1988년 도입된 국민연금 기금은 2014년말 470조원 규모로 급속히 증가되어 2043년경에는 2561조원을 넘어설 것으로 전망되고 있다. 이처럼 비대해지는 국민연금 운용의 현행을 파악하고 올바른 운용방향을 모색하기 위한 토론의 자리가 지난 6일, 마포 신사옥에 새로이 자리한 자유경제원에서 열렸다. 이날 토론자로 참석한 최준선 성균관대학교 법학전문대학원 교수는 필요없는 비대조직을 만들고 자리를 신설하는, 개혁아닌 개악은 저지해야 한다고 주장했다. 잘못된 개혁은 안하느니만 못한 것으로 특히 국민연금 기금의 운용본부의 공사화도 나아지는 것보다는 부작용이 더 많을 것으로 우려를 표했다. 먼저, 정부의 입김이 강해질 것을 우려했다. 국민연금 기금을 가져다가 SOC사업에 투자하거나 증시부양카드로 활용할 수 있다. 기금을 정부의 쌈짓돈처럼 쓸 가능성이 있는 것이다. 정치적 압력으로 정부가 시장에 개입하기 시작하면 시장이 기능을 상실하고 붕괴한다. 최교수는 국민연금공단이 국민으로부터 거두어 들이는 것이 말이 보험료이지 실상은 일종의 세금이라고 말했다. 만약 체납되면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있게 되어 있으니(국민연금법 제 95조 제 4항) 압류와 차압이 가능하다. 사실상 저축의 형태가 아닌 세금의 형태에 더 가까운 것이라고 주장했다. 아래 글은 최준선 교수의 '국민연금 기금운용본부 공사화의 문제점'에 관한 토론문 전문이다. [편집자 주]

▲ 최준선 교수

1. 공단과 공사의 차이

정부가 국민연금관리공단 산하 기금운용본부를 곧 공사화(公社化)할 것으로 보인다. 2015. 7. 27. 새누리당 기재위원장인 정희수의원이 ‘국민연금기금운용위원회의 설치 등에 관한 법률안’과 ‘국민연금법일부개정법률안’을 국회에 제출했다. 그 이전부터 군불때기가 있었다. 2015.7.21. 개최된 「국민연금 관리·운용체계 개선방향 토론회」에서 한국보건사회연구원(이하 보사연)은 500조원에 달하는 기금 운용체계에 대한 개선안을 발표하였다.

국민연금관리공단 내부 조직으로 되어 있는 국민연금 기금운용본부를 확대 개편해 별도의 독립된 公社로 만들고, 기금 운용에 관한 최고 의사결정기구인 기금운용위원회에 상임위원을 두고 사무국을 설치해 상설기구화 한다는 것이 주요 내용이다. 명분은 기금수익을 높여 국민부담을 완화하고, 재정안정화에 기여하겠다는 것이다. 그렇게 되면 국민연금관리공단이 모회사 격이 되고, 새로 설립되는 국민연금 기금운용공사는 그 자회사 격이 된다. 이 개선안은 보건복지부가 돈을 주고 시킨 용역 결과여서 사실상 정부안으로 보아야 할 것이고 여당과도 상당한 공감이 있었던 것 같다.

기금운용본부를 공사화할 필요가 있는가? 이것이 핵심 쟁점이다. 지금 국민연금관리공단은 말 그대로 公團이다. 公團은 국가의 행정기관(국가기관)이 하는 일 중에서 특수성을 가지고 있거나, 또는 전문성이 필요한 업무를 모아 법인을 설립하고 그 업무를 담당하게 하는 공공기관이다. 공단은 일단 매출보다는 행정의 효율성을 목적으로 한다. 즉, 공단의 목적은 기관 행정의 효율을 높이기 위한 것이다. 예컨대 건설교통부가 하여야 할 일을 교통안전공단이, 노동부가 하여야 할 일을 산업인력공단이, 보건복지부가 해야 할 일을 의료보험공단과 국민연금관리공단이 한다. 각 지방자치 단체 산하에는 시설관리공단이 있다.

다음으로, 公社(공기업)는 국가에서 많은 지분을 소유하며, 법인이며, 기업인데 공공성을 목적으로 한다. 기업이므로 매출과 수익이 매우 중요하다. 공기업의 목적은 공공성 그리고 이익창출이다. 공기업은 정부가 출자한 자본에 따라 50%이상, 또는 이하로 구분하여 크게 정부투자기관과 정부출자기관으로 나누어진다. 물론 법적으로 예외를 두는 경우도 있고, 유사기관도 있다.

예컨대 정부투자기관으로서 정부가 지분을 50% 이상 가지고 있는 공사로는 한국조폐공사, 한국전력, 대한석탄공사, 한국수자원공사, 한국관광공사, 산업은행, 기업은행 등이 있다. 정부출자기관으로서 지분을 50% 이하인 한국가스공사, 한국감정원 등이 있다. 요컨대 공기업은 공공성과 기업의 이익을 목표로 하나, 공단은 정부 행정의 효율을 목표로 한다.

▲ 최준선 성균관대학교 법학전문대학원 교수는 필요없는 비대조직을 만들고 자리를 신설하는, 개혁아닌 개악은 저지해야 한다고 주장했다. 잘못된 개혁은 안하느니만 못한 것으로 특히 국민연금 기금의 운용본부의 공사화도 나아지는 것보다는 부작용이 더 많을 것으로 우려를 표했다.

기금운용본부는 국민이 낸 국민연금 보험료를 주식·채권·부동산 등에 투자해 돈을 굴리는 부서이다. 이 기금운용본부를 별도로 떼어내 전문성을 강화하자는 것이 정부안의 골자다. 요체는 지금까지의 행정의 효율을 목표하던 것을 이익을 목표로 전환하겠다는 것이다. 국민연금기금은 1988년에 도입되었는데, 2014년 말 기준 470조원 규모로 급속히 증가하였으며, 올해 500조원에서 2043년 2,561조원까지 불어난다고 한다.

그러나 급격한 저출산 인구 고령화 추세를 고려하고 저부담 고급여 불균형 지속으로 국민연금은 2044년에는 기금수지가 적자로 전환되고 2060년에는 기금이 고갈될 전망이라고 한다. 그러므로 정부는 이를 막아보자고 기금운용본부를 공사화하여 최대의 이익 확보를 목표로 조직재편, 말하자면 민간기업에서 하던 과감한 구조조정모델을 도입한다는 것이다.

2014년 국민연금의 수익률은 5.25%라고 하는데, 공무원연금 3.42%, 사학연금 2.65%, 군인연금 2.42%에 비하여 좋은 성적이라 한다. 이에 비하여 켈리포니아 공무원연금 18.4%, 캐나다 연금 16.5%, 일본 공적연금 14.5%, 노르웨이 정부연기금 7.6%에 비하면 부진한 성적이라 한다. 수익률 확보를 위하여 정부가 꺼낸 카드가 공사화이다.

이와 같이 국민연금이 이익을 충분히 확보하여 그 확보한 이익을 가입자인 국민에게 넉넉히 베풀겠다는 것이니, 그 선의를 의심하기 어렵다. 그러나 잘못된 개혁은 안하느니만 못하다. 처방은 독립성, 전문성 그리고 개혁성이다. 기금운용본부가 공사로 되면 독립성, 전문성 그리고 개혁성이 강화되고 수익률이 과연 올라갈 것인가?

2. 예상되는 부작용

공사화가 우려되는 점이 몇 가지 있다.

첫째, 공사화는 그렇지 않아도 수많은 정부 산하 금융공기업에 하나 더 추가하는 것 외에 아무 것도 나아지지 않을 수 있다. 기금운용본부를 공사화한다고 해서 전문성과 독립성이 확보되고 수익률이 제고된다는 보장이 없다.

둘째, 공사화 해야 한다는 논의의 핵심은 수익률 제고에 있다. 그러나 공사화 해야만 수익률이 제고된다는 것은 난센스이다. 예컨대 전문 투자기관이라는 한국투자공사(KIC)의 10년간 외환보유액 운용 수익률이 한국은행 외자운용원보다 높지 않다고 한다. 기금운용위원회를 상설화하면 수익률이 높아진다는 것도 희망사항일 뿐인 것이다. 보사연은 수익률 연평균 1%p 높이는 것은 보험료율 2.5%p 인상 효과가 있다고 말하지만, 지속적으로 시장 수익률을 초과하여 달성하는 것은 확률적으로도, 실증적으로도 불가능에 가깝다.

지금도 국민연금은 기금의 일부는 스스로 운용하고 대부분은 민간 자산운용사에 위탁하여 운용한다. 운용본부장은 외부공모에 의하고 본부장이 운용팀을 구성하는 것으로 알고 있다. 자산운용회사는 나름대로 그 회사의 최고의 전문가에게 맡겨 운용하고 있으므로 현재는 한국 최고의 전문가가 운용하고 있다고 볼 수 있다. 국민연금이 자체조직을 늘여 투자전문가를 영입한다면 인력의 固定性으로 인해 수익성은 더 떨어질 것이 분명하다.

특히 한번 고용하면 해고하기도 어려운, 몇 년 후면 감각이 떨어져 투자업무를 할 수 없게 되는 수많은 인력은 어떻게 활용할 것인가? 결국 공사화하면 수익률이 제고된다고 하는 것은 뻔한 거짓말이다. 한국 국민연금의 수익률이 다른 나라에 비하여 적다고 하나, 그것은 연금공단이 전문성이 없거나 한국 전문가가 실력이 없어서가 아니라, 한국의 경제상황이 외국과는 다르기 때문일 수 있다.

2014년 일본공적연금의 수익률은 14.5%에 달하는 것은 다른 요인도 있겠지만 아베노믹스의 영향으로 일본 주식시장이 활황이었던 것도 무시할 수 없을 것이다. 편면적인 비교는 잘못된 것이다. 연금공단이 국민연금기금을 금융자산으로 규정하고, 고수익 추구를 위해 기금운용체계의 전문성을 높이고 위험자산 비중을 확대하는 방향으로 개편한다는 것은 결국 주식투자 비율을 높인다는 것이다. 

2015년 제1차 국민연금기금운용위원회에 보고한 운용 현황에 따르면 2014년 국내 주식 -5.43%의 적자를 기록하여 국내 주식 성과가 가장 저조한 것으로 나타났다. 이미 국민연금의 실력이 드러났다. 따라서 공사화 해 보았자 수익률을 높일 수 없다는 것을 스스로 증명해 보인 것이다. 공사화와 고수익은 아무런 상관이 없다. 오히려 지나친 수익률 추구는 위험할 수 있다.

▲ 지난 6일 자유경제원에서 열린 국민연금의 시장친화적 운용 방안 세미나.

셋째, 공사화 할 경우 정부의 입김이 강해질 것이다. 국민연금 기금을 가져다가 SOC사업에 투자하거나 증시부양카드로 활용할 수 있다. 정치적 압력으로 정부가 시장에 개입하기 시작하면 시장이 기능을 상실하고 붕괴한다. 2015. 7. 27. 상하이 주식시장이 2009년 8월 이래 최대의 하락 폭을 기록한 것이 이를 말해준다. 국민연금 기금을 정부의 쌈짓돈처럼 쓸 가능성이 있다.

정부와 정치권의 각종 외압에 굴복하는 사례가 빈번하게 발생할 것이 뻔하다. 현재 기금운용본부가 보건복지부의 지휘 감독을 받는 국민연금공단 내 일개 본부로 있는 조직체계상 비독립성 문제가 지적되고 있지만, 공사화한다고 해서 조금도 나아질 수 없는 구조이다. 정부산하 기관이나 다름 없기 되기 때문이다.

넷째, 인사가 문제이다. 공기업 사장과 감사 등은 대통령 또는 기재부 장관이 임명한다. 정치적 낙하산 인사가 임명될 공산이 크다. 무늬만 독립성, 무늬만의 개혁성, 무늬만의 전문성이 될 가능성이 크다. 이들은 정부의 시책에 부응하여 국민연금을 운영할 가능성이 매우 크다. 정부 경제부처의 입김이 작용하여 독립성없이 정권이 바뀔 때마다 운용기준과 철학이 바뀔 수 있다.

현재에도 기금운용 의사결정기구인 기금운용위원회가 대표성·공공성에 치우친 나머지 전문성이 약하다는 평가를 받고 있다. 국민연금 운용은 국민연금공단 내 기금운용본부가 하고 있고 최고의사결정은 비상임 위원 20명으로 이뤄진 기금운용위원회가 맡고 있다. 자산 운용과 거리가 먼 보건복지부 장관이 위원장이고, 역시 공무원들인 기획재정부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 고용노동부 차관이 당연직 운용위원이며 공단 이사장도 당연직 운용위원이다(6명). 위촉직 운용위원으로는 역시 자산 운용과 거리가 먼 사용자단체 3명, 근로자단체 3명, 지역 가입자 대표 6명에 관계 전문가 2명 등 14명으로 구성돼 있다.

전문가 위주로 구성할 경우 가입자들의 목소리가 제대로 반영되지 않을 수 있다는 것을 우려했기 때문에 이러한 구성이 되었다고 한다. 또한 높은 수익을 추구하다가 오히려 손실을 볼 수도 있다고 우려한다. 그러나 아무리 해도 그렇지, 수 백조원을 관리하는 국민연금은 자산운용이 생명이 아닌가. 국민의 미래가 달려있지 않은가. 시골의사가 아닌 복지부 장관이 투자에 대하여 뭘 안다고 위원장이 되어야 하나. 차라리 시골의사를 모셔서 위원장에 앉혀야 한다.

그리고 각 차관이 모두 투자 전문가인가. 지자체, 근로자단체, 지역가입자대표가 무슨 결정을 한다는 것일까. 소가 웃을 일이다. 이러고도 수익률이 플러스인 것은 기적이다. 금융투자는 정말 어렵다. 고도의 금융공학적 지식을 다 동원해도 2008년 세계 각국의 전문가 투자기관들도 큰 손해를 보았다. 이런 위원회를 왜 만들었는지 모르겠다.
 

문외한인 필자가 보기에도 참으로 한심하다. 2012. 11. 27. 김성주 의원(새정치연합)은 기금운용위원회의 정부 당연직을 2명으로 축소하고 12명 운용위원 중 지역가입자 4명, 여성단체 2명, 전문가 2명을 국회에서 추천하는 방식으로 운용위원 구성을 변경하자는 내용의 법안을 제출해 놓고 있다. 지역가입자가 왜 특혜를 받아야 하며 여성단체가 왜 들어가야 하나. 이들에게 무슨 전문성이 있다는 것일까. 왜 국회가 전문가를 추천하여야 하나. 국민연금을 진정으로 걱정하는 것이 아니라 밥그릇 챙기기라는 인상만 준다.

다섯째, 이 말을 꼭 하고 싶다. 즉, 2014년 국민연금은 국내 주식에 84조원을 투자하였고, 대부분의 상장사들의 1대 또는 2대주주가 되었다. 2043년 2561조원이 되는 금액으로 한국의 대부분의 상장회사의 최대주주가 될 수 있다. 최근에 기관투자자의 의결권 행사 등 논의가 뜨겁다. 공사는 의결권 전문기구 등의 기구를 통해 기업경영에 간섭, 개입할 개연성이 크다.

의결권 전문기구는 그 인적구성에 따라 비전문 amateur 기구가 되어 기계적인 내부 지침에 따라 자의적으로 의결권 행사에 있어 찬성 또는 반대할 가능성도 크다. 공사의 동의 없이는 기업은 아무 것도 할 수 없게 된다. 기업은 국민연금의 눈치를 볼 수밖에 없다. 국민연금이 산업계를 지배하게 된다. 한국의 주요 상장기업에 대한 지배권을 확보하게 된다. 국가가 기업을 지배하는 연금사회주의로 발전하는 지름길이다. 아마 이것이 자유시장경제인 우리 경제에 큰 해악을 끼칠 것이다.

여섯째, 현재는 기금운용본부장만큼은 외부공모를 통하여 외부인사로 임명하고, 본부장이 운용팀을 구성하여 운용하므로 오히려 전문성이 있다. 그러나 공사가 되면 사장자리를 비롯하여 국장 등 많은 자리가 새로 생긴다. 이 자리는 결국 공무원의 노후보장용으로 채워질 것이 분명하다.
 

복지부는 퇴직 고위 공무원의 노후보장을 위하겠다는 것인가. 보사연은 거대 기금을 운용하기에 현재 기금운용본부의 인력 및 조직역량이 부족하다고 지적한다. 그러나 1,279조원을 굴리는 일본 GPIP는 운용인원이 불과 85명이고, 470조를 운용하는 연금공단은 두 배가 넘는 212명인데도 2014년 기준 일본공적연금의 수익률은 14.5%인 것은 어떻게 설명할 것인가?
 

일곱째, 국민연금공단이 국민으로부터 거두어 들이는 것인 말이 보험료이지 실상은 일종의 세금이다. 만약 체납되면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있게 되어 있으니(국민연금법 제95조 제4항), 압류와 차압이 가능하다. 세금의 운용은 수익차원이 아니고 관리차원이다. 그러므로 현재의 국민연금은 公社가 아닌 公團이 맞다.

3. 대안

첫째, 국민연금의 신뢰 회복이 급선무이다. 비전문가 구성된 기금운용위원회의 책임하에 수백조원을 관리하는 것이나, 유사 사안에 대하여 SK에 대하여는 반대를, 삼성에 대하여는 찬성하는 정반대의 의결권을 행사하는 이 기구를 누가 믿을 수 있을 것인가. 최고의 의사결정기구인 기금운용위원회가 무슨 책임이라는 것을 지는지도 의문이다.

둘째, 운용조직을 분할하여 경쟁을 시키고 운용조직의 책임자와 그 조직원은 외부에서 공모하고, 성과급을 기초로 고용계약을 연장하는 형식이 되어야 한다. 시장에서 검증된 최고의 투자 전문가들을 고용하고 최고의 성과급을 지급하며, 투자 대상을 다변화하는 등 내부적 체질 개선 작업에 절대적으로 필요하다. 모든 행동에는 평가가 필수적이다. 운영조직을 여러 개 만들되 조직 간의 성과를 평가할 전문적인 평가기관은 반드시 필요하다. 철저한 신상필벌과 성과급이 주어져야 한다.

셋째, 복지부는 개혁의 알맹이는 빠진 무늬만의 개혁으로 장난이나 치지 말았으면 좋겠다. 비대조직을 만들고 자리를 신설하고 부당한 성과급이나 퍼 주면서 연금사회주의적 스탠스로 기업에 해악만끼치는, 개혁아닌 개악을 저지하여야 한다. 내부적인 개혁이 급선무이다. 기금의 운용은 정부의 입금을 받지 않고 수익률에만 집중할 수 있는 민간 운용사에 맡기는 것이 타당하다.

끝으로, 한국은 중앙정부의 부채보다 공기업 부채가 심각한 국가로서, 부채상위 12기관은 LH공사, 한전, 예보, 가스, 도공, 석유, 철도시설, 코레일, 수자원, 장학재단, 광물자원, 석탄이다. 물론 가장 낮은 공공요금이 주요 원인이나, 공기업 그 자체가 문제이기도 하다. 즉, 비전문성과 방만경영이 문제이다. 방만경영은 무리한 사업확대 때문이다. 공기업은 낙하산 인사가 항상 문제되고 있다.

낙하산 인사라고 해도 전문성, 개혁성, 관리역량 을 갖춘 인사이면 문제가 없을 텐데, 실은 사업과 무관한 大選貢臣이었던 정치인이 임명됨으로써 문제가 발생한다. 특히 정부는 임기 중 설정된 정책 agenda를 달성하려는 의지 때문에 무리하게 사업을 확대한다. 이 외에도 퇴임 후 자리를 보장 받으려는 주무 부처의 다양한 시도, 조직과 인력을 늘리려는 파킨슨의 법칙 등이 비효율과 방만경영의 원인이다.

공기업의 문제는 비핵심사업 진출, 민간시장영역 침해와 민간역량 활용 회피, 국가 정책사업을 정부재정이 아닌 부채로 수행, 독점적 운영 체제, 과잉유사중복투자 등 헤아리자면 끝도 없다. 이와 같은 공기업의 과잉기능이 민간시장을 침범하여 경쟁을 약화시키고 민간의 활력을 저해한다.

정권은 국민에게 시혜자로 나서며 국민은 점차 시혜에 중독되어 의존적이 되고, 경제주체인 국민의 경쟁의지를 약화시키며, 창조경제에 역행한다. 공기업 개혁의 핵심은 이러한 기능과잉을 해소하는 것에 있는데, 연금공단의 공사화는 개혁에 역행한다. /최준선 성균관대학교 법학전문대학원 교수