관료 정치인은 천사 아니다. 사익의 추구자들이다.

이성규의 정치인의 사익(私益)추구 행위 특강 2 

󰋼 “사람들이 정부에서 일하게 되면 갑자기 천사가 되지 않는다”.
󰋼 “사익(私益)이 사람들에게 동기를 부여한다”.

▲ 이성규 국립안동대 무역학과 교수

제2차 세계대전 이후 ‘후생’경제학자들(welfare economists)은 새로운 도로나 공항 건설과 같은 정책 제안들의 비용과 편익을 측정하고, ‘사회후생’(social welfare; 즉, 사회 전체의 복지)이 올바른 선택에 의해 어떻게 증가되고, 또 극대화 되는지를 밝혀내려고 많은 애를 썼다. 후생경제학자들에 따르면 이러한 일은 공적인(정치적) 의사결정 과정을 활성화할 뿐만 아니라 또 증진시킬 것이라고 믿었다.
그러나 이러한 접근방법이 사용하고 있는 핵심적인(그리고 묵시적) 가정은 “그러한 정책 결정들이 공익을 추구하는 공명정대한 관료들에 의해 논리적으로 그리고 합리적으로 결정된다”는 것이다. 이러한 가정의 결과 ‘관료들에 의한 정책 결정’은 사익과 사적 이윤 동기들에 의해 이루어지는 시장 선택보다 훨씬 더 우월하다고 인식되었다.
 

그러나 공공선택학은 이러한 가정을 산산이 부숴버렸다. 공공선택학은 “공공의 행동을 필요로 하는 몇몇 일들에 대해서는 집합적 결정이 필요하다”고 생각하였다. 그러나 공공선택학은 이러한 결정들을 내리는 과정이 후생경제학자들의 이상적인 가정을 어떻게 충족시키지 못하는지를 생생하게 보여주었다. 공공선택연구자들의 지적에 따르면 “공적 결정(public decisions)을 내리는 사람들도 사실상 다른 사람들과 마찬가지로 사익을 추구한다”라고 주장한다. 결국, 공적 결정을 내리는 사람들도 똑같은 사람들이다. 이는 사람들이 정부에서 일하게 되면 갑자기 천사가 되지 않는다는 것을 의미한다.

그렇다고 해서 공공선택학은 정부 정책에 영향을 미치는 모든 행위들이 반드시 사적 이익을 추구한다라고는 주장하지 않는다. 또한 사람들이 재화 및 서비스 시장에서 행동할 때와 정부 결정들에 영향을 미칠 때 서로 다르게 행동한다고 가정해서는 안 될 것이다. 따라서 “사익(私益)이 사람들에게 동기를 부여한다”고 가정하는 것이 가장 현명한 방법이다. 즉, “사람들이 상업시장에 있든 정치시장에 있든 ‘사익’만이 그들을 움직이게 한다”는 것이다.
 

물론 사람들이 사익을 추구한다고 해서 ‘이기적’(selfish)이라는 것을 의미하지는 않는다. 사람들은 다른 사람들을 진심으로 배려하고 염려할 수 있고, 또 자신들의 이익만 추구하는 게 아니라 친구들이나 가족, 그리고 사회를 도우려 할지도 모른다. 그러나 요점은 사람들이 달성하고자 하는 것이 무엇이든지 간에 (예를 들면, 개인의 부나 사회적 화합 등) 그것을 증가시키기 위하여 신중하고 효과적으로 행동할 것이라고 가정하는 것이 현명하다. 경제학자들에 의하면 사람들은 합리적 극대추구자들(rational maximizers)이다. 즉, 사람들은 합리적으로 자신들의 목적을 극대화하려 한다.
 

▲ 정치인 관료들은 결코 공평무사한 천사들이 아니다. 그들은 사익추구의 동기하에서 정치적, 정책적 결정을 할 뿐이다. 미국의 공동선택학자 제임스 뷰케넌은 정치인들의 이같은 사익추구행태를 규명해 그들의 실체를 폭로했다. 정치인들의 결정은 시장결정보다 덜 효율적, 합리적이다. 김한길 민주당 대표가 당내회의를 주재하고 있다.

공공선택학은 기존의 정통 경제학자들을 크게 놀라게 했다. 뷰캐넌(James Buchanan)과 그의 동료인 고든 털럭(Gordon Tullock)은 이러한 인간을 바라보는 ‘경제적’ 관점을 정부 기구들에 체계적으로 적용했을 때 매우 큰 충격을 던져 주었다. 뷰캐넌과 털럭은 “의원들, 관료들, 투표자들 모두 ‘정치적 과정’을 사용하여 시장에 있을 때와 마찬가지로 그들의 사적 이익들을 증진시키려 한다”고 획기적인 주장을 내놓았다. 또한 뷰캐넌과 털럭은 이보다 훨씬 더 놀라운 결론을 제시하였다. 즉, “정치적 결정들은 ‘공익’(public interest)을 추구하기 위하여 효율적으로 그리고 냉정하게 이루어지기는커녕 결함이 많은 시장 과정에서보다 덜 효율적이고, 덜 합리적이고, 기득이익(이익집단)들의 영향력에 더 취약하다”고 주장하였다.

◆ 공익(公益) 대 사익(私益)

공공선택이론은 “개인들의 동기(motivations)가 그들의 집단적인 의사결정의 결과에 어떻게 영향을 미치는가?”를 고찰하고 있다. 따라서 공공선택이론은 “정치가 공익(public interest)을 추구하는 하나의 과정”이라는 생각을 거부한다.
우선, ‘공익’(公益)이란 무엇을 의미하는가? 어떤 대규모 집단에 속해 있는 어느 한 사람은 새로운 도로 건설을 원하지만 두 번째 사람은 이에 강력하게 반대하고 그 대신 조세 인하를 원하고, 세 번째 사람은 도로건설에 쓰여 질 돈을 국방에 지출되길 원하고, 네 번째 사람은 그 돈이 병원에 사용되길 원하고, 그리고 다섯 번째 사람은 그 돈이 복지와 교육에 반반씩 쓰여지길 원한다고 가정해 보자.

이 경우 각 사람들의 충돌하는 의견들을 모아서 ‘공익’을 나타내는 하나의 타당한 정책으로 전환시키는 것은 사실상 불가능하다. 우리는 ‘가치 다원주의’(value pluralism, 가치의 다양성이 허용되고 존중되어 소수의 입장과 가치관이라도 받아들이고 인정해주는 사상을 말함.) 시대에 살고 있고, 경제적 결정들이 정부에 의해 이루어지는 한 사람들은 서로 다른 재화와 서비스를 다르게 평가한다. 그 결과, 필연적으로 서로 다른 사람들의 상이한 이익들은 충돌하기 마련이고, ‘공익’이 무엇인지에 대한 합의에 도달하기는 거의 불가능하다.

공익에 대한 개인의 선호 충돌
공익이 무엇인가는 ‘한 마리의 양과 두 마리의 늑대 문제’(a sheep and two wolves problem)와 같다. 옛날 농담이 말해 주듯이 “민주주의는 한 마리의 양과 두 마리의 늑대가 저녁으로 누구를 먹을 것인가”를 결정하는 것과 같다. 이들의 완전히 모순되는 의견들을 수렴해서 ‘양과 늑대 사회’의 ‘사회후생’(social welfare)으로 바꾸는 것은 불가능하다.

이에 대해 공공선택연구자들은 후생경제학자들이 혼란이 빠졌다고 주장한다. 왜냐하면 후생경제학자들은 개인들만이 동기를 가지고 있다라는 사실을 망각하고 있기 때문이다. 즉, 개인들은 이익과 믿음, 그리고 가치를 가지고 있다. 그러나 집단들은 동기를 가지고 있지 않으며, 어느 한 집단은 그 자신의 이익이나 믿음, 또는 가치를 가지고 있지 않다. 또한 개인들만이 선택을 한다. 예를 들면, 개인들은 선거에서 선택을 한다. 그러나 집단들은 그 자체로는 선택을 하지 못한다. 예를 들면, 어느 한 집단은 그 자체로는 투표소에 가지 못한다. 
 

공공선택학에 따르면 투표행위와 입법행위는 개인들이 그들 자신의 (종종 상충되는) 이익들을 추구하는 과정들이다. 이 과정에서 개인들의 주위를 맴도는 객관적인 공공(사회)의 ‘공익’이 존재하지 않는다. 실제로 상이한 의사결정(투표) 제도들은 서로 다른 정책 선택들을 가져다 줄 것이다. 즉, 의사결정(투표) 제도들이 다르면 정책 선택들도 다를 것이다.
 

다음과 같이 몇 가지 투표제도들을 고려해 보자. 첫째, ‘단순 다수결 투표제도’를 사용하는 직접 민주주의 하에서 - 예를 들면, 새로운 도로건설에 대한 국민투표 - 다수자들은 소수자들을 지배할 수 있다. 만약 51%의 투표자들이 새로운 도로건설에 찬성한다면 나머지 49%의 투표자들이 반대하고 또 아무리 강하게 반대할 지라도 새로운 도로건설 사업은 통과되고 실시될 것이다. 둘째, 만약 새로운 도로건설 사업이 ‘만장일치’로 결정된다면 어느 한 반대자가 그 도로건설안을 거부(반대)할 수 있다. 셋째, ‘2/3 다수결 투표규칙’ 하에서 도로건설을 찬성하는 사람들은 로비활동을 통해 반대자들과 타협하기 위하여 그들의 최초 계획안을 수정하려고 할 것이다. 다시 말하면, 각 투표제도들은 다른 결과를 초래한다. 따라서 우리는 어느 투표제도를 적용하더라도 객관적이고 명백한 ‘공익’을 찾았다고 주장할 수 없다. 각각의 투표제도는 사람들의 다양한 선호들을 다른 방식으로 나타내줄 뿐이다.

 따라서 공공선택이론은 ‘도깨비 불’과 같이 사람들을 현혹시키는 ‘사회후생’ 또는 ‘공익’을 설명하는 데에 그 목표가 있지 않다. 그 대신 공공선택이론은 상이한 정치제도 하에서 나타나는 개인들 간의 상이한 동기들을 설명하고, 그로인해 초래되는 상이한 결과들을 개략적으로 설명함으로써 현실 세계에서의 정치 논쟁을 제대로 이해하는 데 도움을 주고자 한다.
(출처: 『나쁜 민주주의: 정치인·관료들은 왜 사익만 추구하는가?』 (이몬 버틀러 저, 이성규·김행범 옮김, 북코리아, 2012년)  /이성규 국립안동대 무역학과 교수