어린이집 진입 장벽 허물고, 보육료 규제 없애야

▲ 박주희 바른사회시민회의 사회실장

국민적 관심사로 부각된 어린이집 폭력문제를 어떻게 해결할 것인가? 우리 아이들이 보육시설에서 안심하게 맡겨  각종 교육을 시킬 방법은 없는가? 보육시설에 대한 백가쟁명식 제안들이 쏟아지고 있다.

바른사회시민회의는 26일 서울 정동 프란치스코회관에서 '보육서비스의 질 어떻게 향상시킬 수 있을까'라는 주제로 긴급 정책토론회를 개최했다. 이날 토론회에선 무상보육이 도마에 올랐다. 공짜보육으로 인해 보육서비스의 질이 많이 떨어졌다는 것이다. 규제와 처벌만 있어 시설환경 개선에 대한 인센티브가 없는 것도 보육시설을 낙후시키는 중요한 문제점으로 제기됐다.

이날 주제발표를 한 박주희 바른사회시민회의 사회실장은 무상보육을 소득계층별 차등지원으로 전환하고, 보육시설에 대한 진입장벽을 대폭 완화해서 경쟁을 촉진시켜야 한다고 촉구했다. 국공립어린이집 확대 주장은 사태의 본질을 흐리는 것이며, 보육료 차등화를 허용해서 시설투자를 촉진시키고, 교사질 향상, 아동급식수준 제고등을 유도해야 한다고 제안했다.

박실장은  결국 최근 어린이집 아동 폭력문제는 무분별한 공짜보육의 역습이라고 진단했다. 다음은 박주희 실장의 주제발표문 전문이다.  

인천 어린이집 아동학대 사건 이후 분노의 여론이 들끓고 있다. 연이어 공개된 다른 보육시설들의 CCTV 속에도 일부 보육교사의 만행이 포착됐다. 어린 자녀를 둔 부모들의 심정은 울분으로 가득 찬 상태다. 신뢰하고 맡길 보육시설은 왜 이토록 부족한지, 그 비난의 화살은 사회와 국가를 향하고 있다.

일각에선 국가 주도의 보육정책이 해답이라며 여론을 오도한다. 더 나아가 양육은 국가의 몫이라며 보육-양육에 대한 국가책임제를 거론한다. 그런 착각은 수차례 선거바람을 타면서 점차 굳어져 왔다.

여야는 앞 다투어 아동학대 근절 대책을 쏟아냈다. 여론에 밀려 허겁지겁 만든 대책들이 제대로 일리 없다. 이미 시도됐던 방안의 재탕이거나 실효성에 의문이 드는 내용이다. 또다시 국회와 정부는 단기적 반짝 치유책으로 생색을 내려는 듯하다.

이번 사건으로 보육교사의 아동학대를 비롯해 어린이집 평가인증제의 유명무실, 보육교사 양성체계의 부실 등 보육시스템의 실태가 공론화됐다.

사실 보육시스템의 기형적인 구조가 여러 문제들을 파생시키는 것이다. 모든 계층을 대상으로 한 무상보육, 규제와 획일성에 갇힌 보육시장, 경쟁이 차단된 보육서비스 등 본질적 구조를 개혁하지 않고선 보육서비스의 질 향상을 담보할 수 없다.

▲ 어린이집 아동 학대와 폭력문제는 무상보육이 초래한 역습이었다. 무상보육은 소득수준별 차등화지원으로 전환하고, 보육료 상한제도 폐지해 다양한 수준의 보육시설이 늘어나도록 유도해야 한다. 인천의 한 어린이집 교사가 최근 원생 폭행혐으로 구속수감되고 있다. /뉴시스

공짜보육의 역습
: 경쟁 상실, 보육서비스 질 저하, 수준미달 시설-교사 필터링 포기

2012년 만 0~2세 자녀를 둔 모든 계층에 무상보육이 시행됐다. 3월 어린이집 대란은 그야말로 큰 사건이었다. 가정에서 부모 손에 따뜻하게 키워졌던 아이들까지 어린이집 접수대에 이름을 올렸다. 정작 맞벌이 가정 아이들은 입소 대기자 신세가 됐다. 전면 무상보육이 저출산-고령화 대책의 일환이고, 그 목적이 양육부담 경감과 여성 경제활동률 제고라는 점을 떠올린다면 이 대란은 단순 해프닝으로 치부할 순 없다.

더 큰 문제는 기존 보육시장에서 자연 도태돼야 할 일부 민간 보육시설들을 무상보육이 구명한 점이다. 보육서비스 개선의 노력없이도 줄선 대기자가 넘쳐난다. 어린이집이 이전과 달라진 게 없는데 부모들은 ‘결원 생기면 우리 아이 좀 넣어달라’고 아우성친다. 시설장과 원장으로서 스스로 자질이 되는지, 양심의 거울에 비춰볼 필요도 없어졌다.

전면 무상보육의 실시로, 보육시설간 경쟁구도도 사라졌다. 주변 인기있는 어린이집을 벤치마킹할 유인책이 없다. 경쟁의 상실은 보육서비스의 전반적인 질 저하로 이어진다. 뿐만 아니라, 보육서비스의 수요-공급자의 입장도 역전됐다. 수요자인 부모들이 거꾸로 공급자인 보육시설에 잘 보여야한다. 이처럼 보육시장의 왜곡 현상은 무상보육 실시 이후 더욱 가속화되고 있다.

이런 가운데 가정에서 키워졌던 아이들을 수용할 보육시설들이 우후죽순으로 설립됐다. 양적 팽창에 따라 보육교사 수요도 급증했다. 어림짐작으로도 보육교사 자격증이 남발됐으리라 추측된다. 탁상공론 정책이 시설 설립 과속, 보육교사 양성체계의 부실을 낳았다. 이번 아동학대 사건도 그 연장선 위에서 벌어졌다.

전면 무상보육이 처음 실시된 2012년 한 해에만 약 2700개 보육시설이 더 생겼다. 보육시설 이용 아동 수는 3년 사이(’10년 대비 ’13년도) 약 20만 명 늘었다. 같은 기간 보육교직원도 약 7만3000명 증가했다. 아동과 교직원 둘다 민간-가정 어린이집에서 급증했다.

보육시장의 왜곡된 구도: 진입 규제, 보육료 상한제, 교육과정의 획일성

공급자 진입 규제

현행법에 따르면 보육시장에서의 공급자 진입은 자유롭지 못하다. 영유아보육법 제 13조는 국공립과 직장 어린이집 이외 어린이집을 설치할 경우엔 지자체장의 인가를 받도록 규정하고 있다. 물론 시설 기준의 적합 여부, 종사자 배치 기준 준수, 건축법-소방법 관련 사항 준수는 필수 검토항목이다.

문제는 보육수요에 따른 설립 인가제한에 있다. 해당지역의 어린이집별 정원이 보육수요보다 많으면서, 보육현원이 정원보다 적으면 인가가 제한된다. 그 이유는 지역별 어린이집이 균형있게 배치되도록 하려는 데 있는 듯하다. 어린이집이 난립하면 보육서비스의 질이 낮아진다는 단순한 발상이 숨어있다.

이 진입장벽은 이미 들어온 보육시설들에게는 든든한 보호막일지 모른다. 새로 유입될 경쟁자가 없고 적정 아동 수도 자동 확보되기 때문이다. 하지만 그 진입장벽으로 보육서비스 질을 높일 유인은 사라졌다. 설립 인가의 기준도 문제다. 보육정원과 보육수요의 아동 수를 비교하는 것은 너무 단순한 기준이다. 해당 지역 보육서비스의 수준을 간과한, 보육서비스야 어떻든 보육수요만 채우면 된다는 안일한 생각에서 나온 듯하다.

설립 인가제는 예상치 못한 부족용도 낳았다. 진입이 막히니 어린이집을 매매하는 불법 뒷거래가 만연하게 됐다. 어린이집 매매 중계 사이트마다 수억 원대의 권리금이 붙은 매물들이 수십 건 올라와 있다. 일단 진입하면 정부 지원금을 받는다는 막연한 기대가 거래를 성사시킨다. 하지만 권리금과 대출 등으로 무리하게 매매할수록 보육교사 급여는 낮아지고 아동급식비, 시설투자비를 아끼게 된다. 결국 설립 제한은 보육서비스의 질적 저하로 이어지는 악순환 고리를 형성한다.

수 억원대의 투자권리금을 회수하기 위해 영유아-교사 허위 등록 등 부정수급에도 손을 뻗치기도 한다. 보육시장의 진입장벽이 어린이집 원장을 불법의 울타리너머로 유인하는 셈이다.

그런데 아이러니하게도 보육시설 설립인가제를 현 체제에서 당장 풀 수는 없다. 무상보육과 진입 규제는 어찌보면 공생 관계다. 전면 무상보육이 시행되는 한 진입 규제는 존재해야 하고, 보육정책이 선별적 지원으로 선회하게 될 때 공급자 진입을 개방해야 한다.

진입 장벽을 허물자는 얘기는, 정상적인 보육시설들이 서로 경쟁하며 보육수요자를 만족시키기 위해 서비스 질을 높이려 노력하는 상황일 때 해당된다. 무상보육 실시 하에서는 불가능하다. 공짜이기 때문에 어린이집 보육수요는 공급량에 맞춰질 것이고, 수 조원의 국가 지원금을 겨냥한 수준미달의 보육시설들이 대거 등장할 가능성도 높다. 이런 시설들은 기존 어린이집에 전혀 자극제가 안 된다. 오히려 전체적인 보육서비스의 질을 추락시킬 뿐이다.

보육료 상한제

보육시설들은 정부가 정한 기준 이상의 보육료를 받을 수 없다. 일종의 보육료 상한제다. 정부의 상한 기준이 없어지면 보육료가 급등할거라는 우려 때문에 계속 유지돼 왔다. 그러나 보육료 상한제가 보육시설의 경쟁의욕을 떨어뜨리고 있다.

보육수요자 중에는 보육료를 더 부담하더라도 지금보다 신뢰가는 시설, 보육서비스 질이 높은 시설에 자녀를 맡기고 싶어한다. 하지만 보육시설이 서비스를 높이려 해도 한정된 예산에선 한계가 있다. 결국 보육료가 묶인 현 상황에선 시설의 차별화도 수요자의 선택권도 제 작동을 못한다. 이 서비스에 만족 못한 부모들은 영어유치원 등 사교육 시장을 기웃거리게 된다.

또한 보육료 상한제는 시설투자나 교구의 수준, 급식 질, 교사처우 등과 연결될 수밖에 없다. 인건비와 시설개선비 등이 지원되는 국공립에 비해 민간 어린이집의 여건은 상대적으로 열악하다.

교육과정의 획일성

현재 누리과정은 만 3~5세를 대상으로 시행된다. 누리과정은 유아에게 공통적으로 제공하는 교육-보육 과정으로서 유치원이든 어린이집이든 같은 내용을 가르치도록 하고 있다. 2012년 만 5세만 적용하다가 2013년 3~5세까지 확대됐다.

취학 전 아동인 만 5세는 초등교육을 습득하기 위한 기본능력을 갖추어야 하므로, 이들에겐 정부가 정한 공통교육을 가르치는 게 맞다. 문제는 만 3~4세다. 이들을 누리과정 대상으로 포함하니 보육시설 간 프로그램의 차별성이 거의 사라졌다. 부모들은 프로그램 내용보다는 오히려 그 시설의 규모나 교구 수준 등 외형에 판단 비중을 둘 수밖에 없다. 교육과정의 획일성이 의도치 않은 결과를 낳은 것이다.

보육서비스 질 제고: 국가역할 강화로 가능한가?

영유아보육법 제30조에 근거하여 2005년 보육시설 평가인증제가 도입됐다. 시설 운영자가 신청하면 보육환경, 보육과정 운영 및 보육인력의 전문성 등을 바탕으로 평가인증을 실시한다. 한편 지난해 보건복지부는 2015년부터 평가인증제를 의무평가제로 전환할 예정이라 밝혔다.

하지만 국가주도의 평가인증 결과에 대한 신뢰는 추락했다. 이번 인천 아동학대 어린이집도 100점 만점 중 95.96점의 높은 점수를 받았다. 엉터리 인증의 남발이다.

보건복지부 위탁기관인 한국보육진흥원 인력은 220명으로 전국 4만4000여 개 보육시설을 점검하고 있다. 두 명의 관찰자가 사전 통보된 2주간 중 하루 방문 관찰을 한다. 현장점검이 부실하게 이뤄질 수밖에 없다. 평가내용도 정원 준수, 회계서류 구비, 보험 가입, 차량운행 관리 등 시설과 행정절차 위주다. 총 70여 개 지표로만 평가한다. 반면 보육교사들은 평가인증을 앞두고 몇 달씩 업무과중에 시달리고 있다. 아이들을 돌보는 일보다 서류작성이 우선될 때도 있다고 한다. 누구를 위한 평가인증제인지 의문이다.

현재 다수 여론이 보육시설의 CCTV 설치 의무화로 쏠리고 있다. 국회가 영유아보육법 개정을 방치한 것에 비난수위도 높다. CCTV 의무화에 대한 찬반이나 타당성 여부는 여기서 논외로 하자. 중요한 건 CCTV 설치유무를 보육시설 정보사이트에 제대로 공시해 수요자에게 알리는 것이다. 시설 선택 시 그 정보를 중요기준으로 삼을지 여부는 각 보육수요자가 판단할 몫이다.

CCTV 설치에 원장과 보육교사, 학부모의 동의를 필요로 한 점을 유추해보면 CCTV 설치는 시설이용 부모들의 선택권이기도 한 거다. 지금 국가-정치권이 깊은 고민없이 성난 여론을 잠재운다고 호들갑 떠는 모습은 상당히 위험하다. 얼마전 경찰이 CCTV 공개를 거부하는 어린이집 명단을 공개하겠다고 해 논란이 일기도 했다.

일각에선 국공립 보육시설 확충을 안전보육 정책의 대안으로 꼽는다. 현재 국공립 비율은 전체 어린이집의 5.3%에 불과하다. 국공립에 자녀를 보내려는 부모들이 워낙 많아 1년이 지나도 대기순번이 거의 줄지 않는다.

처음부터 부모들이 국공립 시설에 줄을 선 건 아니다. 민간 어린이집의 부실 급식과 비리 소식이 보도되고, 낮은 교사처우가 혹시 내 자녀에게 영향을 주지 않을까라는 우려에서 시작됐다. 민간시설에 대한 불신이 반대로 국공립의 신뢰를 가져다 준 셈이다. 하지만 현재 왜곡된 보육시장을 그대로 둔 채 여론의 흐름을 돌리기가 쉽지 않을 듯하다.

정부는 ‘아이 키우기 좋은 나라를 만들겠다’는 슬로건 하에 무상보육에 막대한 예산을 쏟아 부었다. 지난해에만 약 10조 원이 투입됐다. 보육료만 지원하면 출산율이 높아지고 보육서비스가 나아질거라는 허상에서 무상보육이 출발했다.

그러나 보육시설은 늘어난 규제창살에 볼멘소리를 늘어놓고 부모들은 양육수당 인상 등 더 많은 지원을 국가에 요구한다. 보육서비스가 나아지기는커녕 아동학대 건수는 되레 늘었다. 부모 보육료 지원으로는 보육서비스를 높일 수 없다.

보육서비스 질 제고
: 보육시장의 정상화, 선별적 지원, 규제 대신 자율-책임 강화에서 찾아야

보육시장의 정상화를 통해 보육서비스 질을 향상시키자. 민간 어린이집 진입 규제를 완화해야 한다. 총 보육정원이 보육수요의 2~3배수가 되도록 설립인가 기준을 넓히고, 해당 지역 보육서비스 품질 실태를 인가 시 반영하도록 하자. 또한 보육료를 자유화 하거나 보육료 상한 기준을 보다 높여야 한다. 교육과정에도 느슨한 잣대를 세워, 기본 교육의 지향점은 공유하되 시설마다 다양한 프로그램으로 경쟁하도록 해야 한다.

보육서비스의 질을 높이려면 시설 간 경쟁이 이뤄져야 한다. 보육시장의 경쟁구도를 갖추려면 공급자인 보육시설의 진입-퇴출이 자유로워야 한다. 시설이 수요자의 마음을 얻느냐 못 얻느냐는 시설 간 서비스 차별화로 결정된다.

그 차별화는 각 시설이 특색있는 교육과정을 운영하고, 그러한 교육과정을 만드는데 또는 안전한 시설-먹거리를 추구하는데 드는 비용을 시설이 자율적으로 확보할 수 있어야 가능하다. 그렇다고 모든 시설이 높은 보육료와 최고 수준의 프로그램을 지향하란 의미가 아니다. 보육수요자에게 여러 수준의 서비스-보육료 가운데 고를 수 있도록 다양한 선택지를 달라는 말이다.

진입규제 완화의 필수 전제조건은 보육료의 선별지원이다. 즉 전면 무상보육을 소득계층별 차등지원책으로 선회해야 한다. 너도나도 공짜 보육시설에 줄서는 상황에선 경쟁으로 인한 공급자 퇴출기능이 작동할 수 없다. 과속과 졸속으로 진입하는 시설-교사들은 이미 진입해있는 이들에게 거의 자극을 못준다. 오히려 보육서비스 질만 추락시킬 뿐이다.

최근 정부가 어린이집 수요를 줄이기 위한 대책으로 양육수당 인상을 검토하고 있다. 양육수당이 어린이집 이용 보육지원금에 비해 너무 적어 전업주부들이 보육시설에 자녀를 보낸다는 점에 초점을 둔 듯하다. 차마 전면 무상보육의 오류는 말 못하니 어떻게든 어린이집으로 향하려는 전업주부의 발길을 묶어두려는 고민인 듯하다.

하지만 이미 2012년 말 정부의 어린이집 수요 억제는 실패한 바 있다. 지금의 만 0~5세에 대한 10~20만원의 양육수당 지급이 그 대안이었다. 그럼에도 보육시설 아동 수는 2013, 2014년 계속 늘었다. 현재 검토하려는 정부의 양육수당 인상은 어린이집 이용률 감소는커녕 추가 수당에 따른 예산만 더 투입돼 결국 실패로 돌아갈 가능성이 크다. 정부가 부모들의 마음을 좌지우지 할 수 있다는 발상부터 버려야 한다.

국가가 나서서 민간을 통제해야 한다는 인식에서 벗어나야 한다. 지금까지 정부는 규제를 통한 관리로 보육서비스를 높일 수 있다고 생각해왔다. 이제 민간 보육시설들이 시장 질서에 따라 스스로 보육품질 제고를 위해 노력할 기회를 주자. 물론 자율을 주는 대신 책임-처벌은 강화돼야 한다.

국공립 보육시설만 답은 아니다. 국공립은 인건비, 시설투자비 등의 정부예산을 받고 원장도 시설경영자가 아닌 직원이나 마찬가지다. 그런 안전한 시설-급식, 교직원의 안정된 심리 때문에 상대적으로 민간보다 신뢰를 받는 것이다. 정부-지자체는 국공립 확충을 대안으로 내놓지만 막대한 예산이 걸림돌이다. 25억~40억 원이던 국공립 신설비용을 신축 공공기관, 아파트에 설치하는 방식으로 10억 원대로 다운시켰다지만, 문제는 보육교직원에 대한 인건비다. 국공립 신설 확대를 주장하면서 이후의 인건비 지원예산에 대해선 왜 다들 입을 다물고 있을까.

민간 보육시설도 품질을 높일 방안을 스스로 고민해야 한다. 보육시설 자체의 내실있는 평가를 수시로 진행하고 결과를 공개-홍보해야 한다. 부모참여 평가뿐 아니라 품질제고를 위한 외부컨설팅 받기, 원장-교사들 간 주기적 그룹모임을 통한 노하우 공유 등 방안을 모색해 자정노력의 모습을 보여야 한다. /박주희 바른사회시민회의 사회실장