감정적 비난보다 국부유출 막을 수 있는 환경 조성 필요

조세피난처(tax haven or tax shelter)와 재산권 보호-

1. 서론: 최근의 연구경향

□ 조세피난처는 세금이 없거나 최소한도의 세금만 부과하는 지역
- 단순히 저(低)세율 국가를 모두 조세피난처로 부르지는 않으며 다른 나라의 거주자들이 세금을 회피하는 장소로 활용되는 장소를 의미
- 교통·통신의 발달로 인해 자본과 같은 생산요소의 이동이 더욱 자유로워졌으며, IT분야를 포함하여 다국적기업(multinational firm)의 경제활동이 증가함에 따라 조세피난처가 중요한 이슈로 부각

□ 대부분의 정책 논의는 조세피난처 국가의 선정 및 명시, 정보 공유 요구 등의 범국가적인 대책을 촉구하고 있으며, 일부 언론과 정치인들은 감성적으로 대응하기도 함
- 예를 들어 OECD(1998)은 조세피난처와 유해한 조세경쟁에 대한 보고서인데, OECD는 이 후 계속적으로 그 내용이 업데이트하고 있음

□ 조세피난처에 대한 학술적 연구는 일견 방대하다고도 할 수 있는데, 이는 조세경쟁(tax competition)이나 해외직접투자(FDI) 분석을 모두 넓은 의미의 조세피난처 연구에 포함시킬 경우임
- 조세경쟁은 Zodrow and Mieszkowski (1986), Wilson (1986) 등의 초기 논문이 나온 이래로 수많은 후속 연구들이 진행: 한 국가가 자본과 같이 유동적인(mobile)한 생산요소에 과세할 때 자본유입에 대한 고려 때문에 세율을 낮추게 되는데, 모든 국가가 서로 세율을 경쟁적으로 낮춘다면 순자본유입 효과는 발생하지 않고 세수만 줄어 공공재의 과소공급(비효율)이 발생
- 조세경쟁의 결론을 조세피난처에 적용한다면, 조세피난처의 낮은 세율은 자신 국가를 위해서는 최선의 정책일 수 있으나 다른 국가 입장에서는 세수기반이 유출되기에 비효율이 발생한다는 것

□ 하지만 후술할 최근 연구들은 조세피난처가 단순한 조세경쟁과는 다른 특징을 가지고 있으며, 기업들에게 절세서비스를 제공하는 지역으로 인식해야 함을 강조
- 조세경쟁이 이동가능한 생산요소를 더 많이 받아들이기 위해 각 국이 경쟁하는 상황을 가정한 반면, 조세피난처에 유입된 자본이 실질적인 생산에 활용되는 경우가 거의 없음: Ireland, Hong Kong, Switzrland, Singapore 등을 제외한 조세피난처들은 적도 부근에 위한 작은 섬나라이며, 그들 지역 내에서 전통적 의미의 생산은 거의 일어나지 않음
- 조세피난처가 제공하는 서비스의 핵심은 본국으로부터의 세금 징수를 회피하도록 돕는 일이고, 이는 대부분 다국적 기업의 자회사 설립을 통해 이루어짐

   
▲교통·통신의 발달로 인해 자본과 같은 생산요소의 이동이 더욱 자유로워졌으며, IT분야를 포함하여 다국적기업의 경제활동이 증가함에 따라 조세피난처가 중요한 이슈로 부각되고 있다.
□ Hines(2005)는 조세피난처 국가가 높은 경제성장률을 보이고 있으며, 심지어 주변국가에 긍정적 효과를 미치고 있음을 강조하였고 이를 미국 개별기업 자료를 통해 뒷받침함. Dhammapala and Hines(2009)은 실증분석(통계분석)을 통해 더 나은 governance를 보유한 국가일수록 투자의 회수가능성이 높기에 조세피난처가 될 가능성도 높다고 주장

□ Slemrod and Wilson(2009)은 순수하게 조세회피를 돕는 조세피난처를 ‘기생적(parasitic) 조세피난처’로 명명한 뒤, 조세피난처가 조세회피 서비스를 제공하기 위해서는 실질 자원을 사용하게 되며 이 서비스에 대한 수요·공급에 의해 가격이 결정되는 모형을 사용

□ Buovetsky(2014)는 조세피난처에 commitment problem-낮은 세율이라는 홍보와는 달리 일단 소득이전이 이루어지고 난 후 세율을 다시 올리고자 하는 유인이 있는 문제-가 있음을 상기시킨 후, annual fee의 존재, 다국적기업이 가지는 복잡한 조직구조 등이 모두 이로부터 야기된 것임을 주장

□ 조세피난처도 하나의 상품을 제공하는 경제주체라는 최근 연구들은 무조적적인 비판과 감정적 대응보다는 경제적 논리에 입각하여 이들을 이해하고 정책적 시사점을 도출해야 한다는 점을 상기시켜 줌

2. 조세피난처와 재산권

□ Dhammapala and Hines(2009)은 조세피난처가 되기 위해서는 better governance가 필요함을 강조하였지만 그 정확한 의미를 파악하기 어려운데, 그 핵심이 바로 재산권 보호에 있음
□ 예를 들어 조세피난처를 이용하고자 하는 기업은 그로부터 얻는 절세 효과와 지불해야 하는 비용을 비교하게 되며, 조세피난처는 기업들의 반응을 예상하여 세율을 결정
- 조세피난처 이용 방법은 명목상의 자회사(paper company)를 세우고 자회사와 모회사 혹은 자회사간 거래를 통해 소득을 조세피난처 국가의 자회사에 이전시키는 것: 조세피난처의 낮은 세율 때문에 이전된 소득에 대한 세부담은 매우 적음
- 조세피난처가 저세율 부과를 통해 얻는 편익은 자회사 설립에 따라 매년 걷는 면허수업(annual fee), 해당 주민 일자리 확보 등이 있음

□ 일반적 비용 외에 기업이 고려해야 하는 것은 이전한 소득이 외생적·사회적 요인에 의해 상실되는 일이 있어날 수 있다는 것인데, 이를 외생적·사회적 위험(risk)이라고 표현
- 예를 들어 정권이 교체되면서 새 정부가 조세피난처 정책을 포기한다면 기업의 절세 노력은 수포로 돌아가게 되고 높은 추가적 세부담이 발생
- 외생적이란 말은 현재 정부가 완전히 통제하지 못한다는 것을 의미이며, 분쟁이 발생하였을 때 사회적으로 기업의 재산권을 보호하지 못하는 상황도 포함됨
- 전쟁, 정치적 불안정 등도 모두 같은 방식으로 이해 가능

□ 또 다른 유형의 위험은 바로 조세피난처 국가를 신뢰할 수 없다는 것인데, 조세피난처가 약속을 위반하여 세율을 올리거나 기업의 이전 소득을 몰수하는 것이 그 한 예
- 조세피난처 정부가 취한 적극적 선택의 결과라는 점에서 전술한 외생적·사회적 위험과 구별됨
- 기업들이 소득을 이전시킬 시점에는 낮은 세율을 통해 많은 기업을 유치하고 싶으나, 일단 소득이전이 발생하고 나면 세율을 올리거나 소득을 몰수하여 수입을 얻고자 하는 유인이 존재

□ 두 가지 종류의 위험에 대처하는 방식은 첫째 여러 조세피난처에 자회사를 두는 것, 둘째 지속적인 관계를 형성하는 것 등이 있음
- 첫 번째 방법은 외생적·사회적 위험이 발생했을 때 효과적인데 한 조세피난처에서 문제가 발생하면 바로 다른 피난처로 소득을 이전시키다는 것: 다국적 기업의 자회사 구조가 복잡한 것은 이 때문이기도 함
- 두 번째 대응은 한 번 문제가 발생한 조세피난처는 다시 이용하지 않는다는 전략인데, 향후의 편익이 사라질 것을 염려하여 조세피난처는 이전소득을 보호하게 됨

□ 두 가지 위험은 서로 연관성이 있음: 첫 번째 측면에서 위험이 적은 국가일수록 두 번째 위험도 적게 됨
- 외생적·사회적 위험이 적을수록 더욱 많은 기업들로부터 소득이전이 발생하게 되므로, 약속을 지켰을 때 조세피난처가 얻는 미래 편익도 커지게 됨
- 따라서 조세피난처가 자발적으로 이전소득을 몰수하거나 세율을 높일 위험도 작아짐
- 이 두 가지 위험이 이중으로 작용하여 외생적·사회적 위험이 적은 국가일수록 조세피난처로 이용될 가능성이 높다는 결론을 얻음

□ 법률을 통한 재산권보호가 미비한 경우도 사회적·외생적 위험으로 이해할 수 있음
- 이전된 소득에 대한 분쟁이 발생하였을 때 체계화된 법질서에 의해 재산권이 잘 보호된다면 많은 기업이 조세피난처를 이용할 것임
- 만약 정부는 근시안적이어서 당장의 이득을 위해 소득을 몰수할 유인이 있을지라도, 법체계가 정치적 압력으로부터 독립되어 있다면 재산권 보호가 잘 이루어질 것임

3. 결론: 시사점

□ 최근 ‘한 국가가 대가를 받으면서 다국적 기업에게 절세서비스를 제공하는 것’으로 조세피난처를 이해하는 연구들이 제시되고 있음
- 절세를 통한 이윤의 보호는 기업가들의 당연한 행태이므로, 감정적으로 비난하기 보다는 그 유인체계를 잘 이해하는 것이 중요
- 조세피난처에 대한 또 다른 긍정적 해석은 정부의 과도한 징세권 남발을 막는 도구가 된다는 것임

□ 한 국가가 조세피난처에 대해 세수기반을 보호하고자 한다면 무조건적인 감시와 감사(audit)보다는 다국적기업이 자발적으로 소득을 본국에 환원시킬 수 있는 환경을 조성해야 함

□ 조세피난처를 이용할 때 소득과 재산에 대한 그 지역의 위험이 중요한 요소라는 점은 반대로 본국에서의 재산권보호가 조세피난처에 대한 가장 좋은 대책이라는 것을 암시함
- 정의상 조세피난처는 세부담을 최소화하는 국가이므로 단순히 세율경쟁을 통해서 그들을 이길 수 없고 이윤에 대한 사회적 보호를 통해 피난처 이용의 상대적 가치를 최소화시켜야 함
 

참고문헌
Bucovetsky, S., "Honor among tax havens", Journal of Public Economics, 110(74-81), 2014.
Dharmapala, D. and Hines, J., 2009, "Which countries become tax haven?", Journal of Public Economics, 93(9-10), 2009.
OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, Paris: OECD publisher, 1998.
Slemrod, J. and Wilson, J., "Tax competition with parasitic tax havens", Journal of Public Economics, 93(11-12), 2009.
Wilson, J. D. "A Theory of Interregional Tax Competition", Journal of Urban Economics, 19, 1986.
Zodrow, G. R. and Mieszkowski, P., "Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods", Journal of Urban Economics, 19, 1986.

(이 글은 자유경제원(원장 현진권)이 박상원 한국외대 국제통상학과 교수에 의뢰해 조세피난처에 대한 최근의 연구 동향 및 재산권 보호 측면을 분석한 현안 보고서 발표문입니다)