정책원리가 될 수 있는 것이다. “자조하는 자가 더 대접 받는다”는 정책원리가 오늘날 실패하는 세계 복지정책을 구할 수 있으리라 생각한다.

더구나 오늘날 표퓰리즘 민주주의가 극성을 부리면서 한국은 물론 전 세계적으로 “좋은 성과를 우대해야 할” 경제발전정책마저도 “성과를 무시하는” 평등주의 정책 혹은 사회정책으로 전락하고 있는데 이런 실패하는 경제정책을 살려내는 데도 새마을 운동의 성공원리인 차별화원리가 큰 도움이 되리라 생각한다. 그 구체적 실천방식은 다음의 산업정책의 집행방식을 원용할 수 있을 것이다.

정부 산업정책의 성공원리1)

경제발전을 위한 정부의 지원정책 중 소위 산업정책은 아직도 찬반이 대립되는 난제중의 난제이다. 산업정책과 관련된 논쟁의 핵심은 정부가 어떻게 미리 누가 성공할지알고 지원할 수 있느냐이다. 시장중심주의자들은 정부가 사전에 승자를 잘 알 수 없으니 정부가 특정 산업이나 기업을 지원하는 것이 공정하지 않을 뿐만 아니라 이것이 자칫 정경유착, 부정부패, 지원받는 기업이나 산업의 지대추구행위 등을 초래할 수 있기 때문에, 매사를 시장에 맡기고 정부는 개입을 해서는 안 된다고 본다. 그래서 시장중심의 주류경제학은 산업정책과 같은 정부의 시장개입을 권장하지 않는다. 그러나 정부의 역할을 중시하는 학파는 그래도 정부가 여러 방법을 통해 잘 선택을 하면 된다는 반론을 펴지만 별로 성공은 못하고 있다. 그런데 더 놀라운 것은 세계 모든 나라들이 예외 없이, 정책의 이름이나 정도의 차이는 있지만, 여러 형태의 산업정책을 하고 있다는 사실이며, 더 놀라운 것은 그런데도 그다지 성공하는 나라가 많지 않다는 점이다. 그리고 찬반 논쟁은 결론 없이 아직도 계속되고 있다.

그러나 한국은 지난 세기, 몇 안 되는 산업정책성공사례이다. 새마을 운동도 산업정책과 유사한 정부의 농촌육성정책인데 성공한 경우라 할 수 있다. 여기로부터 정부산업정책의 어떤 일반론적 성공요인을 추출할 수 있을까? 필자는 새마을 운동의 성공이 바로 이 어려운 논쟁에 정답을 제시하고 있다고 생각한다. 새마을 운동으로부터 얻을 수 있는 산업정책에 대한 성공의 교훈은 다음과 같다.

▲ 개발연대 한강의 기적을 이룩한 정주영 현대창업주, 이병철 삼성창업주, 박정희 대통령(왼쪽부터). 한국은 개발연대동안 세계에서 가장 높은 경제성장과 아주 양호한 동반성장을 달성함으로써, 당대 최고의 동반성장을 실현하였다(World Bank, 1993).

첫째, 우선 지원방식과 관련해서는, 성과에 따른 차등 지원방식, 즉 경제적 차별화원리를 매 시장기(市場期)마다 지속적 주기적으로 되풀이 적용하여야 한다. 한번 선택되었다고 계속 지원받아서는 안 된다. 항상 새롭게 적절한 기간(일 년이나 반년 등) 마다 성과를 재평가해서 지원대상을 새로 선정해야한다. 이렇게 해야 지대추구행위를 차단하고 모든 대상자들을 경쟁에 몰입시켜 성장의 동기와 유인을 이끌어 낼 수 있다.

바로 새마을 운동이나 공장육성정책이 지속적, 주기적으로 성과를 평가하여 지원대상자를 재선정함으로써 모든 마을들을 시장경쟁의 장에 이끌어내어 모두 자조경쟁에 나서게 할 수 있었음을 상기할 필요가 있다. 박정희 대통령시절의 수출육성정책이나 중화학공업화 정책은 바로 이런 원리를 적용하여 성공한 사례이지만, 김대중정부시절 ‘한번 벤처가 영원한 벤처’가 되는 재평가 없는 벤처육성정책이 실패한 사례를 상기하면 이러한 재평가 선택과정의 중요성을 이해할 수 있을 것이다.

둘째, 선택을 위한 평가기준은 미래 성장가능성이라는 애매한 기준이아니라 항상 누구나 승복할 수 있도록 실제 달성한 성과이어야 한다. 미래 성장가능성은 중요하기는 하지만 아무도 확실히 알지 못한다. 사실 미래성장가능성마저도 현재 성과를 통해 예견할 수 있을 뿐임을 잊지 말아야 한다. 기업의 경우 실제 매출, 혹은 수익 등이 적절하다 할 수 있다.

이런 투명한 실적을 평가기준으로 삼아야 정치적 고려가 끼어들 가능성을 최소화할 수 있다. 그래서 논쟁의 핵심인 ‘미래승자선택’의 문제는 ‘현재 시장성과에 따른 승자선택’으로 전환됨으로써 더 이상 논쟁의 여지가 없게 된다. 셋째, 이런 정책의 절차와 내용을 투명한 제도로 법제화해서 예외 없이 엄정하게 집행해야한다. 넷째로, 지원정책을 운영함에 있어 성과평가를 공명정대하게 해야 한다는 원칙은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이것이 바로 모두를 선택된 결과에 승복시킬 수 있는 첩경이다.

문화, 이념, 전통을 발전 친화적으로 바꾸는 원리

경제발전은 발전 친화적 이념인 “자조정신”에서 시작된다. 새마을 운동은 희망이 없다던 한국의 농촌을 십수년 만에 천지개벽하듯 자조정신으로 가득 찬 사회로 바꾸어 놓았다. 어떻게 이게 가능했는가? 바로 박정희 대통령이 선택한 “스스로 돕는 자조하는 마을과 공장만 지원한다”는 차별화전략이 이를 가능케 했던 것이다.

그럼 새마을 운동에서 배울 수 있는 일반적 교훈은 무엇인가? 우선 자조하는 사람을 우대하는 제도와 정책, 즉 경기규칙을 만들고 이를 엄정히 집행해야한다. 경기규칙은 그 사회의 인센티브구조로 작용한다. 따라서 자조하는 사람에게 유리한 인센티브정책을 엄정히 그리고 꾸준히 집행하여 사람들이 자조정신과 그에 따른 행동에 익숙해져야 자연스런 변화를 이룰 수 있게 된다. 캠페인이나 교육만으로 되는 것이 아니다. 강제로 한다고 되는 것도 아니다. 강제는 형식은 바꾸지만 내용을 바꾸는 데는 한계가 있다. 결론은 올바른 이념, 문화의 내용을 담은 법제도와 정책을 만들어내고 이를 상당한 기간 엄격히 지키게 하여 사람들이 이에 익숙해져 자연스럽게 따르게 되도록 해야 하는 것이다.

▲ 인류는 19세기 산업혁명과정에서 오늘날의 유한책임주식회사라는 새로운 형태의 사회적 기술(social technology)인 기업조직을 발명하였다. 이 조직이 지난 200여년의 세계경제의 산업화와 발전을 이끌고 있다. 한국에서는 삼성전자를 위시한 현대, LG, SK 등의 대기업집단이 산업화와 경제발전의 중추 역할을 감당하고 있다. 이를 더욱 극대화할 수 있는 것은 신상필벌의 차별화정책이다./사진=미디어펜

그런데 오늘날 한국사회를 자조하는 사회라 할 수 있는가? 필자는 이 사회가 또 다시 정부 탓, 사회 탓, 남 탓하는 반자조사회(反自助社會)로 변질되어가고 있다고 생각한다. 왜 이렇게 되었을까? 바로 이 사회의 법제도와 정책, 즉 경기규칙과 그에 따른 인센티브구조가 그 동안 반자조적인 사람과 행동을 용인, 우대하는 사회로 바뀌었기 때문이다. 정치민주화이후 새마을운동이나 농업지원정책이 차별화전략을 버리고 “나쁜 성과를 용인, 우대하는” 전략을 선택했다는 사실을 상기한다면 변화의 원인을 쉽게 이해할 수 있을 것이다. 필자에게는 오늘날 우리사회가 “자조를 얘기하는 것이 조롱감이 되는 사회”가 아니라고 하기가 어렵다고 생각한다.

자조하는 사회를 원한다면 자조하는 사람을 우대하는 제도를 만들고 지속해서 집행해야만 성공할 수 있다. 이것이 바로 새마을 운동의 교훈이다.

차별화 리더십의 중요성

“좋은 성과에 보상하고 나쁜 성과에 벌을 준다”는 경제적 차별화전략을 국가의 운영원리로 채택하느냐 마느냐는 궁극적으로 국가 리더십의 선택이다. 이를 적극 수용한 리더십은 성공했고 반대로 “나쁜 성과를 용인하고 우대하는” 리더십은 당장의 인기는 누리지만 국가를 정체로 이끌었다는 것이 역사의 경험이다.

리더십과 관련하여 특히 박정희 대통령이 각료들과 공화당 실력자들의 평등분배 제안을 거부하고 2차년도 지원방식을 차별적 배분으로 결정한 사건은 아마 지구상 모든 정치 지도자들에게 교훈이 되어야 할 것이라 생각한다. 표퓰리즘적 지원을 거부하고 차별적 지원을 결정한, 다른 말로 “정치를 경제화”한 박정희 대통령이야 말로 차별화 리더십의 전형이라 할 것이다. 새마을운동이야 말로 그 전 과정이 바로 차별화리더십의 생생한 시현과정이었다 할 것이다.

8. 결어: 새마을 운동은 “시장화(市場化)운동”

시장 중심적 경제학은 자본주의경제의 제도적 받침틀인 사유재산권제도의 정비와 경제적 자유의 신장을 경제발전을 위한 절체절명의 과제라 하고 있으나 오늘날 북한 빼고 이런 제도적 창치를 갖추지 않은 나라가 없지만, -물론 그 제도적 완벽성에서는 차이가 날 수 밖에 없겠지만-, 2차 대전 이후 성공적 산업화사례가 많지 않고, 체제전환국들 중에도 중국정도를 빼고는 역동적 발전사례는 많지 않다. 제도란 하나의 경기규칙으로서 인센티브장치에 해당된다. 개인의 사유재산권과 경제적 자유의 보장은 바로 열심히 노력하여 재물을 얻으면 자신이 소유하고 상속할 수 있는 권리가 보장된다는 경기규칙을 의미한다. 그런데 이 제도가 들어와도 사람들이 왜 미친 듯이 하루아침에 돌변하여 개인의 이익확대를 위해 내 달리지 않는 것인가.

다시 말해 시장화에 필요한 제도, 즉 경기규칙이 들어와도 왜 열심히 움직여 부자경쟁에 나서지 않는 것인가? 답은 과거의 규칙에 안주해온 사람들은 경로의존성의 덫에 갇혀 새로운 규칙이 들어와도 별로 움직이려 하지 않기 때문이다. 과거의 타성과 관성에 젖어 새로운 규칙에 따라 바뀌려 하는 인센티브가 그리 크지 않다는 것이다. 그래서 한국의 농촌도 시장화에 필요한 모든 장치가 건국과 더불어 갖추어졌지만 20여년에 걸쳐 꼼짝도 하지 않고 하늘만 쳐다보고 있었던 것이다. 그래서 체제전환국 사람들도 자본주의에 편입된 지 20여년이 지나고 있으나 모두 아직도 사회주의 이념을 못 벗어나고 있는 것이다. 이미 지적한데로 역사적으로 보면 시장이 경제발전에 필수적 장치이기는 하지만 충분조건은 아니었다. 소위 장마당과 같은 교환시장이 발전한다고 해서 농경사회가 자생적으로 산업화를 가져왔다고 주장할 수 있는 사례는 흔치 않아 보인다.

이런 시각에서 보면, 잠자는 농경사회를 깨워 자본주의 시장으로 편입시키는, 소위 경쟁시장화의 길은 산업화를 지향하는 후진국들이나 사회주의 체제에서 자본주의 체제로 전환하고 있는 체제전환국이나 모두 거쳐야 할 필수과정이다. 그러나 주류 경제학은 아직도 시장화의 성공전략을 체계화해내지 못하고 있다.

▲ 한국선진화포럼은 창립 10주년을 맞아 1일 서울 소공동 롯데호텔에서 기념 세미나 “故 지암 선생의 비전과 유산, 대한민국 성공신화의 세대 간 공유”를 개최했다. 행사는 손병두 한국선진화포럼 회장의 개회사를 시작으로 제1부 세미나와 제2부 리셉션으로 진행됐다. 제1부 세미나에서 ‘새마을 운동의 의미와 평가’에 대해 발표한 좌승희 석좌교수는 대한민국 성공신화의 배경으로 박정희 개발연대 당시의 경제적 차별화 정책을 꼽았다./사진=미디어펜

그럼 과거로부터의 경로의존성에서 벗어나 새로운 시장에 적극참여하게 하는 길, 즉 시장화를 촉진하는 길은 무엇인가? 바로 새마을 운동의 성공원리에 답이 있다. 우선 시장은 무엇이라 했는가? 바로 경제적 차별화를 통해 불평등의 압력을 높임으로써 동기를 부여하여 너도 나도 경쟁적으로 성장의 길, 성공의 길로 나서게 만드는 유인기제(incentive mechanism)이라 했다. 시장의 본질은 바로 차별을 통한 동기부여와 이를 통한 성공경쟁의 촉진에 있는 것이다. 사유재산권이나 경제적 자유가 자본주의경제의 발전에 도움이 되는 이유가 바로 그 경제적 차등과 불평등을 만들어내는 인센티브차별화기능 때문인 것이다. 그러나 이 제도들이 수십 년이나 혹은 그 이상의 장기간 동안에 걸쳐서도 경제적 도약을 이끌어내는데 실패하는 까닭은 바로 이 제도들의 인센티브 차별화기능이 미약하기 때문인 것이다. 바로 여기에 정부가 인센티브의 차별화를 강화한 경쟁의 게임규칙을 작동시킨 것이 바로 새마을 운동인 것이다.

시장경쟁에 무관심하던 농촌을 시장의 차별화기능에 따라 새마을운동경기규칙을 만들고 집행함으로써, 의식하지 못하는 사이에 너도 나도 시장경쟁에 나서도록 유도하여 전국을 성공을 향한 경쟁의 소용돌이 속에 몰입하도록 이끌어 낸 것이 바로 새마을 운동의 진면목이라 할 수 있을 것이다. 새마을운동으로 경쟁이 촉진되고 성과가 향상되고 시장의 차별화기능은 저절로 우리 모두의 의식 속에 각인되면서 경제의 시장화가 급속도로 진전되어 한국경제의 전대미문의 경제적 도약의 배경으로 작용하였던 것이다. 그래서 새마을운동은 주류 경제학적 사고로는 실사구시적(實事求是的) 답을 찾기 어려운 “시장화”라는 과제를 안고 있는 후진국들, 체제전환국들, 더 나아가 북한-물론 북한이 원한다면-의 시장화를 위해 꼭 필요한 “시장화운동”의 전형이라고 할 수 있다.

더구나 오늘날 2차 세계대전이후 오랜 세월을 ‘나쁜 성과를 더 우대하는 경제평등주의정책체제’속에서 국민들의 일할 동기를 차단함으로써, ‘역시장화(逆市場化)’의 길을 걸어온 결과 장기성장정체와 양극화속에 빠진 선진국들의 재도약을 위해서도 경제적 차별화원리에 따른 새마을운동의 시장화운동이 필요하다 할 것이다. /좌승희 영남대 박정희새마을대학원 석좌교수 겸 KDI 국제정책대학원 초빙교수, 미디어펜 회장