▲ 안재욱 경희대 교수

우리나라에서 KB금융 사태와 같은 금융스캔들이 끊이지 않고, 금융산업이 다른 제조업과 같이 세계적인 경쟁력을 갖지 못하는 근본적인 원인은 은행의 소유제한을 비롯한 수많은 정부규제를 바탕으로 한 관치금융 때문이다.

정부가 은행의 소유를 제한하고 금융에 대해 전반적인 규제를 가하는 데는 금융의 공공성을 그 근거로 든다. 금융이 공공성을 갖고 있기 때문에 은행을 개인에게 맡길 수 없고 공공의 이익을 위해 정부가 금융에 대해 간섭하고 규제해야 한다는 것이다.

그러나 금융의 공공성은 그 근원을 보면 정부나 많은 사람들이 알고 있는 것과는 다르다. 금융의 공공성의 개념은 영국의 1694년 잉글랜드 은행(Bank of England)의 인가로부터 나왔다. 잉글랜드 은행은 민간은행으로 인가를 받았고, 정부에 자금공급을 하는 일종의 정부기관 역할을 하면서 많은 특혜를 부여받았다. 여기에서 금융의 공공성이란 개념이 생겼다.

다시 말하면 금융의 공공성은 은행(잉글랜드은행)이 공공기능, 즉 정부에 자금을 대여해주는 기능을 수행하게 하는 인가로부터 나온 것이다. 따라서 원래 은행의 공공성이라는 것은 우리가 일반적으로 인식하고 있는 공공(국민들)의 이익을 위한 것이 아니었다. 이제 은행이 더 이상 정부기관으로서 인식되고 있지 않을 뿐만 아니라 역사적 근원으로 볼 때 은행이 공공의 이익을 위한다는 의미로 공공성을 강조하는 잘못이다.

이러한 공공성의 의미가 현대에 들어와서 금융제도의 안정성과 관련이 있는 것으로 바뀌었다.

금융제도의 안전성을 유지하기 위해서는 정부가 금융기관을 규제해야 한다는 것이 일반적인 인식이다. 이러한 인식은 근거 없이 주장되는 시장실패(정보의 비대치성과 외부성)에 그 바탕을 두고 있다. 시장실패를 주장하는 사람들은 정부가 자유시장보다 더 효율적이고 안정적인 금융제도를 제공한다고 가정하고 있다.

금융을 시장에 맡겨 놓을 경우 일반예금자들은 금융기관의 건전성 여부를 판단할 수 있는 정보를 얻기 어렵고 수집된 정보를 분석할 수 있는 능력이 부족하기 때문에 금융기관을 잘못 선택하여 큰 손해를 볼 수 있다고 주장한다. 또한 한 금융기관이 도산했을 때 다른 금융기관에 대한 일반의 신뢰가 악화되어 예금인출사태를 야기함으로써 금융권 전체의 위기로 확산될 수 있다고 주장한다. 따라서 시장실패를 막아서 예금자를 보호하고 금융제도의 안정을 유지하기 위해서는 정부의 안전망제도 및 규제가 필수적이라고 주장한다.

그러나 이러한 시장실패론은 그 근거가 아주 미약하다. Rolnick․ Weber(1984)은 미국의 자유은행시기(1837-60) 동안에 은행의 예금인출사태에 아무런 전염효과가 없었다는 증거를 보여주고 있다. Kaufman(1988)은 국적은행 기간(1863-1913)의 1878년, 1893년, 그리고 1908년의 공황에서 1893년을 제외하고는 전염효과가 거의 없었다는 것을 보여주고 있다.

▲ 자유경제원에서 개최한 '금융분야 공공성의 허구 - 금융분야, 왜 성역이 되었나?' 토론회 모습.

Wicker(1980)는 1930-1933년의 대공황의 시기에 전염효과가 지역적으로 극히 제한되었었음을 밝히고 있다. Selgin(1994)은 1932년 미국의 금융공황에 결정적인 역할을 한 것은 정부가 은행휴일(bank holiday)을 선언한 것이었다고 한다. 정부가 은행휴일을 선언함으로써 공황에 대한 우려가 쉽게 자기실현예측(self-fulfilling prophesy)으로 되어 오히려 공황이 전반적으로 확산되었다는 것이다.

정부가 개입할 때보다는 시장에 맡겨졌을 때 금융시장이 훨씬 더 안정적이었다는 증거들은 많다. 보통 금융시장이 불안정하다는 증거로서 미국의 자유금융시기(1837-1865) 동안에 일어났던 은행파산들이 많이 제시되지만, 그러한 증거들은 잘못 해석된 경향이 많다. Dwyer(1996)는 미국의 자유금융시기를 다시 연구한 결과 그 당시의 금융제도가 불안정하다는 증거가 없다는 결론을 내리고 있다.

18세기에서 19세기 초까지의 스코틀랜드 금융제도는 통화정책과 중앙은행이 없었고 은행산업에 거의 법적인 규제를 받지 않았지만 매우 안정적이었음을 역사는 보여 주고 있다(White, 1995). Chu(1996)은 1935-1964 기간의 홍콩, 캐나다, 미국의 금융제도를 비교연구를 한 결과 정부규제가 많았던 미국이 규제가 거의 없었던 홍콩보다 은행 파산율이 훨씬 높았음을 보여주고 있다.

정부가 금융기관을 규제하는 실제 목적은 시장실패의 교정에 있기보다는 정부의 재정수입 증가나, 혹은 은행산업 내의 특수이익 옹호에 있다.(Selgin & White, 1999; McCarthy, 1983). 역사적으로 정부가 금융을 규제한 최초의 동기는 화폐제도에 개입하여 시뇨리지에 의한 재정수입을 증가시키기 위함이었다. 정부의 개입은 화폐발행의 독점력을 갖는 정부보조의 은행(중앙은행)을 설립하고, 다른 은행들에게는 규제를 가한다.

정부에 의한 화폐공급의 독점은 경쟁과 화폐선택의 부재로 인하여 일반 대중들이 과잉 발행된 화폐를 제거할 수 없게 함으로써 지불제도를 불안정하게 만든다. 그에 따라 예금자를 보호하고 금융제도의 안정성을 유지하기 위해 각종 안전망 제도와 정부규제를 가한다.

그러나 그것들은 정부의 의도와는 달리 금융기관 파산의 확률과 비용을 증가시켜 오히려 예금자에게 더 많은 손해를 끼쳤으며, 금융제도의 불안정성을 오히려 증가시킨다. 더욱이 금융기관의 파산 비용이 사적 예금자들로부터 일반납세자들에게 전가됨으로써 그 비용이 사회화되는 경향이 많다.

이것 역시 여러 가지 역사적 사실에 의해서 증명되고 있다. 미국에서 연준의 할인창구의 최후대부자 장치와 1934년 예금보험공사가 설립된 이후 시장규율이 크게 감소했으며, 그 결과 은행의 자본비율이 감소했고 자산과 부채의 위험노출이 증가하였다(Kaufman, 1991; Kane, 1989).

은행파산의 연 평균율은 안전망이 도입되기 전보다도 1914년 안전망을 도입한 후에 더 높았고 대형은행의 파산은 1980년대에서만 일어났다(Kaufman, 1996). 캐나다에서도 1967년 예금보험이 도입된 이후에 은행제도가 더 불안정해졌다(Carr, et. al. (1995)).

정부가 금융시장의 안정성을 확보하기 위한 안전망 제도와 많은 금융규제들이 오히려 그와는 정반대의 결과를 초래하였음을 알 수 있다. 금융시장의 안정을 도모하기 위해서는 정부의 개입에 의존하기보다는 시장의 힘에 의존하는 것이 보다 바람직하다.

따라서 현재의 모든 금융규제를 제거하고 예금보험제와 최후대부자 기능의 안전망 제도를 구조적으로 건실하고, 독립적이며 자율규제적인 금융제도로 대체해야 할 것이다. 다시 말하면 안정적인 거시경제 환경을 제공하고, 진입을 자유롭게 하며, 은행경영 및 활동에 대한 제약을 철폐하여 국내외 금융기간들간에 치열한 경쟁을 하도록 유도하며, 고객들에 대한 완전한 자기 책임을 지도록 하는 것이다.

은행의 소유제한과 수많은 금융규제를 배경으로 관치금융이 행해지고 있는 한 금융에서 ‘삼성전자’와 ‘현대자동차’ 같은 은행과 금융회사가 나올 수 없다. 오늘날 삼성전자와 현대자동차가 세계적인 기업이 될 수 있었던 것은 소유자가 투자와 개발에 대해 관심을 갖고 혼신을 기울여 노력한 기업가 정신의 결과다.

실질적인 소유자가 없어서 대리인 문제와 관치가 복합되어 나타나는 금융산업에서 그러한 기업가 정신이 나오는 것을 불가능하다. 우리나라 금융산업을 정말로 발전시키고 싶으면 먼저 은행에 실질적인 주인이 나타나게 해야 하고, 씨줄과 날줄처럼 얽혀 있는 수많은 규제를 혁파해야 한다. 그리하여 정부가 규제와 감독을 명분으로 금융산업에 개입하는 관치금융을 청산해야 한다. 
 

(이 글은 자유경제원에서 열린 '금융분야 공공성의 허구 - 금융분야, 왜 성역이 되었나?' 토론회에서 안재욱 경희대학교 경제학과 교수가 발표한 토론문입니다.)