비정규직 규제, 노사갈등·고용불안 부추기는 악법
Ⅰ. 최근 비정규직 보호 정책 동향과 문제
▲ 이상희 한국산업기술대학교 지식융합학부 교수
ㅇ 우리나라의 비정규직 보호 제도는 유럽 등 선진국의 1990년~2000년 사이에 성립된 초기 비정규직법제도, 구체적으로 기간제근로 사용기간 제한, 파견근로 허용업무 및 사용기간 제한, 비정규직 차별금지 및 시정제도라는 틀을 그대로 유지하고 있음.
ㅇ 최근 주요 선진국가의 비정규직 사용의 유연성 제고 트렌드와 달리 종전의 비정규직 사용기간 및 허용업무 등은 여전히 유지되면서 비정규직이 선거 이슈로 됨에 따라 포퓰리즘적 대책에 따라 차별시정 제도가 대폭 보강되고 있음.
- 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률 개정에서 2012.2.1. 신설된 고용노동부장관(실제로는 근로감독관)이 차별이 있다고 판단되면 차별적 처우 시정 요구권(제15조의2), 2014.3.18. 신설된 확정된 시정명령의 효력 확대 요구권(제15조의3), 고의 반복적 차별행위에 대한 징벌적 손해배상명령(제13조) 등이 그러함.
ㅇ 2014.12.29. 비정규직 종합대책(안)을 발표, 주로 비정규직 보호 등 고용보호 규제 강화에 초점을 두고 있는 것으로 평가될 수 있음.
- 구체적으로, 비정규직 대책으로, 노동조합에 차별시정 신청권 부여, 비정규직 3개월 이상 근무시 퇴직금 지급, 안전 업무 비정규직 사용제한, 기간제 사용기간연장(35세이상 본인 신청시:2년 -> 4년), 불법파견 감독강화, 고령자(55세 이상) 파견가능 업무 확대,
- 노동시장 활력제고 대책으로, 휴일근로의 연장근로 포함, 근로계약 해지 기준 명확화, 취업규칙 변경절차 개선 등
※ 기간제 사용기간 연장, 고령자 파견업무 확대, 근로계약 해지 기준 명확화, 취업규칙 변경절차 개선 등이 노동시장 유연성 내지 활력에 영향력을 주는 듯 하나 실제 긍정적 영향은 거의 미미한 것이고, 오히려 새로 등장한 보호 기제의 효력이 큰 것으로 보임.
ㅇ 비정규직 등 고용관련 규제가 노동시장에 미치는 영향 분석 연구 등에 부합하는지, 주요 선진국의 비정규직 제도와 비교시 경쟁력 약화 요인은 없는지 등에 대한 치밀한 검토 및 과학적 정책 결정이 필요
Ⅱ. 비정규직 규모 논란 유경준편(2009)에서 요약
▲ 미디어펜과 자유경제원이 공동주최한 '비정규직 규제, 일자리를 창출하는가' 토론회 모습.
ㅇ 유경준(2009)은 우리나라의 비정규직 파악 기준에 의하면 2009년 현재 비정규직 비율은 전체 근로자의 약 1/3인 33.4%이지만, OECD 분류의 국제기준으로 계산하면 약 25.5%로 전체 임금근로자의 1/4 정도라고 분석.
- 이 차이는 우리는 시간제 근로자와 용역, 특수형태근로종사자 및 가사사용인을 비정규직에 포함시키지만, 외국에서는 비정규직인 임시직 근로(temporary work)에 포함시키지 않고, 또 한시적 비정규직 근로자 중에서 근속기간이 2년 이상인 반복갱신 한시근로자는 현행 비정규직 관계법상 비정규직(2년이상은 무기계약자로 정규직)으로 분류하기가 곤란.
- 단시간근로자 등을 외국에서 비정규직으로 분류하지 않는 이유는 단시간근로 선택이 매우 자발적이고, 임금 등 근로조건이 동일한 근로를 하는 정규직 근로자와 큰 차이가 없기 때문인 것으로 추정, 또 비정규직 상호간의 정의가 배타적이지 않아 중복적으로 분류되기도 하는데, 가장 많이 중복되는 분류는 시간제와 타 비정규직 간이며, 기간제와 파견근로의 중복도 많이 발생.
ㅇ 따라서 시간제를 비정규직 분류에서 제외하는 등 비정규직법의 시행과 정책개발에서 외국 사례가 중요한 정보를 제공하므로 글로벌 기준에 부합하는 비정규직 정의를 다시 정립하는 것이 바람직하다고 함.
Ⅲ. 고용보호 내지 비정규직 관련규제와 노동시장 효과
1. 주요 선진국의 연구와 경험 사례 한국고용노사관계학회(2011)에서 요약 보완
1.1. 스페인
ㅇ 1984년 해고가 자유로운(unrestricted dismissal) 임시고용계약(temporary employment contracts) 도입후 상당한 일자리가 창출되었으나, 비정규직이 지나치게 증가하여 1997년 정규직 근로자(permanent contract)의 해고비용 등을 줄여 ‘임시고용’ 감소를 시도.
ㅇ Kugler et al.(2003)는 해고비용 감소가 주로 청년층의 실업 및 임시직 근로자들이 근소한 수치로 정규직 고용(permanent employment)으로 이동한 사실이 통계적으로 유의미하게 확인된다고 하고, 스페인의 노동시장 개혁은 청년근로자들의 고용률을 높이는데 기여한 것으로 판단.
1.2. 프랑스
ㅇ 1990년 결원 충원, 일시적 사유, 계절적 업무, 청년/실직자 고용정책 등의 사유에 한하여 비정규직 사용을 허용, 그후 노동시장상황을 개선하기 위해 허용을 점점 확대, 그러나 최대24개월 이상의 사용을 금지하고, 비정규직의 급여는 같은 일을 하는 정규직과 동일노동 동일임금 원칙을 적용(다만, 이 원칙에 대한 근로감독의 어려움으로 현실적으로 기업 현장에서 적용되고 있는지는 의심스러운 측면이 있다고 함).
ㅇ Blanchard and Landier(2002)는 프랑스의 비정규직법 도입으로 비정규직에서의 노동이동이 증가하여 높은 실업으로 이어졌고, 정규직 고용의 증가로 실업률이 떨어져도 정규직 일자리를 구하기 위해 근로자들은 긴 실직기간을 가지기 때문에 비정규직들의 생활이 어려워 진다고 함을 밝힘.
1.3. 영국
ㅇ 1999년 부당해고 구제신청 자격을 24개월 이상 재직에서 12개월로 줄였는데, 재직기간이 12～23개월 근로자들이 영향을 받아 해고비용이 상승, 이에 기업은 질 높은 채용과정을 채택하여 부당해고 분쟁비용을 줄이게 되자, 재직기간 12-23개월 근로자들의 해고가 줄어들 것으로 전망.
ㅇ Marinescu(2009)는 해고법 개정전 해고율은 재직기간별 큰 차이가 없었으나 법개정 후 해고율은 재직기간 12개월 미만인 근로자 그룹에서는 19%, 12～23개월인 근로자 그룹에서는 26% 감소한 것으로 분석하고, 해고비용을 가중시키는 제도는 기업들이 채용과정의 질을 높일 것이라 함.
1.4. 미국
ㅇ 미국은 1953년부터 임의고용(employee-at-will: 해고의 자유)의 원칙이 인정되어 오던 중 1984년 테네시 주대법원(Tenessee Supreme Court) 판결이후 묵시적 근로계약의 파기, 공공정책에 반하는 해고, 사회정의와 공정거래에 위배되는 경우 임의고용 원칙의 예외를 인정하여 1992년 50개주 가운데 46개주가 이를 따르고, 이 때부터 1979～1995년간 파견근로 규모가 연간 11% 정도 증가(이것은 총고용 증가율의 5배).
ㅇ Autor(2003)는 임의고용 제한이 해고비용을 높고, 임의고용 예외의 제한을 받지 않아도 되는 파견근로 증가를 초래하였으며, 미국에서 1973년과 1995년 간 고용증가의 20%와 2000년에는 50만명의 파견직을 만드는 데 기여하였다고 분석.
- Kugler and Saint-Paul(2004)는 미국에서 임의고용 예외의 도입으로 실업에서 고용으로 전환한 근로자의 상대적 비율이 고용에서 실업으로 전환한 근로자들에 비해 적었음을 추정, 임의고용 원칙 예외를 정한 제도가 고용에 부정적인 영향을 미친 것으로 결론.
- Autor, Kerr, and Kugler(2007)도 고용보호 경향 때문에 모든 사업장에서 5-15% 정도, 지속 유지하고 있는 사업장도 5% 정도 고용이 감소하였고, 사업장 퇴출에는 영향을 주지 않으면서 새로 사업장의 진입을 8% 정도 감소시켰다고 추론, 고용보호를 강화하는 미국 주 정부들의 제도적 노력 때문에 고용 수요가 감소했음을 주장.
- Autor, Donohue, and Schwab(2006)는 미국이 고용보호 강화(주로 묵시적 계약의 파기 규제 판결에 근거)는 1970년대와 1980년대의 미국 전체 고용을 약 0.8～1.7% 정도 감소시킨 것으로 분석.
1.5. 독일 김기선(2007)
ㅇ 독일은 1980년 중반부터 기간제 근로자와 특히 파견 근로자 사용을 엄격히 해 오던 것을 점차 유연화하기 시작, 2003년 파견근로 사용기간에 대한 제한을 모두 폐지하고 그 대신 비정규직 오남용 제어를 위해 차별금지 규정을 강화.
ㅇ 김기선(2007)은 2006년 연방고용청 통계에 의하면 2006.6.30. 현재 파견근로자 수는 전년 동기 45만3청명에서 32% 증가한 59만8천명, 이것은 13만개의 일자리 창출로서 2006년 독일내 신규창출 일자리의 1/3에 해당하는 수치, 독일에서 경기회복이 본격화한 2006년 고용증가의 다수를 파견근로자가 차지하고 사회보험 가입의무 있는 고용의 증가에도 파견근로자가 공헌한 것으로 평가된다고 지적.
1.6. 일본 이상희(2008.9)
ㅇ 일본에서도 비정규직 사용에 대한 유연성 제고를 꾸준히 추진해 오던 중 2003년 파견근로 허용 금지 무였던 제조업의 생산공정업무에 대해서도 파견근로를 전격적으로 허용하고, 연착륙을 위해 2003년부터는 사용기간을 1년, 2007.3.1.부터는 3년으로 허용.
ㅇ 2007.3. 현재 일본 후생노동서이 발표한 자료에 의하면 일본의 파견근로자는 전년대비 26% 증가한 321만명, 특히 제조업무 파견근로가 급증하였는데, 전년대비 244.9%인 240,170명 증가한 것으로 나타남(일본 후생노동성 보도발표자료, 2007.12.26.).
1.7. 소결
ㅇ 주요 선진국가에서 고용보호 관련 규제 도입 후 대체로 고용보호 수준의 강화는 전체 고용수준에 부정적 영향을 주는 것으로 분석(다수), 고용보호 관련 규제는 고용동향에 영향을 미치는 것이 확실함을 보여주고 있음.
ㅇ 특히 비정규직 사용의 유연화는 고용창출에는 명확히 긍정적인 증가 영향을 주는 사례가 있고(독일, 일본), 다만 비정규직 고용 후 정규직으로 전환 영향 여부는 명확하지 않음.
2. 한국의 연구 사례
▲ 비정규직 규제는 근로계약의 체결, 근로기간이나 임금을 법률로 과도하게 통제, 노동시장의 경직성과 일자리 창출을 더욱 어렵게 하는 결과를 초래하고 있다./뉴시스
2.1. 비정규직법 영향 연구 사례 한국고용노사관계학회(2011)에서 요약
ㅇ 은수미외(2009)는 비정규직의 비중은 입법을 전후하여 감소되었고, 이 중 기간제가 4.6%, 반복갱신이 가능한 근로자가 5.4% 줄어 감소폭이 상대적으로 큰 것으로 분석되어, 감소한 비정규직 상당수는 정규직으로 전환한 것으로 판단.
ㅇ 이병희․정성미(2008)는 비정규직법이 일자리 창출에 부정적 영향을 미치고 있다는 사실은 발견되지 않으나, 수익성이 장기적 부진 상태에 있는 중소기업에서 향후 신규 채용 감소, 노동비용 상승 회피를 위해 비정규 근로자가 고용 불안에 직면하거나 근로조건이 더 열악한 고용형태로 내몰릴 가능성은 있다고 평가.
ㅇ 윤정향(2008)은 비정규근로 고용형태 중 기간제 근로자와 같은 직접고용이 감소하는 대신 파견․용역같은 간접고용이 증대하고 있다고 주장.
ㅇ 이인재(2008)는 신규채용 등 감소가 기간제 등의 한시적 근로에 특히 집중되고, 이것으로 전체적인 고용감소가 우려된다고 하고, 다만 비정규직 문제의 해법은 비정규직보호의 완화보다는 정규직 보호의 경직성 해소가 올바른 접근방식이라고 주장.
ㅇ 남재량․박기성(2008)은 비정규직법 시행 1년 후인 2008.8. 기간제 및 반복갱신 근로자가 64만명 증가하고, 계속근무자가 25만명 증가하여 비정규직법이 고용에 부정적인 효과가 있다고 주장.
ㅇ 유경준(2008)은 2007.7. 비정규법의 영향은 경기침체의 효과를 제거한 후의 비정규 입법에 따른 통계상의 고용감소는 크게 나타나지는 않고 있고, 이 법이 과거에 비해 한시적 근로에서 정규직으로의 전환을 일부 촉진하는 효과를 주고 있으나, 한시적 근로자를 용역 등 다른 형태의 비정규직으로 전환을 유도하는 풍선효과의 측면도 보이고 있음을 주장하면서, 따라서 기간제 근로자에서 다른 근로자로의 대체 현상은 지속될 것으로 여겨지기 때문에 기간제한 정도와 파견근로의 범위, 그리고 불법파견/사내하청 문제는 동시에 다루어져야 할 것으로 판단.
ㅇ 유경준·강창희(2009)는 2007.7. 비정규직법이 고용보호수준과 고용 및 실업 간의 관계가 이론적으로는 명확하지 않은데, 다만, 고용보호수준의 강화는 기존의 취업자를 보호하는 대신 신규 취업을 어렵게 만들고, 특히 여성과 청년 그리고 취약계층 근로자의 취업을 더 어렵게 만든다고 주장, 전반적인 고용보호수준의 강화는 단기간에 고용과 실업에 커다란 영향을 주는 것은 아니지만 근로자와 일자리의 유출입을 감소시켜 장기적으로 고용을 감소시킨다고 주장.
2.2. 소결
ㅇ 비정규직법 시행으로 고용총량이 감소하고 있다는 명확한 경험적 증거에 대하여는 유효한 동의를 얻지 못함.
ㅇ 다만, 차별시정제도 및 기간제한 규제로 기업의 노동비용은 상승한 것으로 나타나고 있어, 정규직 노동시장의 과보호 문제가 완화되지 않는다면, 중장기적으로는 비정규직법이 고용총량을 축소하는 효과를 초래할 것으로 전망됨.
ㅇ 또 비정규직법의 정규직으로 전환 효과는 명확하게 동의받지 못하고 있으나, 그 대신 차별시정 등을 비켜 갈 수 있는 용역 등 다른 형태의 간접고용이 증가하고 있다는 이른바 풍선효과가 있음을 명확하게 밝히고 있음.
Ⅳ. 주요 선진국의 비정규직 관련 규제 수준 비교 이상희(2008.9), 이상희(2008.12)에서 요약 보완
1. 주요 선진국의 비정규직 관련 정책 트랜드
ㅇ 미국: 비정규직 관련 규제가 거의 없이 전개
ㅇ 프랑스: 규제 강화 → 유연화 → 강화 → 유연화라는 식의 냉온탕을 오락가락
ㅇ 독일, 일본, 영국 등: 초기에는 사용기간, 허용사유 등 보호 규제 기반을 마련하고, 그후 고용시장의 여건을 고려하여 점차 사용 기간과 사유를 완화해 오면서, 대신 차별시정 쪽을 보완해 오는 경향.
2. 기간제 근로 규율
ㅇ 영국(4년), 독일(2년, 예외 있음), 프랑스(2년, 사용사유), 일본(3년~5년), 미국(규제 없음)
ㅇ 한국: 2년(예외도 있음)
3. 파견근로 규율
ㅇ 영국(규제 없음), 미국(규제 없음), 독일(허용업무, 사용기간 제한 없음), 프랑스(사용사유), 일본(제조업에도 3년 허용, 종전부터 허용되었던 업무에는 사용기간 제한 없음)
ㅇ 한국: 2년, 허용업무 32개업무, 제조업 직접생산공정업무는 금지
4. 차별금지 및 시정제도
ㅇ 영국(차별금지), 미국(비정규직만을 위한 것은 없음), 독일(차별금지 및 시정제도), 프랑스(차별금지 및 시정제도), 일본(파견법상 추상적 차별금지만 있음)
ㅇ 한국: 차별금지 및 엄격한 차별시정제도(간이 신속 저렴한 노동위원회 이용)
5. 사내하도급 규율
ㅇ 영국(규제 없음), 미국(규제 없음), 독일(불법파견 판단 기준: 사법부 및 행정고시), 프랑스(불법파견 판단 기준: 사법부 및 행정고시), 일본(불법파견 판단 기준: 주로 행정해석 의존)
ㅇ 한국: 사법부에 의한 사내하도급 불법파견 판단이 쉽게 긍정되는 경향과 사내하도급근로를 특별히 보호하고자 하는 입법안이 다수 발의되어 있음.
ㅇ 특별히 사내하도급 근로자 보호를 위한 입법 추진 동향은 없고, 독일과 일본의 사내하도급 불법파견 판단기준은 동일한 공간에서 연속공정을 불법파견으로 쉽게 판단하는 우리나라의 사법부에 비해 동일한 공간이나 연속공정 등 외관보다는 노동법상 지시권한인 인사 징계권 행사를 누가 하는지에 따라 엄격하게 파악하는 경향이 대조
6. 소결
ㅇ 비정규직법의 규율 방향이 사용기간 및 사용사유 제한인 입구규제를 사실상 포기하고, 그 보완책으로서 차별금지 및 차별시정을 보강하는 내용규제로 선회하는 정책 트랜드 구축
ㅇ 주요 선진국에 비해 우리나라가 비정규직, 특히 파견근로나 사내하도급근로 등의 활용이 매우 어렵고 향후 더욱 어려운 환경으로 될 것으로 전망.
ㅇ 경쟁국가에 비해 우리나라가 비정규직 활용의 경직성이나 외부인력 활용의 어려움 등에서 산업경쟁력에 치명적인 영향을 줄 수 있는 사안이라는 점이 잘 부각되지 않고 있음.
Ⅴ. 결론
1. 몇 가지 간과할 수 없는 결론들
ㅇ 비정규직 관련 규제를 강화할수록, 고용시장관련 법적 규제를 강화할수록 고용에 미치는 부정적인 영향을 피할 수 없고, 현재의 일자리 70% 정책 달성을 어렵게 할 수 있음.
- 거꾸로 얘기하면 비정규직 관련 규제를 풀면 고용창출에 긍정적인 영향을 주는 것은 확실하다는 것임(특히 독일, 일본의 파견근로 규제 완환 사례)
ㅇ 비정규직과 다른 형태의 노무공급방식 간에는 풍성효과가 있음이 확실함.
ㅇ 우리나라의 비정규직 관련 법제도의 규제 수준은 이미 주요 선진국가들의 수준을 뛰어넘고 있고, 특히 이웃 경쟁국인 일본에 비해 훨씬 뛰어난 규제 수단과 방식을 구비하고 있음.
- 비교적 관점에서 인건비 부담 증가와 고용유연성 약화 등과 같은 평가에 비추면 우리나라 수출 주력산업인 제조산업의 경쟁력 유지 내지 증대 가능성에 굉장한 의심이 가고 있음.
ㅇ 비정규직 문제를 비정규직 제도만의 개선으로 해결할 수 있다는 신념은 기반이 취약하고 정규직 고용 규율과 종합적으로 검토되어야 함을 명확히 하고 있음.
ㅇ 비정규직 활용의 제고에는 차별금지 및 차별시정이 든든한 버팀목 역할을 하는 제도임을 부인할 수 없음.
- 비정규직관련 규제가 거의 없는 미국과 규제와 유연화라는 냉온탕을 오락가락한 프랑스를 제외하고는 주요 국가의 비정규직 관련 규제는 초기에는 보호 규제 기반을 마련하고, 그후 고용시장의 여건을 고려하여 점차 규제를 완화해 오면서 차별시정 쪽을 보완하여 왔음.
2. 비정규직 문제에 대한 대책은 어떻게 접근해야 하는가?
ㅇ 무엇보다도 비정규직 고용 규제와 노동시장 전체에 해당하는 고용보호 규제 강화는 전체 고용시장에 치명적인 부정적 효과가 실증되고 있고, 주요 경쟁국가에 비하여 상대적으로 경직적인 고용규제로는 수출경쟁력이나 글로벌 기업 등을 유지 증대 시킬 수 없음을 간과하면 안 된다는 것임.
ㅇ 비정규직 문제는 정규직이 존재하는 한 피할 수 없는 것으로서, 선택이 아니라 필수적인 것이므로 건강한 비정규직 고용환경의 구축과 정규직 고용의 유연성 제고가 종합적으로 검토되지 않을 수 없는 것임.
- 최근 제기된 비정규직 종합대책(안)과 같이 비정규직 보호를 드러내는 내용과 정규직 고용유연성을 나타내는 내용을 몇 가지 조합하여 균형을 강조하는 정치적 해법방식이 아니라 정규직 고용유연성 제고의 핵심 과제와 비정규직 자체를 보호할 수 있는 핵심 과제라는 근원적인 두 과제를 다루어야 한다는 의미임.
ㅇ 건강한 비정규직 고용환경의 구축은 차별시정제도의 구축인데, 현행 차별시정제도는 최근까지도 꾸준하고 치밀한 제도 개선을 보아 왔고, 이제는 그 운용의 성과를 기다려야 할 때임(입구규제는 추가가 아니라 완화하되 내용규제 완성을 기다려야 할 때).
- 준법능력 있는 대기업을 중심으로 건강한 비정규직 고용환경을 구축하고, 준법이 잘 안되고 특히 비정규직이 많이 분포하고 있는 중소영세기업에서 최근 개선된 차별시정제도가 잘 운용될 수 있도록 철저한 감독체제를 구축.
- 그러나 추가적으로 노동조합에게 시정신청권을 부여하는 것은 산업현장의 노사갈등을 부추길 있는 위험을 배제할 수 없으므로 불필요.
ㅇ 정규직 고용의 유연성은 사회적 갈등을 크게 하는 해고라는 최후적 수단보다는 임금체계 개편, 근로시간 유연성, 배치전환 등 기업내 기능적 유연성 제고로도 목적 달성이 가능할 수 있음.
- 임금체계 개편은 생산성과 연계된 직무급임금 체계 보편화를 통해 정규직의 노동시장 이동 가능성을 충격 없이 받아들일 수 있도록 하는 수단.
- 근로시간 유연성이나 배치전환 가능성 제고도 고용조정 사정 발생시 해고회피 기능 내지 이를 통해 생산성을 제고할 수 있도록 하는 수단.
ㅇ 그러나 기능적 유연성 제고에 장애로 되고 있는 것이 취업규칙 불이익변경법리와 단체협약 제도인데, 이를 개선할 수 있는 인프라 구축을 위한 제도적 기제가 필요.
- 구체적으로, 취업규칙 불이익변경을 현재보다 유연하게 할 수 있도록 근로자대표 동의에 갈음할 수 있는 요건을 명문화하는 것이 필요.
- 무엇보다도 대기업의 노사관계 문제의 핵심인 단체협약의 개선을 쉽게 할 수 있도록 파업시 대체근로의 글로벌 기준으로 허용 등 주요 법제도 개편이 반드시 필요.
ㅇ 최근 이슈로 발전하고 있는 사내하도급 근로자 보호 규제는 외부인력 활용에 대한 글로벌 기준을 고려하는 대안 마련이 필요.
- 사내하도급 불법파견 판단 관련 기준의 글로벌 기준 고려와 파견근로 제도의 글로벌 기준 고려 등이 필요.
- 사내하도급 관련 제도 개입시 풍선효과의 경험상 반드시 파견근로 허용 업무 확대와 연계하여 처리될 필요.
| <참고문헌>
김기선(2007), 독일의 파견근로 현황, 국제노동브리프 제5권3호, 2007, 한국노동연구원 |
(이 글은 미디어펜과 자유경제원이 공동주최한 '비정규직 규제, 일자리를 창출하는가' 세미나에서 이상희 한국산업기술대학교 지식융합학부 교수가 발표한 주제 발표문입니다.)