정부는 한편으로 규제개혁을 외치면서 한편으로는 가격규제 정책을 시도하고 있다. 단말기유통개선법(단통법)의 쓰라린 실패에도 불구하고 또다시 도서정가제와 같이 시장원리를 무시하고 도서정가제를 강행하고 있다. 도서정가제는 중소출판사나 서점들을 살릴 수 있다는 기대로 만들어진 정책이지만 시장을 위축시키고 소비자들의 부담을 늘리게 될 것이라는 우려가 많다. 이에 자유경제원에서는 정부의 가격규제 정책의 문제점을 짚어보는 '정부의 가격규제, 이게 규제혁신인가' 토론회를 개최했다. 아래 글은 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장이 토론회에서 발표한 발제문 전문이다.

▲ 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장

1. 들어가는 글

오는 11월 21일부터 새 도서정가제가 시행된다. 도서정가제 전면 시행을 앞두고 ‘취지를 제대로 살릴 것인가’ ‘소비자 부담만 늘리는 제2의 단통법(이동통신 단말장치 유통구조 개선에 관헌 법률)이 되는 것은 아닌가?’ 등등 여러 가지 논의가 벌어지고 있다. 특히 최근 단통법의 시행을 통해 ‘좋은 의도를 가진 정책이 어떤 나쁜 결과를 가져 오는가’를 직접 목격하거나 체험하게 된 많은 국민들은 이번 도서정가제의 경우도 단통법의 경우와 유사한 결과가 나오지 않을까 우려하고 있는 것이 사실이다.

새 제도에 따르면 사회복지시설이 구매하는 경우를 제외한 모든 도서에 정가제가 적용되고, 최대할인율은 현행 19%에서 4%포인트 낮아진 15%로 줄어든다. 그리고 이제까지 도서정가제에서 예외로 인정되었던 발행한 지 18개월이 지난 구간(舊刊)과 실용서, 초등학생 참고서 등도 15% 이상 할인 판매하지 못하게 된다. 구간은 영업상 필요에 따라 원래 가격보다 낮춰 정가를 다시 매길 수 있도록 했다.

이 글에서는 우선 개정 법률의 내용을 살펴보고, 그것의 예상되는 결과에 대해 살펴보고자 한다.

▲ 자유경제원이 주최한 '정부의 가격규제, 이게 규제혁신인가' 토론회에서 도서정가제를 주제로 발표하고 있는 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장.

2. 출판문화산업진흥법의 변천

이번 도서정가제로 인해 논란이 되고 있는 출판문화산업진흥법은 2002년 8월 제정된 법이다. 법 제1조 목적에는 “출판, 인쇄에 관한 사항 및 출판, 인쇄문화산업의 지원, 육성과 간행물의 심의 및 건전한 유통질서의 확립에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”고 되어 있다.

동 법 제22조(간행물정가 표시 및 판매)를 보면 “간행물을 판매하는 자는 간행물이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제29조2항의 규정에 의한 저작물에 해당하는 경우에는 이를 정가대로 판매하여야 한다. 다만 정보통신망을 이용하여 해당 간행물을 판매하는 경우에는 정가의 1할의 범위 내에서 할인하여 판매할 수 있다”(제2항)고 되어 있다.

또한 제3항에 1. 발행일로부터 1년이 경과한 간행물; 2. 도서관, 사회복지시설에 판매하는 간행물; 3. 저작권자에게 판매하는 간행물; 4. 대통령령이 정하는 간행물의 경우에는 정가 판매 규정을 적용하지 않도록 되어 있다. 동 법 제28조(과태료)에서는 이 규정을 위반했을 때 300만원 이하의 과태료에 처한다고 되어 있다.

이렇게 제정된 출판문화산업진흥법은 총 13차례에 걸쳐 개정되는데, 중요한 것으로는 2007년 7월 제5차 일부개정으로 제3항의 경우에 “1. 발행일부터 1년이 경과한 간행물”이 “1. 발행일부터 18개월이 경과한 간행물”로 변경된다. 이때부터 18개월이 신간과 구간을 구분하는 기준이 된다.

다음으로 2009년 3월의 제7차 개정에서는 제2항이 다음과 같이 변경된다. “간행물을 판매하는 자는 간행물이 <독점규제 및 공정거래에 관한 법률> 제29조제2항에 따른 재판매가격 유지 대상저작물에 해당할 때에는 정가대로 판매하여야 한다.”

또 2012년 제11차 개정 때에는 전자출판물에 대해서도 가격 및 판매 규제가 신설된다. 즉 “전자출판물의 경우에는 출판사가 정가를 서지정보에 명기하고 전자출판물을 판매하는 자는 출판사가 서지정보에 명기한 정가를 구매자가 식별할 수 있도록 판매사이트에 표시하여야 한다.”고 하고 있다. 이에 따라 제4항(기존 제3항이 제4항으로 이동)에 규제 적용 예외의 경우로 “발행일부터 18개월이 지난 종이 간행물과 내용이 같은 전자출판물”이 추가되었다.

마지막으로 2014년 5월의 제13차 개정 때에는 다음과 같은 내용으로 개정된다. 제22조 제2항(신설, 종전 2항은 3항으로 이동)에 “발행일부터 18개월이 지난 간행물은 대통령령으로 정하는 바에 따라 정가를 변경할 수 있다.”는 규정이 추가되었다. 또 제22조 제5항(신설) “제4항(정가판매 규정)에도 불구하고 간행물을 판매하는 자는 독서 진흥과 소비자 보호를 위하여 정가의 15% 이내에서 가격할인과 경제상의 이익을 자유롭게 조합하여 판매할 수 있다.

이 경우 가격할인은 10퍼센트 이내로 하여야 한다.” 나아가 규제 적용 예외 조항인 제22조 제6항(종전 4항)에서는 “1. 발행일부터 18개월이 경과한 간행물”을 삭제하고, “2. 도서관, 사회복지시설에 판매하는 간행물”에서 도서관을 삭제하며, “4. “발행일부터 18개월이 지난 종이 간행물과 내용이 같은 전자출판물”을 삭제하였다.

또한 제5항에서 말하는 “경제상의 이익”에 대한 개념 규정을 제7항에서 하고 있는바 그 내용은 다음과 같다. “경제상의 이익이란 간행물의 거래에 부수하여 소비자에게 제공되는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 것을 말한다.”고 하면서 “1. 물품, 2. 마일리지(판매가의 일정 비율에 해당되는 점수 등을 말한다), 3. 할인권, 4. 상품권, 5. 제1호부터 제4호까지에서 규정한 것 외에 소비자가 통상 대가를 지급하지 아니하고는 취득할 수 없는 것이라고 인정되는 것”으로 규정하고 있다.

정리하면, 다음 표와 같다.

▲ 도서정가제 개정 전과 후 비교표

3. 법률 개정의 이유와 그 타당성 검토

(1) 이번에 법률을 개정한 이유들 중 첫 번째 이유로 드는 것은 예외의 범위가 지나치게 넓어 도서정가제가 유명무실하다는 점이다. 기존의 법에 따르면 18개월 미만도서(신간)는 19%까지 할인이 가능하고, 발행일로부터 18개월이 경과한 도서(구간)와 실용서, 초등학습참고서, 국가기관 등에서 구입하는 도서는 무제한 할인이 가능하는 등 예외의 범위가 너무 넓어 사실상 도서정가제의 적용을 받는 도서가 전체의 15% 미만에 불과하기 때문이라는 것이다.

이는 과도한 할인경쟁을 불러일으켜 학술, 문예 분야의 서적 출간의 위축을 불러오고, 저작자의 창작 의욕을 저해하며, 출판시장의 거래질서를 어지럽힘으로써 중소형서점의 몰락을 가져온다는 것이다. 따라서 이를 바로 잡아 문화의 다양성을 확보하고 출판산업을 진흥하고자 한다는 것이 개정법률안의 본래 취지이다.

하지만 이러한 법률개정 취지는 우선 도서정가제의 성격이 무엇인지 그리고 그것이 매우 예외적인 경우에만 적용되는 규정이라는 점을 간과하고 있다. 이를 살펴보기 위해서는 <독점규제및공정거래에관한법률> 제29조제2항에서 말하는 “재판매가격유지 대상 저작물”이 의미하는 바를 정확히 알아야 한다.

<독점규제및공정거래에관한법률>은 어떤 상품의 가격을 시장에서 일정하게 유지되도록 해주는 제도인 ‘재판매가격 유지 행위’를 가격경쟁을 제한하는 반경쟁적인 행위로 보고 이를 원칙적으로 금지하고 있다. 다만, 법적으로 정한 예외적인 경우에만 예외적으로 허용하고 있는 것이며, 도서의 경우가 이에 해당된다. 다시 말해 도서정가제는 가격경쟁을 제한하는 반경쟁적인 제도이지만, ‘문화상품’이라고 하는 특성상 경쟁을 일정 수준 배제한다는 의미에서 도입된 것이다.

그런데, 이렇게 예외적으로 허용되고 있는 반경쟁적인 제도인 도서정가제의 범위를 대폭 확대할 경우 출판사 및 서점 간의 경쟁은 크게 제한하게 된다. 이는 시장경제의 원리에는 당연히 배치될 뿐만 아니라, 예외를 허용했던 법의 본래 취지에도 어긋나는 것이다. 문화상품이라는 특성상 반경쟁적이고 반시장적인 제도를 예외적으로 허용하지만, 그 부작용을 최소화하기 위해 적용범위를 최소한으로 축소시킨다는 것이 본래 법의 취지이다.

따라서 적용 예외 범위가 넓어 도서정가제의 도입 효과가 미미하다는 불만은 본래의 법의 취지를 오해하고 있는 것이다.

▲ 자유경제원이 주최한 '정부의 가격규제, 이게 규제혁신인가' 토론회의 전경.

(2) 나아가 소비자의 입장에서는 출판사가 지정한 가격대로 도서를 구입할 수밖에 없어 소비자의 후생도 감소하게 될 것이다. 실제 문화체육관광부와 한국출판문화산업진흥원 분석 결과 도서정가제 도입 이후 책 한 권당 평균 가격은 현재 1만4678원에서 220원 정도 늘어날 것으로 전망되고 있다. 인상된 가격으로 인해 소비자의 후생이 줄어듦과 동시에 출판사와 서점, 저작자 모두에게도 부정적인 영향을 미칠 것이다.

(3) 또한 개정법률은 기존법 상 도서정가제가 적용되지 않고 있는 발행일로부터 18개월이 지난 간행물의 경우에도 도서정가제를 적용하도록 하면서, 우회적으로 정가 변경의 가능성을 열어두었다. 이는 구간(舊刊)에 대한 새로운 규제이다.

발행일로부터 18개월이나 지난 간행물은 상품가치가 떨어지는 것은 물론 창고비 등 재고처리 부담도 있어 그동안 업계에서는 다양한 혹은 대폭적인 할인을 통해 가능한 신속하게 처리를 해왔던 것이다. 그런데, 그러한 자율성에 일정한 제재를 가하고 규제를 하게 되면 시장에서의 경쟁과 민간 기업의 활동을 제약함으로써 간행물 판매의 위축은 물론 경영상의 커다란 부담으로도 작용할 가능성이 있다.

참고로 도서정가제를 시행하고 있는 국가에서는 발행일로부터 18개월~24개월이 지나면 도서정가제를 적용하지 않고 있다. 즉 독일, 포르투갈, 스위스는 발행 후 18개월, 그리고 프랑스, 오스트리아, 스페인, 덴마크, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴 등은 발행 후 24개월이 지난 구간에 대해서는 도서정가제를 적용하지 않는다. 이런 점에 비추어 볼 때도 발행 후 18개월이 지난 도서에 대해서까지 도서정가제를 적용하고자 하거나 혹은 정가 변경의 자율성을 침해하는 것은 지나친 규제라 하지 않을 수 없다.

(4) 또 개정 법률은 도서정가제의 적용 예외로 되어 있던 도서관을 적용 영역으로 추가하였다. 도서관의 도서 구입 현황을 살펴보면, 2010년 기준으로 대다수 도서관은 구매할인율 16~20%로 도서를 구입하고 있고, 구매할인율 31% 이상으로 구입하고 있는 도서관도 상당수에 달한다.

또한 우리나라 4년제 대학의 연간 자료구입비가 미국의 21% 수준에 불과하다는 점도 고려해야 할 것이다. 도서관이 도서정가제 적용 예외 영역에서 배제될 경우 이들의 간행물 구입이 급격하게 줄어들 것을 예상할 수 있다.

(5) 도서할인율 축소도 마찬가지이다. 기존법 상 도서할인율은 발행일로부터 18개월 미만 도서는 정가의 10% 이내에서 할인하여 판매할 수 있도록 하고 있다. 하지만 실제로는 발행일로부터 18개월 미만의 도서는 <출판문화산업진흥법 시행규칙> 제9조의2에 따라 19%까지 할인이 가능하다. 또 발행일로부터 18개월이 경과된 간행물, 실용도서, 초등학습참고서, 국가기관 등에서 구입하는 도서는 무제한 할인이 가능하다.

그런데, 개정법률에서는 신간도서의 경우 도서할인율을 현재의 19%에서 15% 이내로 제한하고, 그것도 가격할인은 10%로 제한하고 나머지 5%는 다른 경제상의 이익으로 제공하도록 규제하는 것은 판매자들의 영업활동과 경쟁을 크게 위축시킬 것이다. 더구나 온라인 서점의 경우 가격할인이 주요한 영업 전략으로 쓰이고 있어 2011년도 인터넷 4개 서점의 도서할인율이 21.7%에 이르고 있다.

전자책의 판매가 급증하는 상황에서 도서정가제의 강화 및 가격할인 제한은 온라인서점의 급격한 판매위축을 초래할 수 있다. 판매자의 판매 부진은 물론이고 높아진 가격으로 인해 소비자의 부담이 증가되는 것은 피할 수 없을 것이다.

4. 출판시장의 구조변화와 헛다리짚기 대책

법률을 개정한 이유 중 중요한 또 한 가지는 ‘중소서점 살리기’이다. 대형서점이나 인터넷 서점과의 경쟁에서 자금력이 부족한 중소서점이 고사위기에 빠졌다는 것이다. 자금력의 부족은 할인경쟁에서 불리할 수밖에 없다는 것이고, 이를 방지하기 위해 할인율을 축소시킨 것이다. 대형서점이나 인터넷서점의 도서할인율을 좁혀버리면, 어떤 서점에서나 같은 값을 치르게 되어 있어 소비자들이 자연스럽게 동네서점으로 이동할 것이라는 판단이다.

이러한 발상은 이른바 ‘SSM(대형마트) 규제법’을 연상시킨다. 대형마트의 영업을 규제하면 전통시장 등 골목상권을 살릴 수 있다는 것이 대형마트 규제법의 출발점이었다. 하지만 대형마트 규제법이 시행된 후 수년이 흐른 지금 당초 규제자들이 기대했던 골목상권 살리기 효과가 나타나지 않는 것은 물론이고, 오히려 유통시장 전체가 축소되는 부작용이 나타났다.

이번 도서정가제 확대 강화를 통해 중소서점의 부활을 기대하는 것도 허망한 기대로 끝날 가능성이 높다. 그 이유는 유통시장에서와 마찬가지로 중소서점의 경쟁력 강화 없이는 소비자들을 중소서점으로 이끌 유인은 별로 없기 때문이다.

전통시장의 가격이 아무리 싸다고 해도 소비자들이 대형마트에서의 쇼핑을 여전히 선호하는 것과 마찬가지로, 가격이 동일하다고 해서 소비자들이 중소서점으로 이동할 가능성은 낮다. 오히려 가격상승 등으로 인해 출판시장 전체가 축소되는 방향으로의 부작용이 나타날 가능성이 높다. 이는 우리가 대형마트 규제에서 익히 목격해온 바다.

5. 이권추구 사회의 조성

가격을 규제하고 경쟁을 제한하는 모든 시장에서 공통적으로 나타나는 현상은 이권추구가 만연한다는 점이다. 이번 도서정가제를 둘러싼 논란에서도 예외가 아니다. 얼마 전 대한문화출판협회에서 열린 관련 공청회에서 대형서점, 중소서점, 온라인서점, 출판사는 정가제 시행 후의 이권 다툼을 여실히 보여주었다.

대형서점은 판매중개업자(오픈마켓)의 할인을 막을 수 없다고 주장했고, 중소서점은 온라인서점의 무료 배송료와 경품, 카드, 통신사 제휴 할인을 금지해야 한다고 주장했으며, 온라인서점은 중고서점과 ‘리퍼 도서(흠 있는 책)’를 반값에 파는 출판사 북카페를 제재해야 한다고 주장했다.

모두 자신들의 이해관계를 내세우며 경쟁자들의 활동을 규제해야 한다고 주장하는 것이다. 경쟁이 배제되면 나타나는 전형적인 이권추구사회의 모습이다. 이들에게 있어 소비자는 존재하지 않는다. 어떻게 소비자의 마음을 잡고, 소비자에게 좋은 도서를 값싸게 제공할 것이냐 하는 것은 이들의 관심사가 아니다. 가격규제와 경쟁 배제로 인해 파이를 어떻게 키울 것인가를 고민하는 것이 아니라, 이미 정해진 크기의 파이를 누가 더 많이 차지할 것이냐가 관심사이다.

이권추구사회에서 혁신은 요원하다. 혁신은 파이를 키우는 키워드이지만, 경쟁이 배제된 상태에서는 정해진 파이를 누가 차지할 것이냐 하는 이권추구 활동만이 합리적인 전략이며, 혁신은 사치이다. 도서정가제의 강화는 출판문화산업진흥법의 이름처럼 출판문화산업을 진흥시키는 것이 아니라, 출판문화산업을 질식시키는 악법이 될 것이다. 혁신을 꺼리는 산업부문이 발전할 수는 없다.

6. 나가는 글

도서정가제의 강화와 경쟁의 제한은 가격인상으로 이어지고 이는 우선 소비자의 부담을 가중시킬 것이다. 소비자의 구매 감소는 출판계, 서점, 저작자 모두에게 이로운 신호가 아니다. 시장은 축소되고 출판산업은 쇠퇴하게 될 것이다.

쇠퇴하는 출판산업에서 참여자들은 소비자의 이익이 아닌 자신들의 이권을 철저하게 추구하게 될 것이다. 가격경쟁을 배제시켜 중소서점을 살리겠다고 하는 ‘상생’의 기대도 허망하게 끝날 가능성이 높다. 결국 도서정가제 확대, 강화를 주 내용으로 하는 이번 법률 개정은 <‘제2의 단통법’+‘제2의 대형마트 규제법’>이 될 것으로 보인다. /권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장