▲ 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장

I. 연구 목적과 평가의 절차 및 방법

민주화와 더불어 우리나라에서도 여러 시민단체들이 국회의원들의 활동을 평가하고 있다. 하지만, 평가의 기준이 출결, 회의장에서의 발언과 질문 실적 등 근면과 성실성 위주의 평가를 하는 것이 대부분이다.

그런데, 국회의원이 시장친화적인지 혹은 시장적대적인지 여부와 해당 국회의원이 근면, 성실한 지와는 별개의 문제이다. 시장적대적인 국회의원이 근면성실하다면 그것만큼 시장과 경제에 큰 해를 끼치는 일도 드물 것이다.

시장경제제도 정착을 위해 국회의원들의 입법행위를 감시하는 일은 매우 시급한 과제이다. 한 나라에 시장친화적 제도를 뿌리 내리게 하는 데 있어 제도적 근간을 형성하는 법률이야말로 가장 중요한 역할을 하기 때문이다. 그렇기 때문에 입법권을 가진 국회의원들의 입법행위, 그 중에서도 의안에 대한 투표행태가 얼마나 시장친화적인지 혹은 시장적대적인지를 판단하고 감시하는 일은 매우 중요하고도 필요한 일이 아닐 수 없다.

이 발표문은 제19대 국회의원과 정당들의 시장과 기업 관련 입법행태가 얼마나 시장적대적인지 혹은 시장친화적인지를 평가한 것이다.

평가의 대상으로 삼은 의안들은 19대 국회가 개원한 2012년 5월 30일부터 2013년 4월 30일까지 1년 간 본회의에서 가결된 제정 및 개정 의안들이다. 이 기간 중 총 370여 건의 의안들이 가결되었다. 이 중 시장 및 기업과 관련이 있는 법안으로 중소기업 창업을 원활하게 하는 중소기업창업지원법 일부개정법률안 등 총 104건을 선정하였다.

이 104건의 의안에 대해 각 국회의원들이 어떤 투표, 즉 찬성 혹은 반대 혹은 기권을 했는지를 집계하였다. 여기서 동일한 법에 대해 여러 번의 개정이 이루어졌을 경우 각각 별개의 투표행위로 보고 집계를 하였다. 예를 들어 이 기간 중 조세특례제한법이 총 3번 개정되었는데, 이에 대한 투표를 총 3회로 본다.

이렇게 선정된 시장 및 기업관련 104건의 의안에 대해 각각 ‘시장친화’ ‘반시장’ 중 어디에 속하는지를 평가하였다. 이 때 시장친화 혹은 반시장의 평가 기준은 시장경제원리와 부합하는지 여부이다. 여기서 시장경제원리는 사유재산권의 확립, 작은 정부, 개방과 경쟁, 경제적 자유의 확대 및 규제완화, 낮은 세금 부담, 법치주의 등으로 요약될 수 있다.

따라서 사유재산권 확립, 세금부담 완화, 개방과 경쟁의 강화, 경제적 자유의 확대, 규제완화, 법치의 확립 등에 기여하게 되는 의안은 시장친화적 의안으로 평가하고, 그 반대인 경우에는 반시장적 의안으로 평가하였다.

주의할 것은 법률 제정의 경우에는 법률 자체의 시장친화 여부를 판단하지만, 개정의 경우에는 법률 자체가 아닌 해당 개정 행위만을 판단의 대상으로 하였다. 말하자면 새로운 조세를 신설하는 법안을 제정하는 것은 당연히 반시장적 법안으로 판단되지만, 이 법안이 추후 세율을 인하하는 방향으로 개정되는 경우 이 행위는 시장친화적으로 평가된다.

즉 법률 자체가 시장적대적이라 하더라도 해당 개정 행위가 해당 법률의 시장적대성을 완화하는 방향이라면 시장친화적인 행위로 판정한다. 또한 서로 다른 방향-시장친화적 및 반시장적-의 다수 조항이 동시에 개정되는 경우에는 각 조항들의 시장친화성을 판별한 후, 그것을 종합해서 전체적인 성향을 판정하였다.

예를 들어 중요한 영향을 미치는 조항이 시장친화적이면 다른 사소한 조항들이 반시장적이더라도 시장친화적으로 판정하였다. 시장친화적 조항과 반시장적 조항이 비슷한 정도의 중요성을 가지는 경우에는 중립으로 판정하였고, 중립으로 판정된 법안은 시장친화 여부 판정에 아무런 도움을 주지 못하므로 더 이상 고려하지 않고 배제시켰다.

이렇게 평가를 마친 의안들을 대상으로 투표성향을 분석한 것이 ‘II. 19대 국회의 시장 및 기업관련 투표성향’이다. 여기서 큰 문제점으로 드러나는 것은 각각의 의안들이 시장과 경제에 미치는 중요성에 차이가 나고, 따라서 이를 무시하고 시장친화성을 평가한다면 상당한 왜곡이 발생할 수 있다는 점이다.

예를 들어 전통시장을 살린다는 명분으로 대형마트와 SSM을 규제하는 내용(영업시간 제한, 영업품목 제한, 강제휴일 포함)을 신설하는 반시장적 법안과 이 법안 중 일부인 강제휴일을 해제하는 시장친화적 개정 법안이 동등하게 취급될 경우 시장친화성에 커다란 왜곡이 발생할 수 있다.

이 문제를 해결하기 위해(물론 완벽하지는 않지만) 총 104개 의안 중 시장과 기업활동에 특히 중요하거나 영향력이 클 것으로 예상되는 중요의안들을 별도로 선정하여 이를 토대로 시장친화지수를 산출하는 방식을 택하였다. 이번에는 총 104개 의안 중 45개의 중요의안을 선정하였다.

시장친화지수를 산출하는 방식은 다음과 같다. 시장친화적인 의안에 대한 찬성은 시장친화적 투표행위로, 그리고 이에 대한 반대는 반시장적 투표행위로 보았다. 반대로, 반시장적 의안에 대한 찬성은 반시장적 투표행위로, 그리고 이에 대한 반대는 시장친화적 투표행위로 보았다. 이렇게 집계된 전체 투표행위를 분모로 하고 이 중 시장친화적 투표행위를 분자로 하여 계산한 것이 시장친화지수이다.

시장친화지수=(시장친화적 투표수)/(시장친화적 투표수+반시장적 투표수)*100

시장친화지수의 값이 0(zero)이면 모든 투표가 반시장적임을 나타내고, 역으로 100이면 모든 투표가 시장친화적이었음을 의미한다. 또 시장친화지수가 50이면 시장친화적 투표와 반시장적 투표가 같은 횟수임을 나타낸다. 다시 말해 시장친화지수의 값이 클수록 시장친화적 성향이라는 것을 의미한다.

이렇게 계산된 각 국회의원별 시장친화지수를 기초로 하여 정당별 시장친화지수, 각 정당의 좌/우파 성향 등을 산출하고 분류 및 정리한 것이 ‘III. 시장친화지수로 본 19대 국회’이다. 마지막 IV.장은 요약과 맺음말로 마무리한다.

II. 19대 국회의 기업 및 시장관련 투표성향

아래 표와 그림에서 보듯이 총 104개 의안 중 35.6%인 37건이 시장친화적 의안이고, 나머지 67건 64.4%가 반시장적 의안이다.

이 결과는 지난 18대 국회에 대해 자유기업원이 실시한 시장친화성 평가 보고서에서 나타났던 결과와 비교할 때 19대 국회에서 반시장적 의안의 비중이 매우 크게 증가했음을 보여준다. 즉 지난 18대 국회에서 시장친화적 의안의 비중은 45.9%, 반시장적 의안의 비중은 54.1%였다.

18대 국회에 비해 훨씬 더 시장적대적인 결과가 나온 이유는 박근혜 정부 및 여당인 새누리당이 집권 초반 경제민주화를 내세우면서 반시장적 의안들이 대거 발의되고 가결되었기 때문으로 판단된다.

104개 의안에 대한 의원들의 투표행태를 보면 대부분 찬성한 것으로 나타났다(표 1 참조). 찬성비율은 93.5%에 달한다. 이런 결과는 의안들에 대해 본회의 이전에 정당 간 사전합의가 이루어지고, 또 많은 경우 이를 바탕으로 대안이 마련되어 이에 대해 표결을 하는 행태 때문인 것으로 보인다.

다른 한편, 시장과 경제에 대한 지식 등 전문성을 요하는 의안들도 상당수 포함되어 있는데다가 의원 개인의 입장에서는 중요성이 상대적으로 낮아 찬성과 반대에 대한 심사숙고 없이 ‘무난하게’ 찬성을 택했을 가능성도 있는 것으로 보인다.

III. 시장친화지수로 본 19대 국회

앞서 언급한 대로 104개 의안의 경우 시장과 기업에 미치는 영향력 면에서 각기 커다란 차이를 드러내는 경우가 있고, 따라서 이를 토대로 산출한 시장친화지수는 상당한 왜곡을 보일 수 있다. 또한 104개 의안에 대한 투표행태를 보면 대부분 찬성하는 경향이 있어, 이를 토대로 시장친화지수를 산출하는 것도 왜곡을 부를 수 있다.

이러한 문제들에 대한 하나의 해결책으로 쟁점이 분명하게 부각되어 찬성과 반대 의사를 비교적 확연하게 드러내는 중요 의안만을 대상으로 분석할 필요가 있다. 이에 따라 중요 의안으로 45개를 선정하고 의원별, 정당별 시장친화지수를 산출하였다.

1. 45개 중요 의안의 시장친화 및 반시장 분포

중요 의안으로 선정된 것들은 근로자의 정년을 60세 이상으로 하는 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 일부개정법률안, 전통시장에 대한 지원의 유효기간을 없애 반시장적 조치를 영구화시키는 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 일부개정법률안 등이 있다. 이들 45개 중요 의안의 목록 및 시장친화 여부 평가에 대한 요약은 [별표 1]에 수록되어 있다.

이들 45개 중요 의안의 시장친화 및 반시장 분포를 보면, 총 45개 의안 중 시장친화적 의안이 16개로 35.6%를 차지하는 반면, 반시장적 의안은 29개로 64.4%를 차지한다(표 3 참조).

전체 104개 의안의 경우와 마찬가지로 45개 중요 의안의 경우에도 반시장적인 의안이 압도적으로 많이 발의되고 가결되었다. 이는 앞서 언급했던 것과 마찬가지로, 현 정부 초기에 내세웠던 경제민주화의 영향을 크게 받았기 때문으로 보인다.

2. 45개 중요 의안에 대한 투표성향

45개 중요 의안의 투표성향을 보면 찬성이 90.7%, 반대가 5.2%로 나타난다(표 4 참조). 앞서 언급했던 전체 104개 의안을 대상으로 한 투표성향에서와 마찬가지로 여기에서도 찬성의 비율이 압도적으로 높다. 하지만, 전체 의안의 경우 찬성이 93.5%, 반대가 3.7%였던 것에 비하면 커다란 차이는 아니지만 차이를 보이는 것은 의원들이 중요한 사안일수록 개인적 이념 성향을 더 드러내기 때문인 것으로 해석할 수 있다.

특히 반시장적 의안에 대한 반대가 1.2%에 불과한 반면에 시장친화적 의안에 대한 반대가 12.5%로 매우 높게 나타났다는 것은 19대 국회의원들의 시장적대적 성향이 매우 강한 것에 그 원인이 있는 것으로 판단된다. 그리고, 이런 판단은, 다음에서 보듯이, 19대 국회의 시장친화지수가 31.1로 매우 낮게 나타나는 것으로 뒷받침된다.

3. 45개 중요 의안에 대한 국회의원별 시장친화지수

45개 의안을 갖고 시장친화지수를 산출하기 전에 고려해야 할 사항이 한 가지 있다. 즉 투표행위가 너무 적은 경우에 그것을 기반으로 산출된 시장친화지수는 사실을 왜곡할 수 있다. 예를 들어 시장친화적인 성향을 가진 의원이 단 한 차례 투표에 참가해서 반시장적인 투표를 했을 경우 그의 시장친화지수는 0(zero)로 나오고, 극단적으로 반시장적인 인물로 평가될 수 있기 때문이다.

이런 왜곡을 피하기 위해 전체 45개 중요 의안 중 최소 30% 이상, 즉 최소 14회 이상 표결에 참가한 의원만을 대상으로 시장친화지수를 산출하였다. 이런 과정을 거쳐 총 269명의 의원만을 대상으로 시장친화지수를 산출하였고, 각각의 시장친화지수와 순위는 [별표 2]에 수록되어 있다.

시장친화지수 산출 결과 상위 10인의 명단과 그들의 시장친화지수는 <표 5>와 같다.

1위는 새누리당의 주호영 의원으로 전체 20건의 투표 중 11건이 시장친화적 투표였다. 기장친화지수는 55.0이다. 그 뒤를 이한구, 심재철, 한기호, 이주영 의원 등이 잇고 있으며, 오제세 새정치민주연합 의원을 제외한 상위 9명 의원 모두가 새누리당 소속이다.

다른 한편, 시장친화지수 산출 결과 지수가 가장 낮은 하위 10인(동점 포함 11인)의 명단과 그들의 시장친화지수는 아래 <표 6>과 같다.

<표 6>에서 볼 수 있듯이, 시장친화지수 최하위는 새정치민주연합의 장하나 의원으로 전체 21건의 투표 중 단 2건만이 시장친화적 투표이고 나머지 19건이 모두 반시장적 투표였다. 그의 시장친화지수는 9.5에 불과하다. 이는 극단적인 좌파 성향을 나타내는 것으로 풀이된다.

장하나 의원의 뒤를 이어 시장친화지수가 낮은 의원들로는 남인순, 최민희, 은수미, 홍의락, 송호창 의원 등이 있다. 시장친화지수 하위 11인 중 정의당의 서기호 의원과 통합진보당의 김미희 의원을 제외한 9명 모두가 새정치민주연합 소속 의원들이다. 특기할 만한 것은 시장친화지수 하위 11명 의원 중 비례대표 초선 의원이 9명이나 차지한다는 점이다. 새정치민주연합 소속의 비례대표 초선의원이 시장친화지수 하위의 대다수를 차지하고 있다.

4. 45개 중요 의안에 대한 정당별 시장친화지수

정당별 시장친화지수는 각 정당별로 국회의원들의 친시장과 반시장 투표 건수를 합산하여 산출하였다. 그 결과는 아래 <그림 1>과 같다.

19대 국회의 시장친화지수는 31.1에 불과하여 매우 시장적대적인 것으로 나타났다. 정당별 시장친화지수를 보면 새누리당이 36.6으로 다른 정당들에 비해 상대적으로 높고, 새정치민주연합 25.8, 정의당 23.6으로 새누리당의 뒤를 따르고 있다. 통합진보당의 시장친화지수는 16.8로 가장 낮다.

앞서도 언급했듯이, 시장친화지수 50은 시장친화적 성향과 반시장적 성향이 같은 비율로 공존한다는 의미이다. 19대 국회에서 모든 정당의 지수 값이 50에 크게 못 미칠 뿐 아니라 30대와 20대에 머물러 있다는 것은 모든 정당이 매우 시장적대적이라는 것을 나타낸다. 마찬가지로 각 정당들의 평균인 전체 국회의 시장친화지수 역시 31.1로 매우 시장적대적이다.

5. 시장친화지수로 본 정당별 이념성향과 국회의원의 이념 분포

본 발제문에서 이념성향으로서의 좌파와 우파의 구분은 시장친화적인가 시장적대적인가를 기준으로 분류한 것이다. 시장친화적인 경우를 우파로, 그리고 개입주의적이고 시장적대적인 경우를 좌파로 분류하였다. 구체적으로 보면 0~100까지의 시장친화지수를 세 구간으로 나누어 0~33.3까지를 좌파, 66.7 이상을 우파로 분류하고, 중간지대인 33.4~66.6을 중도로 분류하였다. 그리고 중도를 다시 33.4~49.9는 중도좌파로, 50.0~66.6은 중도우파로 분류하였다.

이 분류 기준에 따라 정당별 이념성향과 국회의원들의 이념성향을 살펴보면 아래의 <그림 2> 및 <표 7>과 같다.

우선 정당별 이념성향을 보면, 새누리당은 36.6으로 좌파에 가까운 중도좌파 정당으로 분류된다. 새정치민주연합(25.8)과 정의당(23.6), 그리고 통합진보당(16.8)은 좌파정당으로 분류된다. 특히 16.8이라는 아주 낮은 시장친화지수를 보이는 통합진보당은 극단적인 좌파로 분류할 수 있을 것이다.

국회의원들의 이념성향을 살펴보면, 시장친화지수 산출 대상 269명의 의원 중 우파는 단 1명도 존재하지 않는다. 반면 좌파는 156명으로 전체의 58.0%나 되며, 중도좌파는 109명으로 40.5%를 차지하고 있다. 19대 국회의원의 절반 이상인 58.0%가 좌파 성향을 보이고 있으며, 중도좌파까지 포함할 경우 19대 국회의원의 98.5%가 좌파로 분류되는 것으로 나타난다.

반면에 우파는 단 1명도 없는 형편이고, 중도우파로 분류되는 의원도 겨우 1.5%인 단 4명에 불과하다. 4명 모두 새누리당 소속 의원이다. 19대 국회가 극단적인 반시장적, 시장적대적인 국회의 모습을 보이고 있는 것이다.

6. 45개 중요 의안에 대한 지역-비례대표 시장친화지수 비교

지역구 의원과 비례대표 의원 간 시장친화지수를 비교해 보면 지역구 의원들의 시장친화성이 비례대표 의원들에 비해 상대적으로 약간 높은 것으로 나타난다. 지역구 의원들의 시장친화지수는 31.8, 비례대표 의원들의 시장친화지수는 28.8이다.

한편, 정당별로 지역구 의원과 비례대표 의원들의 시장친화성을 비교해 보면 새누리당과 새정치민주연합의 경우가 확연한 차이를 보인다. 즉 새누리당의 경우 지역구 의원들의 시장친화지수는 36.6이고 비례대표 의원들의 경우는 36.8로 차이를 보이지 않는다. 반면에 새정치민주연합의 경우에는 비례대표 의원들의 시장친화지수는 20.3으로 지역구 의원들의 27.0에 비해 훨씬 더 시장적대적인 것으로 나타났다.

7. 당선 횟수에 따른 시장친화지수 비교

초선의원들의 시장친화지수는 30.6이고 다선의원(재선 이상)들의 시장친화지수는 31.6이다. 다시 말해 당선횟수에 따른 차이를 보이지 않는다. 다선의원들을 재선, 3선, 4선 등으로 분류해서 산출한 시장친화지수의 경우에도 별 다른 차이를 보이지 않는다. 초선이던 재선이던 중진이던 관계없이 유사한 반시장적, 시장적대적 성향을 보이는 것이다.

IV. 요약 및 맺음말

이 발표문은 제19대 국회의원들의 시장 및 기업 관련 입법활동이 얼마나 시장친화적 혹은 시장적대적인지를 개원부터 2013년 4월 30일까지 1년 동안 가결된 의안을 대상으로 평가한 것이다. 분석 대상이 된 의안들 중 64.4%가 반시장적 의안일 정도로 19대 국회의 시장적대성은 큰 것으로 판단된다.

국회의원별 시장친화지수를 보면 새누리당 주호영 의원의 시장친화지수가 55.0으로 가장 높으며, 중도우파로 분류될 수 있다. 반면, 새정치민주연합의 장하나 의원의 시장친화지수는 9.5로 극히 낮으며, 좌파 내지 극단적 좌파로 분류될 수 있다.

상위에 이름을 올리는 의원들의 대다수가 새누리당 의원들이며, 하위에 이름이 올라간 의원들의 대다수는 새정치민주연합 의원들이다. 특히 새정치민주연합 비례대표 의원들의 시장적대적 성향이 두드러진다.

정당별 시장친화 정도를 보면 새누리당 36.6, 새정치민주연합 25.8, 정의당 23.6, 그리고 통합진보당이 16.8로 새누리당을 제외한 모든 야당이 좌파정당으로 분류된다. 새누리당은 좌파정당은 아닐지라도 상당히 좌파에 가까운 중도좌파 정당으로 분류된다.

19대 국회 전체적인 시장친화지수는 31.1로 중도좌파도 아닌 좌파 성향의 국회임을 나타낸다.

19대 국회가 강한 좌파성향을 보이는 것은 우파 국회의원이 단 한 명도 보이지 않는다는 사실, 중도우파까지 포함해도 전체의 겨우 1.5%인 단 4명에 불과하다는 사실로도 확인할 수 있다. 반면에 19대 국회의원들의 98.5%는 좌파로 분류되며, 그 가운데 중도좌파 의원은 109명으로 40.5%, 좌파의원은 이보다도 많은 156명 58.0%를 차지한다. 19대 국회는 극히 시장적대적이다.

지역구 의원과 비례대표 의원 간 시장친화 정도에는 별 다른 차이가 없다. 다만, 새정치민주연합의 경우에 비례대표 의원들의 시장적대성이 지역구 의원들에 비해 상당히 강하다. 또한 당선횟수에 따른 시장친화 정도 역시 별 다른 차이를 보이지 않는다. 초선이냐 중진이냐 관계없이 유사한 정도의 시장적대적 성향을 보인다.

19대 국회의 시장친화지수가 31.1로 중도좌파도 아닌 좌파성향이라는 점, 우파라고 하는 새누리당의 시장친화지수가 36.6으로 좌파를 겨우 면한 정도의 중도좌파 성향을 보인다는 점, 우파 의원은 단 한 명도 없으면서 중도우파 의원도 겨우 4명으로 1.5%에 불과하다는 점, 중도좌파 및 좌파의원이 전체의 98.5%를 차지한다는 점 등을 볼 때 대한민국 제19대 국회는 매우 시장적대적인 국회라 하지 않을 수 없다. /권혁철 자유기업센터 소장

(이 글은자유경제원(원장 현진권)이 개최한 '19대 국회 1차 평가보고서' 토론회에서 권혁철 자유기업센터 소장이 발표한 주제 발표문이다)