국회선진화법이란

국민의 대표기관인 국회는 그동안 국민에게 입법기관으로서 열심히 민의를 대변하고 법률이나 의안을 심의하는 국가기관이라기보다는 국민의 세금을 축내면서 자신의 이익에 충실한 무능하면서 이기적인 기관으로서 모습만 많이 보여주었다. 국회의 구성원인 국회의원은 국민의 직접선거로 선출되지만, 선출된 이후 직무를 수행하는 모습의 대부분은 국민의 의사와 전혀 상관없는 일에만 몰두하는 것으로 비춰지고 있다. 국회는 국정을 논의하는 것만으로 충분한 헌법기관이 아니라 의결을 통하여 입법권을 행사하는 국가권력의 한 축이다.
 

오랜 기간 국민에게 국회는 다툼만 일삼는 국민의 대표기관으로 인식된 것은 사실이다. 과거에는 독재정권에 맞서기도 하였고, 정권의 부당한 행사에 대응하여 폭력으로 저항하기도 하였다. 그런 과거의 추억 속에서 민주화 이후에도 국회에서 여야가 힘겨루기를 하면, 때로는 그럴 수도 있을 것이라고 생각할 수도 있었다. 그렇지만 지난 18대 국회를 보면 극도의 상호불신 속에서 공사현장에서나 볼 수 있는 해머와 전기톱, 심지어 소화전을 동원하는 경우도 있었고, 최루탄을 사용하는 등 민의의 전당이 폭력의 현장으로 국민에게 비춰졌다.

이런 상황에서 스스로 수치스럽고 한심한 국회의 상황을 바꿔보려고 아무 생각도 없이 발버둥 치면서 만든 대안이 국회법의 개정이다. 2012년 5월 18대 국회가 가기 전에 부랴부랴 몸싸움 방지를 통하여 국회의 선진화를 추구한다고 개정한 국회법이 국회선진화법이다. 그러니까 국회선진화법이란 것이 제정된 것이 아니라, 폭력과 폭언을 방지하기 위하여 몇몇 제도를 새롭게 규정하기 위하여 국회법을 개정한 것이다.

▲ 김상겸 동국대 법학과 교수(왼쪽에서 두번째)는 11일 자유경제원이 주최한 <국회선진화법의 비극>정책토론회에서 패널로 나와 "국회선진화법은 헌법의 다수결통과규정을 무시한 위헌적 법률"이라고 비판했다. 왼쪽부터 김기수 변호사, 김상겸 교수, 현진권 자유경제원장, 김인영 한림대 교수, 차기환변호사.

개정 국회법은 다수당의 전횡을 방지하기 위하여 소수당의 합의가 없으면 의안을 처리하지 못하도록 하였고, 소수당이 회의장을 점거하거나 폭력행사를 통하여 회의진행을 방해하거나 저지하지 못하도록 제도적 장치를 마련하였다. 즉 개정 국회법은 입법지연을 방지하기 위하여 의안자동상정제도와 의안신속처리제도를 도입하였고, 소수당의 보호를 위하여 안전조정절차와 본회의에서 의사진행방해제도를 규정하였다.
 

일명 몸싸움방지법 내지 국회선진화법이라 불리는 2012년 5월 개정 국회법은 국회의 폭력을 방지하고 대화와 타협을 통하여 입법권을 효율적으로 행사할 것을 기대하고 만들어진 법이다. 그러나 개정 당시에도 찬반 의견이 뜨겁게 전개되었다. 그리고 상식의 선에서 보아도 몇몇 제도를 도입한다고 국회가 선진화될 것 같았으면, 국회법의 개정과 상관없이 국회가 정상적으로 기능한다고 하여도 하등 이상할 것이 없다. 아무튼 국회법의 개정이후 국회에서 폭력사태는 거의 종적을 감추었는데, 이는 구태여 의안이나 법률안가지고 다툴 필요가 없기 때문이다.

국회선진화법의 내용과 문제

소위 국회선진화법은 국회에서 몸싸움방지를 위하여 다수당의 전횡과 소수당의 횡포를 차단하는 몇 가지 제도를 도입하였다. 즉 국회 폭력사태를 방지하기 위한 개정된 국회법은 다수당의 수의 우세에 의한 날치기 통과를 저지하면서 소수당에 의한 의안통과저지를 위한 물리력의 행사도 방지하고자 하였다. 이를 위한 핵심적인 제도가 신속처리(Fast Track)제도와 의사진행방해(Filibuster)제도이다.
 

먼저 신속처리제도는 국회법 제85조의2에 규정되어 있는데, 동 규정에 따라서 위원회에 회부된 안건에 대하여 재적의원 과반수 또는 소관 위원회 재적의원 과반수가 서명한 신속처리안건의 지정동의를 의장 또는 소관 위원회 위원장에게 제출하여 재적의원 5분의 3 이상 또는 소관 위원회 재적의원 5분의 3 이상이 찬성하였을 때에는 신속처리안건으로 지정된다.

소관 위원회가 해당 안건을 신속처리안건으로 지정한 날로부터 180일 이내에 심사를 완료하지 아니한 경우 다음 날 법제사법위원회에 회부된 것으로 보고, 법제사법위원회가 90일 이내에 심사를 완료하지 않은 경우에는 다음 날 본회의에 부의된 것으로 본다. 본회의에 부의된 신속처리안건은 60일 이내에 본회의에 상정되어야 하고, 상정되지 않으면 기간 경과 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.
 

신설된 신속처리제도와 함께 국회법은 제86조 제3항과 제4항을 신설하여 법제사법위원회가 회부된 안건을 이유 없이 120일 이내에 심사를 하지 않는 경우 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없으면 의장에게 해당 법률안의 본회의 부의를 요구하고, 이의가 잇으면 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의장에게 본회의 부의를 요구할 수 있으며, 이 경우 의장은 30일 이내에 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 본회의에 부의하도록 규정하였다.
 

의안의 신속처리와 관련하여 과거 활용되었던 제도는 국회의장의 직권상정제도였다. 동 제도는 의안을 신속하게 처리하는데 이용되었고, 야당이 발목을 잡는 법안을 신속하게 처리하는데 수시로 활용되었다. 국회의장의 직권상정제도가 국회법에 처음 도입된 것은 1973년이었다. 동 제도는 도입된 이후 한 동안 사장되었다가 제12대 국회부터 활용되기 시작하여 제18대에 오면서 97건을 기록하면서 야당에 의하여 남용된다는 비판을 받았다.

이로 인하여 개정된 국회법 제85조 제1항과 제2항을 통하여 천재지변, 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우에 각 교섭단체대표의원 간 협의를 통하여 심사기간을 지정하도록 하는 등 국회의장의 직권상정에 제한을 두어 일방적인 직권상정이 거의 불가능하도록 하였다. 이로 인하여 여야합의 없이 직권으로 상정되는 법안을 저지하기 위한 국회폭력은 더 이상 정치적 명분을 붙일 수 없게 되었다.
 

국회의 선진화를 위하여 도입한 또 하나의 제도가 합법적 의사진행방해제도이다. 동 제도는 미국의회에서 시작된 제도로 의안의 심의에서 의회의 소수파가 충분히 자신의 의견을 개진할 수 있도록 함으로써 의사당에서 물리적 충돌을 방지하고 소수의 의사를 존중하고 보호하려는 민주주의원리에 입각한 것이다. 국회법 제106조의2에 신설된 무제한토론제도는 국회의원 재적 3분의 1 이상의 요구가 있으면 본회의의 심의 안건에 대하여 시간의 제한 없이 무제한 토론하도록 하고 있다.

▲ 현진권 자유경제원장(가운데)이 자유경제원이 주최한 <국회선진화법의 비극>이란 주제의 정책토론회에서 사회겸 주제발표를 하고 있다. 왼쪽부터 김상겸 동국대 교수, 현진권 원장, 김인영 한림대 교수.

이 제도에 의하여 본회의는 ‘1일 1차 회의원칙’에도 불구하고 무제한토론 종결선포 전까지 산회할 수 없도록 하였고, 더 이상 토론할 의원이 없거나 재적의원 3분의 1 이상이 제출한 토론 종결동의를 재적의원 5분의 3 이상의 찬성 의결한 경우나 무제한토론 중 회기가 종결된 경우에 무제한토론이 종결되도록 하였다.

이 규정에 의하여 제19대 국회에서는 재적의원 300명을 기준으로 할 때, 100명의 요구로 본회의에서 무제한토론이 가능하고, 이 경우 180명이 찬성해야 토론이 종결되어 법안의결절차가 진행될 수 있기 때문에, 소수파가 반대하는 법안을 의결하려면 180명 이상의 찬성이 필요하다는 결론이 나온다.

물론 이런 상황이 반복되는 것을 피하기 위하여 무제한토론제도로 인하여 법안이 통과되지 않고 회기가 종결되면, 다음 회기에서 해당 법안은 지체 없이 일반 의결정족수로 표결처리할 수 있다. 그럼에도 동 제도로 인하여 가중 다수결이 일반화됨으로 인하여 국회가 식물화하는 것은 피하기 어렵고, 제19대 국회는 이를 분명하게 보여주고 있다.
 

2012년 개정된 국회법에는 이상의 제도 이외에도 위원회에 안건조정제도를 도입하였고, 위원회에 회부되어 상정조차 되지 못하는 경우를 방지하기 위하여 법안의 자동상정제도도 규정되었다. 또한 국회법은 국회의원의 의장석 또는 위원장석 점거금지와 의원의 국회 회의장 출입을 방해하는 행위 등 질서문란행위에 대한 의원징계를 강화하였다. 나아가 국회법 제85조의3에 의하여 예산안, 기금운용계획안, 세입예산안 부수 법률안 및 임대형 민자사업 한도액안 등에 대해서는 매년 11월 30일까지 끝내도록 하고, 심사가 종결되지 않은 경우 그 다음날 본회의에 부의된 것으로 하여 헌법 제54조를 구체화하였다.
 

이상과 같이 소위 국회선진화법이라 불리는 개정된 국회법은 의회민주주의를 나름대로 구체화하여 실현하고자하는 여러 제도를 도입하였다. 그렇지만 국회의 폭력사태를 방지하고 국회심의를 보다 활성화하여 일하는 국회를 만들고자 하는 본래의 취지와 달리, 국회의 입법기능이 무력화되는데 전혀 영향을 주지 못하고 있다. 그렇다면 국회선진화법이라 이름을 붙이면서 국회법을 개정한 것은 국민을 기만한 것에 다름 아니라고 생각된다. 즉 국회가 국회를 열어서 헌법에 의하여 주어진 책무를 다하지 않는 것은 헌법이 요구하는 국민주권원리와 민주주의원리에도 반하는 것이고, 법치국가원리에도 반하는 것이라 할 수 있다.
 

더구나 개정된 국회법상 가중 다수결과 관련하여 위헌논란도 제기되고 있다. 현행 헌법은 국회의 의결정종수와 관련하여 제49조에서 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된다.”라고 규정하여 의사정족수와 의결정족수의 원칙을 명문화하고 있다.

헌법이 요구하는 국회의 가중 다수결은 헌법 제130조 제1항에 의한 헌법개정안, 제64조 제3항의 국회의원의 제명 및 제65조 제2항의 대통령 탄핵소추 등 재적의원 3분의 2와 제53조 제4항의 법률안재의결에서 재적의원 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이다. 이러한 헌법의 규정을 보면 헌법 제49조가 비록 ‘헌법과 법률에 특별한 규정이 없는 한’이란 표현을 사용하고 있지만, 가중 다수결에 대하여 이미 헌법규정을 통한 예외 외에는 특별한 예외를 인정해서는 안 된다는 것을 명시한 것이라 보아야 한다.

즉 헌법개정안이나 국회의원의 제명 또는 대통령의 탄핵소추 등은 대의제 민주주의에서 핵심인 국민의 의사결정과 직접적으로 관련이 있는 직접민주주의와 충돌하는 문제를 합리적으로 해결하고 정당화하기 위하여 재적 3분의 2를 요구한 것으로 보아야 한다.
 

간접 민주주의의 대표적인 대의제 민주주의에서 국회의 입법권 행사는 중요한 국가권력의 행사인 것은 분명하다. 그렇지만 국회의 입법권 행사에는 행정부와 사법부뿐만 아니라 헌법에 의하여 헌법재판소가 위헌심판을 할 수 있는 권한을 부여받고 있다. 그런 점에서 법안이나 의안 심사에서 헌법이 요구하지 않는 가중 다수결의 정당화여부는 상대화된다. 즉 다시 말하면 위헌심사의 대상이 될 수 있고, 그 자체가 사안에 따라 위헌이 될 수 있다는 것이다.

헌법학자 중에는 헌법에 명문으로 가중 다수결에 대하여 규정하고 있지 않거나 금지 하지 않는 한 국회의 재량범위 내에서 재적 5분의 3이나 3분의 2가 가능하다고 본다. 물론 명문의 규정만 보면 그런 해석도 가능하다. 그렇지만 헌법은 각 조항이 독립된 것이 아니라 각 조항이 체계적·유기적으로 연결되어 해석되어야 하는 국가의 최고규범이다.

헌법 제3장 국회 편에서 나오는 의사·의결정족수의 의미는 헌법이 요구하는 범위 내에서만 국회의 입법재량권이 행사되어야 하는 것을 명확하게 하고 있다고 생각한다. 헌법의 정당성을 인정한다는 전제 하에서 소수의 보호를 위하여 다수의 의사를 무시할 정도가 된다면 민주주의의 존립근거는 무너질 수밖에 없다.
 

헌법은 국회의 입법과 관련하여 제49조의 규정을 적용할 것으로 요구하면서 제53조 제4항에 재의요구의 경우 재적 과반수 출석과 출석 3분의 2 찬성을 요구하고 있다. 즉 헌법은 국회에서 법률안 통과의 마지노선을 현행 국회의원의 재적수를 기준으로 하면 100명 이상이면 된다는 것을 의미하고 있다. 이를 현행 국회법에 대입하면 헌법이 요구하는 범위를 넘어서 국회법이 과도하게 의사·의결정족수를 규정하여 국회의 기능을 스스로 마비시키고 있다는 것을 의미한다.

다시 말하면 국회법은 헌법이 요구하는 바에 따라 특별한 경우라 하여도 헌법이 규정하고 있는 가중 다수결을 제외하고는 법률안에 관한 의사·의결정족수와 관련해서는 재적의원 과반수와 출석의원 3분의 2를 넘어서는 의사·의결정족수를 규정해서는 안 된다는 것을 의미한다고 본다.

입법부로서 국회의 정상화를 위하여

국회는 민주적으로 정당화된 국민의 대표기관이다. 현행 헌법질서 하에서 국민의 직접 선거를 통하여 선출된 국회의원의 구성된 헌법기관이 국회이다. 그래서 국회의 정당성은 국민으로부터 직접 나온다고 볼 수 있다. 국회의원과 마찬가지로 국민 전체를 대상으로 선거를 통하여 선출되는 대통령도 국민으로부터 정당성을 부여받으나, 현행 헌법과 선거법에 근거하여 본다면 그 주어진 권한과 달리 국회의원의 집합체인 국회에게 정당성이 더 부여될 수밖에 없다.
 

그런데 국회는 지난 제18대에 소위 국회선진화법을 통과시키며, 폭력과 몰상식 및 비도덕성을 배제한 합리적이고 효율적인 국회를 위한 법이라고 하였다. 사실 어떻게 보면 장고 끝에 악수를 둔다고, 우리나라 정치현실에서 얼마나 형식적인 논리로 포장하면서 국회법을 개정했는지 모른다. 어떻게 보면 국민뿐만 아니라 스스로도 자신들이 후진적이라 생각했으면 국회선진화법이라고 별칭을 언급하거나 받아들였는지 모르겠다.
 

개정된 국회법에 따라 국회는 소위 말하는 식물국회로 전락하였다. 도대체 국회가 왜 존재하는지 헌법에 국회를 왜 규정했는지 모를 정도로 국회는 지금 자신의 기능을 상실하였고 국민의 기대와 신뢰를 저버리고 있다. 그렇지만 그렇다고 우리가 국회를 포기할 수는 없다. 어차피 헌법현실에서 모든 국민이 참여하는 직접 민주주의를 할 수는 없는 상황에서 국민의 대의기관을 활성화할 수 있는 방안을 마련하고 요구할 수밖에 없다. 정치적 성격을 가진 국회에게 법적 책임만 강요할 수는 없기 때문에 정당화된 합리적 방안을 강구해야 한다.
 

먼저 정치환경의 개선을 위한 국민적 운동이 전개되어야 한다. 그리고 차제에 국회의원의 수도 적정하게 책정되어야 한다고 보며, 국회의원의 임기나 선출시기도 조절되어야 한다고 본다. 임기를 1~2년으로 단축해야 한다. 의원들의 특권도 제한해야 한다. 무보수로 국민에게 봉사하도록 해야 한다. 교통비는 대중교통티켓을 제공하면 된다. 또한 국회의 입법권을 헌법이 요구하는 바에 따라 행사될 수 있도록 국회법의 개정이 이루어져야 한다. 현행 국회법은 법안이나 의안의 발의부터 종결까지 심의의 강도를 높이기 위한 것보다는 외형에 너무 치중하고 있는 문제가 있다. 이와 함께 앞에서 언급한 것처럼 현실적으로 거의 불가능한 것을 마치 가능한 것처럼 만들어 스스로 기능을 마비시키고 있다.
 

민주주의에서 다수의 인정과 소수의 보호는 중요한 현실적 기준이다. 국회는 국민의 선택에 의하여 결정된 다수와 소수가 어우러져 구성된다. 정당제 민주주의 하에서 정당에 소속된 국회의원의 경우 정당에 의하여 평가가 되지만, 국회의원의 활동에 대한 평가는 다음 선거에서 국민에 의하여 결정된다.

국회법은 헌법을 벗어나서 규정될 수는 없다. 그리고 국가권력의 한 축이며 입법권을 부여받은 국회가 국회법에 의하여 입법권의 기능이 마비된다면 분명 잘못된 것이다. 이를 인식하고 국회가 솔선수범하여 헌법의 범위 내에서 입법기능을 정상화할 수 있게 국회법을 고쳐야 할 것이다. /김삼겸 동국대학교 법학과 교수

 (이 글은 자유경제원이 11일 개최한 <국회선진화법의 비극>정책토론회에서 김상겸 동국대 법학과 교수가 패널로 참석해 발표한 것입니다.)