오랜 논란 끝에 힘들게 국회를 통과한 김영란법, 왜 시행하기도 전에 개정부터 문제되고 있나?

한편으로는 이 상태로 시행되면 여러 가지 문제가 발생할 것이며, 그로 인하여 법이 제대로 정착되기 어려울 것이라는 우려가 적지 않다.

다른 한편으로는 제대로 시행해보기도 전에, 더욱이 헌법재판소의 합헌결정이 내려진 상태에서 개정논의부터 시작하는 것은 오히려 이 법의 정착에 마이너스가 될 것이라는 우려도 있다.

애초의 출발점은 스폰서 검사 등에 대해 대가성이 없다는 이유로 법원에서 뇌물죄를 적용할 수 없다는 판결을 내린 것에 대한 국민적 분노라고 할 수 있을 것이다.

2012년 당시 권익위원장이던 김영란 전대법관에 의해 법안이 추진되었고, 이후 김영란법으로 지칭되었다. 공식명칭은 ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣이다.

입법취지는 대가성이 없는 금품수수까지 처벌할 수 있도록 함으로써 공직사회의 투명성을 높이자는 것이었다.

권익위의 법률안 마련과 정부안으로 확정되기까지의 과정에서 적지 않은 논란이 있었으며, 무엇보다 원안에 비해 정부안이 –국무회의를 통과하는 과정에서- 실제로 많이 위축 내지 축소되었다는 비판이 컸다.

권익위 원안의 주요 내용: 대상자는 공직자로 제한, 대가성 없는 금품수수의 제한 이외에 부정청탁의 금지, 이해충돌의 방지에 관한 규정 포함되었다

국무회의를 통과하여 정부안으로 확정되는 과정에서 변경된 내용: 원안은 100만원 이상의 금품을 받으면 직무관련성을 따지지 않고 3년 이하의 징역이나 3000만원 이하의 벌금형에 처하도록 했으나, 정부안에서는 직무와 관련된 경우나 직위, 직책에서 나오는 사실상의 영향력이 있는 경우에만 처벌하고, 직무관련성이 없는 경우에는 받은 돈의 2-5배의 과태료에 처하는 것으로 변경되었다.

정부안과 여러 국회의원들이 제각기 제출한 법안들의 경합: 초기에는 정부안과 여러 의원들이 제출한 수정안 등이 경합하는 가운데 원안에서 상당히 후퇴된 법안들이 경합하였고, 그런 가운데 국회 내에서의 논의는 지지부진하였다.

2014년 세월호 사건에서 관피아 문제가 제기되면서 김영란법에 대한 국회의 논의가 급물살을 타게 되었을 뿐만 아니라, 김영란법이 원안으로 복귀해야 한다는 주장들이 힘을 얻게 되었고, 나아가 원안보다 더 강화해야 한다는 주장까지 나오게 되었다.

결국 상임위(정무위) 안으로 대안이 마련되고, 법사위를 거치는 과정에서 위헌문제의 제기 등 많은 논란이 있었지만, 정무위안이 2015.3.27. 국회 본회의를 통과하였고, 2016.9.28. 시행을 앞두고 있다. 그러나 이러한 김영란법에 대한 논란은 비판은 헌재 2016.7.28. 2015헌마236등 사건의 합헌결정 이후로도 계속되고 있다.

김영란법의 출발점은 공직비리의 문제, 특히 뇌물죄와 관련하여 대가성을 입증하지 못한 경우에도 처벌할 수 있도록 해야 한다는 것이었다. 따라서 김영란법의 원안에서는 공직자를 적용대상으로 했다.

이러한 공직자로 적용대상을 한정하는 태도는 김영란법의 원안뿐만 아니라 정부안에서도 유지되었다. 즉, 공무원과 공공기관의 종사자에 적용대상이 한정되었던 것이다.

이처럼 공직자로 적용대상을 한정하는 의미는 두 가지로 정리될 수 있다. 하나는 공직자들에 대한 적용의 필요성이고, 다른 하나는 적용의 확대에 따른 부담의 증가이다. 

즉, 김영란법의 실효성 확보를 위해서는 공직자들에 대한 적용이 꼭 필요한 반면에, 김영란법의 적용을 민간영역으로 확대하는 것은 –필요성 및 정당성과 관련한 국민적 공감대의 형성과는 별도로- 그 실질적 통제와 관련하여 부담이 매우 크게 증가한다는 점에서 충분한 인력과 예산 등이 뒷받침되지 않는 상태에서는 추진하기 어려운 것이다.

최근 국회에서 논의되고 있는 특권 내려놓기와 관련하여 김영란법 의원관련 조항부터 개정해야 한다는 목소리도 나오고 있다. 김영란법의 원안이나 정부안에서는 없었던 조항이 정무위안에서 추가됨으로써 국회의원에 대한 김영란법의 적용제한이 문제되고 있는 것이다.

문제의 조항은 부정청탁의 금지와 관련한 법 제5조 제2항 제3호이다. 여기서는 “선출직 공직자, 정당, 시민단체 등이 공익적인 목적으로 제3자의 고충민원을 전달하거나 법령ㆍ기준의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 또는 정책ㆍ사업ㆍ제도 및 그 운영 등의 개선에 관하여 제안ㆍ건의하는 행위”에 대해서는 제1항의 부정청탁금지에 관한 규정에도 불구하고 이 법을 적용하지 않는다고 규정하고 있다.

그러나 법 제5조 제2항 제3호의 내용을 면밀히 검토해 보면, 이는 부정청탁에 해당하는 것이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 만일 청탁과 관련하여 금품의 수수 등이 있을 경우에는 국회의원이라 하더라도 처벌의 대상이 된다는 점은 다르지 않다.

그러므로 이 조항이 존재한다고 해서, 국회의원은 부정청탁이나 금품수수 등에서 면제된다고 볼 이유는 없다. 다만, 왜 굳이 이런 조항을 도입함으로써 국회의원의 특권 논란을 야기하고 있는지는 의문이며, 이는 오얏나무 아래에서 갓끈을 고쳐 매는 것과 다를 바 없는 것으로 보인다.

정무위안에 의해 김영란법이 사립학교 교원에 대해 적용을 확대시킨 것에 대해서는 논란이 많다. 이와 관련하여 한편으로는 공무원의 신분이 아니고, 그에 따라 공무원과는 달리 취급되어야 할 사립학교 교원 등이 김영란법의 적용대상이 된 것은 적절치 않다고 보는 반면에, 다른 한편으로는 국공립학교 교원과 사립학교 교원을 달리 취급할 이유가 없다는 반론도 있다.

현행법상 사립학교 교원은 국공립학교 교원에 준하는 신분과 지위를 보장받고 있다. 그로 인하여 사립학교 교원의 경우 공무원이 아님에도 불구하고 일반노조법가 아닌 교원노조법의 적용을 받는다. 같은 맥락에서 볼 때, 국공립학교 교원인 김영란법의 적용대상이 될 경우에는 사립학교 교원도 적용대상이 되는 것으로 보는 것이 합리적인 측면이 있다고 할 수 있으며, 말하자면 국공립학교 교사나 사립학교 교사나 공적 업무를 수행하는데 있어서 동질적이고, 예컨대 촌지를 받는 것이 처벌된다면 양쪽 모두에 적용되어야 한다고 볼 수 있을 것이다. 헌법재판소도 이런 관점에서 합헌결정을 내린 것으로 볼 수 있다.

그러나 여기서 간과하지 말아야 할 점이 있다. 대부분 같은 기준을 적용한다고 해서, 모든 부분에서 같다고 보기는 어려운 것이다. 예컨대 공무원 신분을 갖는 국공립학교 교원의 겸직금지 문제와 사립학교 교원의 겸직금지 문제는 현행법상으로도 달리 취급되고 있다. 이렇게 볼 때, 촌지(법 제8조에 따른 금품등의 수수 금지)를 양쪽에 모두 금지되는 것이 타당하다고 할지라도, 법 제10조에 따른 외부강의 등의 사례금 수수 제한까지도 같이 취급하는 것이 적절한지에 대해서는 논란의 소지가 있을 수 있다.

사립학교 교원에 비해 더욱 논란의 소지가 큰 것이 언론인을 김영란법의 적용대상으로 하고 있는 점이라고 할 수 있다. 물론 언론의 공적 성격에 대해서는 이견이 있기 어렵다. 그러나 민간 영역 중에서 공적 성격을 갖는 분야가 언론뿐인가? 문제가 되는 것은 언론의 공적 성격의 유무가 아니라 공적 성격을 갖는 민간영역 가운데서 왜 언론은 적용대상이 되고, 변호사나 의사 등은 적용대상이 되지 않느냐의 문제라고 할 수 있다.

공직자가 아닌 사람들 중에서도 공적 역할이 큰 사람들은 다양하다. 그러면 그런 사람들 중에서 누구는 적용대상이 되고, 누구는 되지 않는 기준을 어디에서 찾을 수 있는가. 예컨대 최근 전관예우 문제가 매우 심각한데, 전관변호사는 김영란법의 대상이 되지 않는 것이 적절한가? 대형병원의 유명의사는 또 어떠한가? 또 영향력 있는 시민단체는? 왜 이들은 대상이 되지 않고 사립학교 교원과 언론인은 대상이 되는가? 그 기준이 명확하지 않기 때문에 –적용대상의 확대 자체가 문제되는 것이 아니라- 비교집단과 관련하여 평등이 문제가 되는 것이다.

이와 더불어 김영란법의 적용대상 확대가 실제로 적용대상들의 부정청탁 등에 대한 실질적인 통제를 위한 예산과 인력의 확보와 연계되지 못할 경우에는 제도 자체가 유명무실해질 수 있다는 점으로 인하여 차라리 선택과 집중이 더 바람직하다는 지적도 가능하다.

김영란법에서 금품수수의 제한은 가장 핵심적인 요소라고 할 수 있으며, 김영란법의 탄생 배경과 관련해서 볼 때, 오히려 부정청탁 이상으로 중요한 부분이라 할 수 있다. 그러므로 김영란법에서 금품수수의 제한을 두고 있는 것 자체에 대해서는 이론의 여지가 없다.

이와 관련하여 김영란법이 시행되면 내수경제가 더욱 침체될 수 있다는 우려도 있지만, 그러한 주장에는 찬성하기 어렵다. 지하경제를 활성화시켜서 국가경제가 발전한다고는 생각하지 않기 때문이다. 물론 김영란법의 적용대상이 되는 선물 수수가 지하경제라고 말하기 어려운 점도 있겠지만, 부정부패를 조장해서 경제를 활성화하겠다는 것은 마치 신용불량자에게 카드발급을 많이 해서 소비를 촉진시키는 것 이상으로 부작용이 더 클 것이라고 본다.

더욱이 최근 경제가 어렵다고 해서 당장의 가시적 성과에만 매달릴 경우에는 더 큰 후폭풍이 몰아닥칠 수 있는데, 그것을 외면하는 것은 책임있는 정부의 자세가 아니라고 봅니다. 김영란법의 핵심은 부정과 부패의 방지에 있는 것이며, 이러한 규범적 정당성의 문제를 현실적인 –그것도 확실하지 않은- 필요에 따라 무시하는 것은 더욱 심각한 문제가 될 수 있다고 본다.

다만, 시행령에서 정하고 있는 3만원, 5만원, 10만원의 기준액이 적정한 것인지에 대해서는 신중한 검토가 필요할 것으로 보인다.

획일적인 기준의 장점과 단점은 비교적 뚜렷하다. 장점으로는 기준이 명확하고, 적용이 간편하다는 것이다 반면에 단점으로는 각 지역별 물가의 차이라든가 소득수준의 차이같은 것이 반영되지 못하고 있다는 점이다. 과연 장점과 단점의 어느 쪽이 더 큰 것인지에 대해서도 고민이 필요할 것이다.

그리고 현재의 김영란법 시행령에 따라 획일적 기준을 적용할 때는 어느 지역을 기준을 할 것인지도 문제될 수 있을 것이다. 예컨대 어느 지역에서는 3만원의 식사비가 무난한데, 어느 지역에서는 3만원의 식사를 과도한 것으로 느낄 수도 있고, 또 어느 지역에서는 너무 낮게 책정된 것으로 느낄 수도 있을 것이다.

그러나 이러한 문제는 시행과정에서의 시행착오를 통해 어느 정도 조정하는 것이 가능하고, 또 필요할 것으로 보인다. 이러한 문제가 김영란법의 시행 자체를 늦출 이유는 되지 못한다.

김영란법의 시행과 관련하여 명절선물의 문제가 많이 제기되고 있다. 그러나 이와 관련하여 예외 인정은 더욱 심각한 문제들을 야기할 수 있다는 점에 유의해야 한다.

김영란법의 기본 취지는 금품수수를 금지하는 것이다. 그런데 너무 과도하게 제한할 경우에는 부작용이 더 클 것을 우려해서 일정한 액수 이내의 금품수수에 대해 예외를 인정하는 것인데, 그 예외가 커지게 되면 제도 자체의 취지가 사라지게 된다. 명절에 대해서 예외를 인정하는 것이나, 특정 품목에 대해서 예외를 인정하는 것은 그 기준 및 형평성과 관련하여 더 큰 문제를 야기하게 수밖에 없을 것이다.

그러므로 명절 선물의 경우에는 규모를 줄이고 가격을 낮추는 방향으로 조정이 되어야 한다고 본다. 만일 그것이 정말로 부담스럽지 않은 것이라면, 선물하는 사람이 조금 더 늘어날 수도 있을 것이다. 하지만 단순히 업계나 상인들의 이익을 위해 국가적으로 중요한 규범적 요청을 포기해서는 안 된다고 생각한다. 이 문제와 관련해서는 어디까지나 그 기준액수가 –업계나 상인들을 위해서가 아니라- 일반국민의 관점에서 적정한 것인지의 여부에 맞춰져야 할 것이다.

김영란법의 원안은 그 명칭을 ｢부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법｣(안)이라고 했을 정도로 이해충돌방지에 비중을 두고 있었다. 이러한 이해충돌방지에 관한 규정들은 정부안에서도 유지되고 있었는데, 국회에서 정무위안이 나오는 과정에서 삭제되었다.

김영란법이 부정청탁, 금품수수 등을 방지하는 내용으로 축소된 것은 결국 공직비리의 여러 형태에 대한 사후적 대응일 뿐이고, 이러한 문제들의 발생원인 자체를 제거하는 것에 미치지 못하게 되는 결과를 낳았다. 이해충돌방지의 문제는 그런 의미에서 매우 중요한 것임에도 불구하고 삭제되었다는 점에서 아쉬움이 크다.

그로 인하여 김영란법의 개정논의 과정에서도 이해충돌방지규정의 부활에 대한 논의가 적지 않다. 하지만 –비록 이해충돌방지규정의 필요성 자체에 대해서는 이론의 여지가 거의 없다 하더라도- 구체적 방법론과 관련하여서는 쟁점들이 간단치 않기 때문에 신중한 접근이 필요하다.

이해충돌의 방지는 매우 광범위한 적용대상을 가지고 있기 때문에 그 실효적인 적용을 위해서는 상당한 준비가 필요하다. 예컨대 사적 이해관계가 있는 직무수행의 금지와 관련하여 과연 어떤 정도가 사적 이해관계가 있는 것인지에 대한 판단이 문제되는 경우 공직자 자신의 주관적 판단에 맡길 수 없기 때문에 이를 문의할 수 있는 기관이 필요할 것이고, 나아가 공직자들이 이러한 사적 이해관계가 있는 직무를 했는지 여부를 지속적으로 확인하는 것이 필요하게 된다.

따라서 이해충돌방지규정의 도입만으로 모든 문제가 해결되는 것은 아니며, 이를 실질적으로 관철시키기 위한 철저한 준비(인력과 조직, 예산, 절차 등)가 필요하게 된다. 따라서 이해충돌방지를 따라서 이를 단계적으로 도입하는 것도 고려될 수 있다. 이해충돌의 문제는 이미 공직자윤리법에서도 일정 부분 반영되고 있다. 고위 공무원들의 주식백지신탁이나, 퇴직 후 일정기간 동안 유관사기업체에 근무하지 못하도록 하는 것 등이 이에 해당한다. 

김영란법에서 이해충돌에 관한 조항을 아예 삭제해버린 것은 문제라고 본다. 더욱이 최근 서연교 의원의 사례에서 보듯이 그 이유가 국회의원들 자신에 가장 직접적으로 관련되기 때문이 아닌가 라는 의혹이 나오는 상황이라면 더욱 문제라고 할 수 있을 것이다.

이해충돌의 방지에 관한 규정의 필요성에 대해서는 이견이 없다. 다만 구체적 방법의 문제는 신중한 검토가 필요할 것으로 보인다. 무엇보다 김영란법에 규정할 것인지, 아니면 공직자윤리법에 둘 것인지에 대해서 검토가 필요하다.

이와 더불어 이해충돌방지에 관한 업무를 담당할 기관의 문제도 검토되어야 한다. 현재 공직자윤리위원회가 이러한 문제를 담당할 수 있도록 개편되어야 할 것인지, 국민권익위원회가 확대되어야 할 것인지, 아니면 새로운 기구를 발족시켜야 할 것인지에 대해서도 논의가 필요할 것이다.

또한 이해충돌과 관련하여 구체적인 사례들에 적용되어야 할 기준에 대해서도 –외국의 사례들에 대한 검토를 통하여- 충분한 사전적 준비가 필요할 것이다.

김영란법이 우리 사회의 부정과 부패를 척결하는데 큰 역할을 할 것이라는 국민들의 기대가 높다. 거꾸로 시행대상인 공직사회에서는 그 시행에 대해 소극적인 측면이 적지 않았다. 그런데 세월호 사건으로 관피아 문제가 불거지면서 김영란법이 탄력을 받아 결국 법이 국회를 통과하였고 이제 시행을 목전에 두고 있다. 

김영란법에 대한 우려의 목소리도 적지 않지만, 김영란법을 찬성하는 국민들이 훨씬 많다. 극단적으로 표현하자면 기득권층을 중심으로 우려의 목소리가 나오는 반면에 서민들은 기대가 더 크다고 할 수 있을 것이다. 결국 김영란법이 시행될 수밖에 없는 정당성은 국민으로부터 나오는 것이다.

다만, 극약처방만이 최선의 대안이라고 볼 수는 없다는 점에 주목할 필요가 있다. 설령 헌법재판소에서 위헌은 아니라는 판단을 내렸다 하더라도 시행과정에서의 무리로 인해 역풍을 맞지 않도록, 문제가 있는 조항들을 다시 한 번 재검토하는 것이 필요할 것이다. /장영수 고려대 법학전문대학원 교수

(이 글은 장영수 고려대 법학전문대학원 교수가 8월 19일 국회의원회관 제3세미나실에서 바른사회시민회의 및 강효상 의원실 공동주최로 열린 '김영란 제대로 만들기 위한 개정방향 논의' 국회토론회에서 발표한 토론문 전문이다.)