CJ CGV 독점 폐해? 문제는 부패한 권력의 독점

사적 독점이 아니라 정부가 생산한 독점이 문제 

▲ 신중섭 강원대 윤리교육과 교수

절대 권력자에 비유되는 독점

우리 영화계에도 경사가 일어났다. 2014년 한국 영화 시장 총매출액이 2조 276억으로 2조원 시대를 넘었다. 같은 해 총 관객 수는 2억 천 5백만 명을 넘어섰다. 이런 경사에도 불구하고 우리 영화계에는 불만이 가득하다. 한 조사에 따르면 “최근 한국영화계에서 가장 큰 문제점은”이라는 질문에 ‘대기업 수직계열화와 시장 독점’이라는 답이 돌아왔다.

이런 사실을 다루면서 한 신문은 “제작에서 배급까지 ‘큰손’이 좌우… 다양성 보호해야”라는 제목을 뽑았다. 설문에 응한 영화인 83%가 ‘CJ가 최대 권력자’라고 하였다. 이어서 CJ가 시장 규모를 키웠지만 독점체제가 심화되었다고 비판하였다. 한 회사가 “영화계 전체의 ‘만인지상(萬人之上)’”으로 ‘절대 권력’을 휘두르고 있는 상황에서, 영화의 다양성을 위해 규제가 필요하다는 주장이 뒤따랐다. 그러면서 어떤 영화라도 전체 상영 스크린의 30%를 넘을 수 없도록 하는, 프랑스의 스크린 독과점 규제사례를 소개했다.

이와 같이 ‘독점’ 뒤에는 항상 ‘폐해’라는 말이 나오고 그 다음으로는 꼭 규제가 등장한다. 독점은 절대 권력자가 자기 마음대로 권력을 휘두르듯이 시장에서 경쟁 업체를 괴롭히고 소비자에게 피해를 주기 때문에 정부가 나서서 규제해야 된다는 일반적인 믿음 때문이다. 왜 ‘독점은 무조건 나쁘다’는 것이 통념이 되었는가.

▲ CJ 영화배급망을 상징하는 CGV. CGV는 롯데시네마, 메가박스를 제치고 영화관을 가장 많이 보유하고 있다. /사진=CGV홈페이지캡처

독점이 나쁘기만 하다는 고등학교 경제학 교과서들

독점이나 독과점이 나쁘다는 인식은 경제학 교과서에도 그대로 나타나 있다. 시중에 유통되고 있는 대부분의 중ㆍ고등학교 경제학 교과서는 시장의 유형을 ‘완전 경쟁 시장’과 ‘불완전 경쟁 시장’으로 구분한다. 완전 경쟁 시장의 조건으로 ‘다수의 수요자 및 공급자’, ‘동질의 상품’, ‘자유로운 시장 참여와 탈퇴’, ‘상품에 대한 정보의 공유’가 제시된다. ‘완전 경쟁 시장’은 완전’이라는 말 때문에 대단히 긍정적인 이미지를 갖는다. ‘완전’은 좋은 것이고 ‘불완전’은 나쁜 것이라는 생각 때문이다. 그러나 ‘완전 경쟁 시장’은 현실에 존재하지 않는 하나의 가설이다. 서양 철학에서 ‘완전’은 인간의 속성이 아니라 신의 속성으로 인식되어 왔다.

‘완전 경쟁 시장’에 대립되는 시장이 ‘불완전 경쟁 시장’이다. 불안전 경쟁 시장은 시장 참여자의 수가 제한되거나 거래되는 상품들이 동질적이지 않을 경우 완전 경쟁이 이루어지기 힘들며, 이러한 시장에는 ‘독점 시장’, ‘과점 시장’, ‘독점적 경쟁 시장’이 있다고 설명한다. 이런 시장은 그렇게 좋은 시장이 아니라는 것이다. 물론 교과서에서는 이러한 시장들을 좋지도 나쁘지도 않은 ‘중립적’ 개념으로 사용하고 있지만 이에 덧붙여 나오는 설명들은 부정적인 인식을 심어준다.

불완전 경쟁 시장에 따라 나오는 것이 담합과 ‘공정거래위원회’다. 담합은 과점 기업들이 경쟁 대신 가격의 통일, 생산 및 판매량 할당, 공동 판매 등의 방법으로 가격과 생산량, 판매 방식 등을 조절하는 것이며, 이러한 담합은 자원 배분의 효율성을 해치기 때문에 정부는 원칙적으로 이를 규제하고 있다는 것이다. 이 규제를 수행하는 기관이 바로 ‘공정거래위원회’다.

뿐만 아니라 ‘시장 실패와 정부 개입’이라는 장에서는 시장 실패 가운데 하나로 ‘독과점’이 존재한다고 설명한다. 시장 실패란 경쟁을 저해하는 요인들로 인해 시장이 스스로의 힘으로 자원을 최적 분배할 수 없기 때문에 발생하며, ‘독과점’은 전형적인 ‘시장 실패’에 해당한다는 것이다.

시장 가격이 수요자와 공급자들의 자유로운 경쟁에 의해 결정될 때 자원은 효율적으로 분배되지만, 가격 결정권을 가진 독점이나 과점 기업들이 존재할 경우 소비자의 요구가 충분히 반영되지 못한다. 따라서 독과점 기업들은 가격 결정권을 이용하여 더 많은 이윤을 얻으려 하기 때문에, 독과점 시장에서는 자원의 최적 분배에 실패한다는 것이다. 이런 시장 실패를 교정하기 위해 정부가 개입해야 한다는 것이다.

교과서에서 이렇게 독점이나 과점은 ‘불완전’과 ‘실패’와 연결되어 설명되기 때문에 나쁜 것이라는 인상을 심어주고 그것을 바로 잡는 정부의 역할은 타당하다는 인식을 정당화한다. 그러나 독점 금지법이나 정부 개입이 더 나쁜 결과를 초래할 수도 있다는 설명은 대부분의 교과서에 빠져 있는 것이 문제이다.

▲ 지금까지 좌파와 우파 간의 교과서를 둘러싼 줄다리기는 역사교과서에 국한되었다. 경제교과서에 대한 관심과 자정이 필요한 시점이다. 사진은 은평구 응암5거리 인근 육교에 부착된 플래카드.

전국경제인연합회에서 발행한 『차세대 중학교 경제』에서도 ‘독과점’을 가격의 기능이 제대로 작동하지 않는 ‘시장 실패’로 설명한다. “어느 기업이 시장 지배력을 가지고 있는 독과점 시장에서는 재화가 사회적으로 최적인 수준보다 적게 생산되어 희소한 자원이 효율적으로 배분되지 못한다. 이처럼 소수 기업의 시장 지배력에 의해 가격의 기능이 제대로 작동하지 못하게 될 경우에도 시장의 실패가 발생한다.”고 말한다. 독과점은 시장 실패에 해당되기 때문에 이를 보완하기 위해 정부가 시장에 직접 개입해야 한다는 것이다.

나아가 ‘공정한 경쟁질서의 유지’라는 항목에서는 시장 경제가 효율적으로 작동하기 위해서는 공정한 질서가 확립되어야 하기 때문에, 국가는 공정한 경쟁 질서를 유지하기 위해 다양한 법과 제도를 마련하고 있다고 주장한다. 우리나라에서는 ‘독점 규제 및 공정 거래에 관한 법률(공정거래법)’을 통해 독과점 행위를 제한하고 불공정 행위를 금지하고 있다는 것이다. 공정거래법은 경기 규칙이고 공정거래위원회는 심판이라는 것이다. 공정거래위원회는 독과점, 시장 지배력을 남용하거나 부당하게 담합하는 행위를 금지하며, 기업 결합을 제한하고 경제력 집중을 억제하고 있다고 설명한다.

이러한 설명에 따르면 ‘공정한 경쟁질서’는 시장에서 자생적으로 발생하는 것이 아니라 정부가 만드는 것이고, 시장 참여자들은 그 질서에 따라 행동해야 한다. 독점과 과점은 공정한 시장 질서를 깨는, 즉 운동 경기에서 반칙을 범하는 행위와 동일하기 때문에 심판관이 판정을 하고 그에 부응하는 처벌을 받아야 한다. 공정거래법에 따르면 시장 지배력의 남용, 담합, 기업 결합, 경제력 집중도 공정한 시장 질서에 위배되는 것이기 때문에 정부가 개입하여 이러한 행위를 막아야 한다.

전국경제인연합회에서 발행한 『차세대 고등학교 경제』에서는 ‘불완전 경쟁 시장’이라는 절에서 불완전 경쟁 시장의 종류를 독점 시장, 과점 시장, 독점적 경쟁 시장으로 구분하면서, “독점 시장에서는 경쟁이 제한적인 것이 아니라 전혀 없다. 한 기업만이 상품을 공급하며, 그 상품과 경쟁할 만한 대체재도 없다. 다른 기업이 그 상품을 공급하지 못하도록 가로막는 여러 가지 장벽이 있으며, 이를 통해 독점 기업은 보호받는다. … 우리 주변에서 볼 수 있는 지역 전력이나 도시 가스, 상하수도 서비스 등은 독점 시장의 예라고 할 수 있다.”라고 설명한다. 그리고 독점 시장의 조건으로 ① 하나의 공급자 ② 대체재의 부재 ③ 높은 진입 장벽 ④ 시장 가격에 대한 통제를 제시하고 있다.

이어서 독점이 발생하는 근본적인 이유는 진입 장벽이 있기 때문이라고 설명한다. 진입 장벽이 없다면 시장에서 이윤이 발생하는 새로운 기업들이 계속 등장하여 독점이 유지되지 못할 것이기 때문이라는 것이다. 진입 장벽이 존재하는 이유는 초기 투자비가 엄청나게 많이 드는 경우, 정부가 법률적으로 신규 기업의 시장 진입을 막는 경우(저작권ㆍ특허), 어떤 상품을 생산하기 위해 꼭 필요한 생산 자원을 특정한 기업만이 소유하는 경우가 존재하기 때문이라고 설명한다.

뿐만 아니라 “독점 시장은 좋은 시장인가”라는 물음을 제기하면서, “다른 것은 몰라도 독점 시장이 ‘최대 다수의 최대 행복’이 아닌 ‘독점 기업의 최대 행복’을 실현한 다는 것은 틀림없다”라는 결론을 내린다. 공정하고 자유로운 경쟁을 보장하고 경제생활의 기본 질서를 보장하기 위해 ‘공정거래법’이 필요하며, 공정거래법은 경쟁을 제한하는 기업 결합, 카르텔, 독점화, 경쟁자 배제 등 다양한 불공정 행위를 규율한다는 설명을 덧붙인다. 이러한 규율을 통해 경쟁을 촉진하고, 소비자 주권을 확립하며, 중소 하도급 업체의 경쟁 기반을 확보하고, 경제력 집중을 억제하기 위해 노력한다는 것이다.

그리고 ‘탐구 활동’에서는 ‘공정한 경쟁 vs. 불공정한 경쟁’이라는 주제로 공정거래위원회의 활동에 대한 신문기사 자료를 다음과 같이 소개하고 있다.

㉮ 지난 2004년 8월에 시작된 공정거래위원회의 정유 회사 가격 담합 조사가 이르면 이달 중에 결론이 날 전망이다. 이런 가운데 공정거래위원회 내부에서 담합에 대한 제재 가능성이 조심스럽게 제기되고 있어 시선이 집중되고 있다.

㉯ 불법 건축물인데도 이전 등기가 가능한 것처럼 광고하는 등 최근 상가 분양 관련 허위ㆍ과장 광고가 급증하면서, 공정거래위원회는 지난 한 달 간 상가 분양 실태 조사를 통해 20여 개 상가 분양 사업자를 광고법 위반 혐의로 적발했다.

㉰ 공정거래위원회는 대기업이 중소기업과 거래하는 과정에서 부당하게 납품 단가를 인하하는 등 불공정 거래 행위를 할 때 쌍방 간 합의 여부와 상관없이 강도 높은 제재를 받도록 하는 방안을 추진하기로 했다.

㉱ oo 산업 등 7개 기업 집단 계열사들이 모두 2700억 원대의 부당 거래 행위를 한 것으로 공정거래위원회의 조사 결과 드러났다. 이들 기업은 계열사 간 무이자, 저리로 자금을 빌려 주거나 부동산을 고가에 사는 등의 방법으로 계열사에 자금을 지원했던 것으로 밝혀졌다.

경제학 교과서는 독점은 ‘불완전 경쟁 시장’에서 나타나는 ‘시장 실패’이기 때문에 정부가 개입하여 독점을 막아야 한다는 것이다. 독점이 발생하지 않도록 최선의 노력을 기울이는 정부 기구가 ‘공정거래위원회’이며, 공정거래위원회가 소비자의 권익을 보호하기 위해 시장을 감시 감독해야 한다는 것이다.

시장에서의 독점

독점은 “특정개인이나 기업이 특정재화나 용역을 얻을 수 있는 조건을 상당 수준 결정할 수 있을 만큼 충분히 그 재화나 용역을 통제하고 있을 때에 가능하며”, 독점의 문제는 개인이 선택할 수 있는 대안들을 줄어들게 함으로써 자발적인 거래를 제한하는 것이다. 일반적으로 시장에서 독점이 부각되고 있지만, 경제 전체의 관점에서 볼 때 그것은 그렇게 문제될 것이 없다. 경제학에서는 완전 경쟁 시장을 전제하고 독점을 정의하고 있지만, 현실에서는 무엇이 독점인지를 규정하는 것이 쉽지 않다. 기하학에서 ‘점’과 ‘선’이 이론으로만 존재하듯이, 경제학에서도 ‘완전경쟁’은 이론으로만 존재한다. 따라서 현실에서 특정 기업이 독점 기업인지 또는 경쟁 기업인지를 명쾌하게 규정할 수 있는 방법은 없다. 독점과 경쟁을 판단하는 기준은 상대적이다.

그럼에도 불구하고 시장에서 독점과 경제력 집중이 증가하고 있다는 인식이 널리 퍼진 이유는 경제가 계속 성장해 왔기 때문이다. 기업의 경제가 성장하면 절대적 크기와 상대적 크기에 대한 개념 혼란이 일어난다. 경제가 성장할수록 기업들의 절대적 크기는 커진다. 사람들은 이것을 그 기업이 시장에서 차지하는 비중이 커진 것으로 생각한다.

둘째로 경쟁보다 독점이 더 뉴스 가치가 있기 때문이다. 미국의 경우 자동차 산업은 대단히 경쟁적이지만, 기업의 수가 적어 독점에 가깝다고 생각한다. 따라서 독점과 관련하여 주목을 받지만, 훨씬 더 큰 시장인 유통업은 그렇지 않다.

▲ 사람들에게는 작은 기업에 비해 큰 기업의 중요성을 과대평가하는 일반적인 편견과 경향이 있다. 우리나라에서 최고 최대의 대기업이지만, 해외에서는 주요 IT기업 중의 하나인 삼성전자가 그 사례다. /사진=뉴시스

세 번째는 작은 기업에 비해 큰 기업의 중요성을 과대평가하는 일반적인 편견과 경향이다.

이러한 이유 때문에 시장에서 독점을 규제해야 한다는 목소리가 높다. 이와 관련하여 규제가 없는 사적 독점, 정부가 규제하는 사적 독점, 정부 운영이나 정부가 관계된 독점이 있을 수 있다. 이 가운데 정부 규제 또는 정부에 의한 독점의 해악이 크고, ‘규제 없는 사적 독점’의 피해가 가장 적다. 규제 없는 사적 독점의 경우 역동적인 변화가 그 독점을 붕괴시킬 가능성이 높다.

사적인 담합의 경우도 이와 다르지 않다. 아담 스미스가 말했듯이 “같은 업종의 사람들은 비록 오락이나 기분 전환을 위해서라도 좀처럼 같이 만나지 않는다. 그러나 그들이 일단 만나면, 그 대화는 항상 일반 대중에게 피해를 주는 공모나 가격을 올리려는 계략으로 끝을 맺는다.” 여기서 아담 스미스가 염두에 두고 있는 것은 정부의 비호를 받는 사적 담합이지만, 정부의 비호가 없는 사적 담합의 폐해는 크지 않다. 정부의 지원을 받지 않은 사적 담합은 오래 지속될 수도 없다. 카르텔을 유지하는데 정부의 도움이 없다면, 카르텔은 아주 일시적으로밖에 성공할 수 없다.

시장에서의 독점이 나쁘다는 인식에 대한 전환은 독점에 대한 다음과 같은 정의를 비판적으로 검토함으로써 이루어질 수 있다.

① 사는 사람은 무수히 많은데 파는 사람이 1명인 경우
② 다른 사람이 이 시장에 진입하는 것에 대한 제한
③ 대체 상품이 존재하지 않음

독점은 경쟁과 대비되는 개념으로 설정되어, 수많은 공급자가 시장 수요를 분할하는 경쟁시장과 달리 오직 한 사람이 시장을 지배하는 것으로 설명된다. 독점시장에서 개인의 선택은 오직 사느냐 마느냐 뿐이며, 따라서 소비자는 경쟁가격보다 높은 가격을 지불해야 한다. 경쟁시장은 개인의 자유를 신장하지만, 독점시장은 개인의 자유가 제한된다. 독점에 대한 이런 정의는 우선 판매자의 수에 초점을 맞춘 것이다.

그러나 ②가 아니라면 설사 공급자가 한 사람이라도 문제가 없는 것은 아닌가? 독점의 조건 가운데 가장 중요한 것으로 ①을 설정하다보니, 시장에서 자연스럽게 형성되는 1인 독점을 나쁜 것으로 규정하게 된다. 정부가 진입장벽을 설정하지 않은 상태 곧 창조적 파괴의 원동을 정부가 차단하지 않은 상태의 독점은 장기적으로 소비자들의 이익을 증진시킨다. 이러한 경우에는 다른 것은 몰라도 “독점 시장이 ‘최대 다수의 최대 행복’이 아닌 ‘독점 기업의 최대 행복’을 실현한다는 것은 틀림없다”라는 결론은 성립하지 않는다.

이런 주장을 뒷받침할 수 있는 역사적 사례 가운데 하나는 라스베가스의 소송 사건이다. 이 소송사건은 시장점유율을 기준으로 독점을 판단하던 종래의 판결을 뒤집었다. 라스베가스 시에서 개봉 영화만을 상영하는 극장 망을 100% 장악한 회사가 독점으로 제소되었다. 그러나 심리가 끝나기도 전에 제2의 경쟁자가 나타나 이 회사의 시장을 장악했다. 당시 담당 판사였던 알렉스 코진스키는 독점의 핵심은 시장점유율이 아니라 경쟁자의 진입을 금지할 수 있는 능력이라는 사실을 인정하고 이 소송을 기각하였다. 경쟁자의 진입 시도를 막지 못하는 기업은 아무리 시장을 100% 장악했다고 하더라도 독점이 될 수 없다는 사실을 보여준 사건이었다.

▲ 순수한 독점은 정부 국영산업 외에는 거의 찾아보기 힘들다. 전력사업이 대표적이다. 사진은 삼성동 한국전력 본사.

이렇게 되면 우리의 관심은 자연스럽게 “독점 시장의 진입 금지는 어떻게 유지되는가”로 이동한다. 시카코 학파에 의하면 매우 드문 자연독점을 제외하면 정부의 적극적인 지원이 없다면, 한 기업이나 산업이 독점력을 창출하여 장기간 유지할 수 없다.

기업은 독점을 유지하는 것이 자신에게 최대 이익이 되기 때문에 독점을 유지하려고 한다. 독점을 유지하는 가장 효과적인 방법이 바로 정부를 설득하는 것이다. 기업이 정부 설득에 성공하면, 정부는 독점 공급자, 기업은 독점 수요자, 국민은 독점 피해자가 된다.

이것을 스티글러는 포획설로 설명하였다. 포획설을 설명하는 대표적인 사례는 1970년대 초 항공 산업이다. 엄격한 진입 제한, 항로간의 요금 규정, 서비스까지 명시한 규정으로 소비자는 비싼 항공료를 지불하였다. 정부의 독점 공급은 곧 규제로 이어진다. 관련 기업이 정부를 포획하여 규제를 만들게 하면 정부는 규제를 생산하는 공급자가 되고 소비자는 규제를 구매하게 된다. 정부가 규제하는 수단은 보조금, 가격 규제, 진입 금지, 물량 규제(대체 재화 금지)이다.

아담 스미스가 우려한 독점

아담 스미스는 부유했던 국가가 성장을 멈춘 상태를 ‘정체 상태’라고 했다. 정체 상태는 사회적 퇴보 현상으로, 대다수의 사람들이 초라하게 낮은 임금을 받는 상태이다.

“국가의 부가 매우 크더라도 오랜 기간 정체 상태에 있었다면 노동임금이 매우 높을 것이라는 기대를 버려야 한다. (중략) 사회가 부 전체를 완전히 획득했을 때가 아니라 더 많은 획득을 위해 나아가고 있을 때, 즉 진보하는 상태일 때 인구 대다수인 가난한 노동 계층이 가장 행복하고 안락함을 느낀다. 정체 상태일 때는 살기 힘들고, 경제가 쇠퇴한 상태에서는 비참해진다. 현실에서 진보의 상태야말로 서로 다른 사회계층 모두에게 가장 활기차고 따스하게 느껴지는 상태다. 정체 상태는 따분하고, 쇠퇴는 우울하다.”

정체 상태는 바로 부패한 권력 계층이 사리사욕을 위해 법률 체계와 행정 시스템을 부당하게 이용할 수 있을 때 발생한다.

“부자나 대자본 소유자들이 경제적 안정을 누리는 반면, 가난한 자나 소자본 소유자들이 정의라는 미명하에 안정은 커녕 저급 공무원들에게 약탈당하고 강탈당하는 국가에서는, 종류를 막론하고 산업에 이용되는 주식자본이 그 산업의 본질과 규모가 허용하는 최대 수준까지 절대로 이를 수 없다. 어떤 산업 분야든 가난한 자들에게 가하는 압제는 곧 부자들의 독점으로 이어지고, 부자들은 해당 산업 전체를 고스란히 소유함으로써 더 큰 이익을 보게 된다.”

여기에서 아담 스미스가 지목하고 있는 그 당시 ‘오랜 정체 상태’에 있었던 나라는 중국이다. 중국은 한때 서양을 능가할 정도로 풍요로웠지만 성장을 멈춘 것이다. 스미스는 그 이유를 관료주의가 만연했던 ‘법률과 제도’에서 찾았다. 스미스는 중국이 정체 상태에서 벗어나기 위해서는 자유무역과 기업을 장려하고 관료주의와 정실 자본주의를 지양해야 한다고 했다.

여기서 우리의 주목을 끄는 것은 ‘부자들의 독점’이라는 대목이다. 부자들은 ‘독점’을 통해 산업 전체를 고스란히 소유함으로써 큰 이익을 보게 된다는 것이다. 아담 스미스가 말하는 독점은 ‘자유경쟁시장에서 발생한 독점’이 아니라 ‘부패한 권력 계층이 사리사욕을 위해 법률 체계와 행정 시스템을 부당하게 이용할 수 있을 때 발생한 독점’이다.

18세기 중국뿐만 아니라 아담 스미스가 말하는 정체 상태는 ‘법률과 제도’에서 유래하기 때문에 잘못된 제도를 가지고 있는 국가는 정체 상태에 빠질 수밖에 없다. 달리 말하면 국가에 의한 독점이 발생하면 국가는 성장이 아니라 침체와 쇠퇴의 늪에 빠지게 된다. 아담 스미스가 우려한 독점은 오늘날 경제학 교과서가 대단한 문제가 있는 것처럼 기술하고 있는 시장에서의 사적 독점이 아니라 정부가 생산한 독점이다.

▲ 17일 자유경제원이 주최한 자유주의연구회 <정치에서의 독점, 정부가 생산한 독점>의 전경

정치에 의한 독점

구당 김남수는 2008년 KBS 추석 특집 프로그램 '구당 김남수 선생의 침뜸 이야기'에 출현하여 유명해졌다. 이 방송을 계기로 뜸 시술이 유행하기도 하였다. 구당은 '현대판 화타', '뜸 전도사'라는 명성을 얻기도 하였다. 그는 유명 정치인과 연예인을 치료하였다고 주장하였다. 법원은 그가 불법 무면허 행위를 한 것은 '보건범죄 단속에 관한 특별조치법', '자격기본법'을 위반한 것이라고 판단하여 유죄를 선고하였다. 무면허 치료사와 환자 사이에 아무리 자유로운 합의에 의해 치료가 이루어진다 하더라도, 그 의료 행위는 위법이고 처벌을 받는다. 의료 행위뿐만 아니라 약도 그러하다. ‘로렌조 오일’은 이러한 사실을 잘 보여준 영화이다. 약품은 사전에 정부 기관의 허가를 받아야 한다. 국민 건강과 안전을 위해서 그렇게 한다고 한다. 이러한 면허제도에 의한 독점에는 정부가 개입되어 있다.

1937년 이전 뉴욕의 택시시장은 진입이 자유로웠다. 이후 조금씩 시 정부의 규제가 도입되면서 이제는 전국적인 규제가 되었다. 정부의 허가는 특정 집단에게 독점 자격을 부여하는 것이다. 독점 자격을 부여하면 진입 장벽이 형성된다. 허가증으로 형성된 직업은 허가증이 증가하는 것을 막기 위해 치열하게 로비한다. 의사ㆍ약사ㆍ변호사ㆍ간호사ㆍ이용사ㆍ물고기 관리사ㆍ심리치료사ㆍ식물외과 의사 등 무수히 많다. 때때로 이들 사이에 영역 다툼이 발생하기도 한다. 양의사와 한의사가 그러하고, 침술사와 물리치료사가 그러하다.

경제학에서 독점은 주로 경쟁 시장과 대비하여 정의하며, 공급자에게 독점의 초점을 맞추고, 독점 가격이 형성되는 것을 ‘시장실패’ 가운데 하나로 규정한다. 시장 지배자가 독점의 원인 제공자라고 규정함으로써 또 다른 원인 제공자인 정부와 이익단체는 부각되지 않는다. 그러나 경쟁 가격이 형성되지 않고 소비자의 선택을 제한하는 경우가 발생하는 가장 큰 이유는 정부와 이익 단체 사이의 결합이나 공익을 앞세운 정부의 정책 때문이다.

만일 독점의 원인제공자를 시장이 아니라 정부로 돌리게 되면 일반인들이 일상적으로 독점과 무관한 것으로 생각하는 부분들이 실제로는 독점과 연관이 있다는 것을 알게 된다. 뿐만 아니라 독점은 독점자에게는 권력을 피독점자에게는 복종을 강요한다. 식량을 국가가 배급하면 권력을 가진 관료는 지배하고, 배급을 받는 사람들은 복종을 강요당한다.

아담 스미스가 말한 독점은 ‘독점에 대한 정치적 개념(the political concept of monopoly)’이다. 독점에 대한 정치적 개념에 따르면 독점은 ‘정부의 강제적 힘이나 정부의 제재에 의해 하나 또는 그 이상의 판매자가 시장에서 독점적 권리를 갖는 것이다.’ 이런 독점에는 전기, 가스, 수도, 지역 전화 서비스, 지역 버스 서비스와 같은 독점적 정부 프랜차이즈, 면허 독점, 허가, 관세, 규제, 물량규제, 가격 통제, 가격규제, 가격상한제, 가격하한제, 정부 소유 기업 또는 정부가 보조금을 주는 기업, 친독점 입법으로서 반독점법(the antitrust laws as promonopoly legislation), 궁극적 형태의 독점으로서 사회주의가 있다.

프리드먼이 비판한 정부가 생산한 독점

현재 민영화가 많이 이루어진 나라에서 정부가 직접 독점적으로 재화를 생산하는 경우는 그렇게 많지 않다. 그러나 여전히 정부와 연관되어 시장에서 독점적 지위를 유지하는 경우는 많다. 민간 생산자가 카르텔과 독점을 조직하고 강화하기 위하여 정부를 이용하는 경우는 허다하다. 미국의 경우 주간(州間) 통상위원회는 초창기의 사례로, 처음 철도 산업에서 트럭 산업 및 기타 운송 산업으로 그 영역을 넓혀왔다. 농업부분에서도 정부의 지원과 간섭은 빈번하다. 이런 것들은 본질적으로 정부에 의해서 강요된 카르텔이다. 다른 예로는 라디오와 텔레비전을 통제하는 연방통신위원회, 석유와 가스의 주간(州間) 거래를 통제하는 연방동력위원회, 항공운송을 통제하는 민간 항공국 그리고 연방준비제도이사회가 정기 예금의 이자율 상한을 규제하고 요구불 예금에 대한 이자를 법으로 금지한 것 등을 들 수 있다. 이러한 것들은 연방정부 차원에서 벌어졌다.

주정부 및 지방정부 차원에서도 이와 유사한 일들이 많다. 텍사스철도공사는 유정의 생산 일수를 제한함으로써 생산량을 제한하도록 강요한다. 자원보호라는 핑계로 이러한 일이 이루어지고 있지만, 실은 가격 통제가 진짜 목적이다. 최근에는 연방정부의 석유수입할당제로 인하여 가격 통제가 더욱 쉬워졌다.

뿐만 아니라 면허 제도는 주정부 차원에서 정부가 만들어내고 지원하는 독점의 또 다른 예이다. 면허제도도 자율성과 간섭 사이의 논쟁을 야기하고, 독점과 관련이 있다. 면허제도는 일정 기준을 유지하고 구성원들의 이익을 추구하기 위해 형성된 중세의 상인과 거래 조합의 체계였던 길드 제도의 현대판이다. 면허제도의 수혜자는 면허를 받은 전문가들이다. 면허에 대한 엄격한 요구는 경쟁을 배제하고 가격을 인위적으로 높이기 위해 이용된다. 면허제도는 등록제도, 증명제도와 달리 높은 진입 장벽을 유지함으로써 독점력을 가장 높이고 있다.

한번 만들어진 허가증은 좀처럼 사라지지 않는다. 허가는 인위적인 독점 시장을 형성한다. 허가에 의한 독점자는 진입규제를 계속 유지하기 위해 여러 가지 수단을 동원하며 여기에는 비용이 발생한다. 대표적인 예가 정부가 관장하는 각종 국가시험이다. 국가시험은 진입규제의 역할을 한다. 자격증이 증가하는 것을 막기 위해 정부와 국회에 끊임없이 영향력을 행사하고, 교사 자격증이 없는 사람이 교단에 서는 것을 막기 위해 교원 단체도 노력한다.

지방정부는 운영할 수 있는 영업용 택시의 수를 제한한다. 여러 도시에서 개인택시 영업권은 높은 값으로 판매된다. 지방정부 차원에서의 또 다른 예는 건축조례의 제정인데, 이는 겉으로는 공공의 안전을 위한 것이라고 하지만, 실제로는 대부분 민간 건축업자들이 조직한 협회나 지방 건축업자 단체의 통제 하에서 이루어진다.

독점력의 또 다른 가장 중요한 원인은 정부의 간접적 지원이다. 정부의 간접적 지원의 예로 관세와 세법, 노동분쟁에 관한 입법과 법집행을 들 수 있다. 관세는 주로 국내 산업을 보호하기 위해 부과한다. 이는 곧 잠재적 경쟁사에게 불이익을 부과하는 것이다. 관세는 언제나 자발적 교환에 참여하는 개인의 자유를 방해하는 것이다.

자유주의자는 특정 국가나 특정 국가의 시민이 아닌, 개인을 하나의 기본 단위로 간주한다. 그러므로 자유주의자는 미국 시민과 스위스 시민이 서로에게 유리한 교환을 하지 못하게 하는 것도, 미국 내의 두 시민이 그렇게 하지 못하도록 하는 것과 마찬가지로 자유의 침해로 간주한다. 관세가 항상 독점을 조장하는 것은 아니지만, 대부분의 경우 분명히 관세는 독점을 조장한다. 기업의 수가 많을 때보다 적을 때 가격담합이 훨씬 쉽고, 일반적으로 다른 나라의 기업들 사이에서보다 국내기업들 사이의 담합이 쉽다. 그러므로 자유무역은 독점을 방지할 수 있는 효과적인 방법 가운데 하나이다.

▲ 2013년 12월 30일 김명환위원장(가운데) 등 파업주동 코레일노조 간부들이 파업철회를 선언하면서도 현장투쟁은 계속하겠다는 말을 늘어놓은 후 손을 들며 투쟁을 외치고 있다. 철도 부문은 독점이 부질없는 영역이다. 철도를 포함하여 버스, 승용차, 트럭, 항공기, 선박 부문 모두 수송 경쟁의 과정에 함께 놓여있다

나아가 노동조합도 정부가 허용한 독점이다. 강력한 노동조합은 임금이 낮은 노동자들의 희생 위에 고임금을 받는다. 노동조합은 노동 권력을 행사하여 일반 대중들뿐만 아니라 다른 노동자에게 피해를 준다. 노동조합은 또한 가장 불리한 처지에 있는 다른 노동자의 고용 기회를 줄임으로써 노동자 계급의 수입을 더욱 불평등하게 만들어 왔다.

이런 노동 독점의 주된 원인은 정부 지원이다. 이런 독점을 막기 위해서는 노동조합에 특혜를 주는 입법, 반독점법의 적용 면제, 조합책임의 제한, 특별법정에서 재판 받을 권리 등을 부여해야 한다.

자연독점을 제외한 독점은 정부의 규제나 허가 등에 의해 경쟁자가 시장에 진입하지 못하게 막기 때문에 발생한다. 독점을 유지하는 기업은 독점 지위를 계속 유지하기 위해 정부에 로비를 하거나 압력을 가한다. 로비와 압력을 위한 노력과 비용은 자신의 독점을 지키기 위한 것이다. 반면에 독점 시장에 진입하려는 잠재적 경쟁자들도 진입장벽을 쌓은 규제를 없애기 위해 끊임없이 로비를 하고 압력을 가한다. 여기에서 이익을 보는 곳은 독점을 관리하는 정부지만 사회적으로는 자원 낭비가 초래된다.

자율성과 독점 그리고 규제와 간섭

정부에 의한 또는 정부가 생산한 독점은 시장의 질서를 교란하고, 개인의 선택권을 제약함으로써 자유 사회를 위태롭게 한다. 우리가 너무나 당연하다고 생각하는 것도 자세히 보면 우리의 자유를 침해하는 경우가 많다.

우리가 사용하는 약품은 안정성과 효과성을 정부 기관으로부터 인정을 받아 판매가 허가된 약품이다. 정부는 소비자의 안전을 보호하기 위해 약품이 시장에서 판매되기 전에 거쳐야 할 절차를 법으로 명시하고 이것을 거치지 않을 경우 불법으로 간주한다. 미국에서 ‘래트라일’이라는 살구씨에서 추출한 약이 암환자들에게 효과가 있음에도 불구하고 ‘순수 식품 및 약품 법안’의 규정에 따라 판매가 금지되었다.

물론 면허가 생명과 재산의 안전과 관련된 경우 현재와 같은 면허 제도가 필요할 수도 있지만, 개인 선택의 자유를 확장하기 위해서는 진입 장벽을 완전히 제거해야 한다. 의료 행위나 약품과 관련해서도 현재와 같은 제도를 유지한다고 하더라도, 등록제도(registration system)나 증명제도(certification system)18)를 통해 의료 행위자의 정보와 약품의 특성을 알려줌으로써 소비자가 그것을 선택할 수 있는 기회를 제공해 주어야 한다. 의사 면허가 없는 사람이라도 의료 기술을 가지고 있다면 의료 면허가 없다는 사실을 소비자에게 알린 후에는 쌍방 합의에 의해 소비자가 그런 의료 기술자를 선택할 수 있게 해야 한다. ‘래트라일’이 정부 당국이 요구하는 절차를 통과하기 전이나 통과하지 못했다고 할지라도, 그 사실을 알고도 그것을 선택하려는 사람이 있다면 기회를 주어야 한다.

정부 정책 가운데 가장 시급한 것은 정부가 생산한 독점 곧 그것이 기업의 독점이든 노동 시장의 독점이든, 정부가 독점을 직접적으로 지원하는 조치를 폐지하고, 기업과 노동조합에 대하여 똑같이 법을 공정하게 적용하는 것이다. 양쪽 모두에게 독점금지법을 적용해야 하고, 재산 파괴나 개인 활동 침해에 관한 법이 동일하게 적용되어야 한다.

지금까지의 논의를 통해 분명하게 드러나게 되었듯이 시장에서 발생하는 사적 독점은 생각보다 문제가 적으며, 문제는 정부가 시장에서 직접 생산하거나 지원하는 독점이다. 이러한 독점의 폐해를 제거하기 위해서는 정부의 시장 개입과 규제를 없애야 한다. 공정거래법도 폐지되어야 한다.

일반적으로 성인이 자신에게 이익이 된다고 판단하고, 그것이 타인에게 해악을 미치지 않는다면 비록 그것이 대부분의 사람들이 판단하기에 그 사람에게 이익보다 해악을 초래한다고 믿을지라도 사회는 그러한 행위를 금지해서는 안 된다. 우리가 개인의 자율적 의사 결정을 존중하는 이유는 성인은 자신에게 최선의 것이 무엇인지를 가장 잘 판단할 수 있다고 가정하기 때문이다. 이것은 개인의 자율성을 존중하는 것이기도 하다.

그러나 정부가 성인을 대신해서 선택해주기 시작하면 간섭주의 사회로 진입하게 된다. 이러한 사회에서는 운명의 주체가 개인 자신이 아니라 여러 문제에 대해 최선의 결정을 할 수 있는 능력이 있다고 주장하는 사람들이 우리를 대신해서 의사 결정을 하기 마련이다. 이것이 심화되면 전체주의 사회로 나아가게 된다. /신중섭 강원대 윤리교육과 교수 

(이 글은 자유경제원 자유경제연구회에서 주최한 '사적 독점이 아니라 정부가 생산한 독점이 문제'라는 토론회에서 신중섭 강원대 윤리교육과 교수가 발표한 주베 발표문입니다.)