'우버 택시' 정부가 독점 권하는 정상의 비정상

▲ 권혁철 소장

우리나라에서 택시운전자격 취득 기준은 만 20세 이상, 운전경력 1년 이상이며, 특정강력범죄로 실형을 받은 자가 아니면 누구나 면허를 취득할 수 있다(운수사업법).

이에 따르면, 일정 자격 요건을 갖춘 사람이면 누구나 택시면허를 취득할 수 있고, 택시면허 취득자는 원할 경우 누구라도 또 언제라도 택시 서비스를 제공할 수 있어야 한다. 하지만 현실은 그렇지 않다.

택시면허를 취득할 수는 있지만, 누구나 택시 서비스를 제공할 수는 없는 것이 현실이다. 그 이유는 정부와 지자체가 택시의 총 운행대수를 제한하고 있기 때문이다. 다시 말해 정부가 택시 서비스 시장에 진입장벽을 쳐놓은 것이다.

엄밀한 의미에서 면허를 통한 독점이라고 할 수는 없지만, 총 운행대수를 제한함으로써 면허를 한정 발급하는 것과 마찬가지의 상황이 벌어지고 있는 것이다.

예를 들어 서울시에는 현재 개인택시 포함 전체 택시 7만3000여대가 운행 중이며, 이 숫자는 1990년대 초반에 도달한 이후 변함이 없다. 서울시가 택시 공급을 계속해서 이 수준에서 억제해 왔다. 법인택시를 운전하면서 15년 장기무사고 등의 자격요건을 갖춘 개인택시 면허 대기자가 상당수에 달하며 이들은 개인택시 공급의 확대를 주장해 오고 있지만, 서울시는 이를 계속 묵살해왔다.

한편, 기존 독점체제의 기득권자인 법인택시회사와 개인택시 면허권자는 당연히 공급확대에 반대한다. 이렇듯 택시서비스 부문은 정부의 총량 규제로 인한, 다시 말해 진입장벽으로 인한 독점체제이다. 그리고 이 독점은 대부분의 사람들이 생각하듯이 독점의 폐단을 남기고 있다. 즉, 택시 면허제는 택시서비스의 양과 질을 함께 감소시켰다.

서울시는 택시가 이미 포화상태라 하지만, 소비자들은 합승이나 승차거부, 부당 요금 등의 불이익을 여전히 종종 경험하고 불쾌해 하고 있다.

택시운전자가 불친절한 것은 말할 것도 없다. 또한 택시의 독점은 택시운전자가 되고자 하는 사람들로 하여금 자신들이 덜 매력적으로 여기는 다른 직업을 갖도록 강요하였고, 소비자들로 하여금 만족스럽지 못한 서비스에 보다 큰 비용을 지급하도록 강요했다. 타인들을 희생시켜 얻게 되는 독점으로 인한 이윤은 택시업계 종사자들이 차지한다.

정부가 독점을 보호하는 이상한 현상

이런 상황에 있는 택시 서비스 시장에 새로이 나타난 ‘우버 택시’의 등장은 독점의 이윤을 누리던 기존의 기득권자들, 즉 법인택시와 개인택시 면허소지자들의 거센 반발을 불러 왔다. 경쟁을 싫어하는 사람들의 속성상 이는 자연스런 반응이다.

이상한 것은 정부의 행태다. 일반적으로는 독점의 폐단을 없애기 위해 독점을 깨는 것이 정부의 임무이며 역할이라고 우리들 대부분은 알고 있고 또 정부도 그렇게 주장해 왔다. 미국에서의 Standard Oil의 독점 규제, Micro Soft의 독점 규제, 우리나라 신문시장이나 휴대폰 시장에서의 시장점유율 규제 등이 그런 정책들이다.

앞에서 보았듯이 우리나라 택시 서비스 시장은 진입장벽이 있는 독점시장이며, 그렇다면 정부는 당연히 반독점정책을 동원하여 독점시장을 경쟁시장으로 바꿔야 한다. 우버 택시의 등장을 정부는 쌍수를 들어 환영해야 할 판이다. 그런데, 정부는 정반대의 행태를 보이고 있다. 즉 우버 택시의 시장진입을 차단함으로써 경쟁자가 시장에 진입하는 것을 막고 있다. 다시 말해, 정부가 독점을 보호하고 있는 것이다.

이러한 사실은 독점에는 크게 두 가지가 있다는 것을 알려준다. 하나는 시장에서 형성된 독점이고, 다른 하나는 정부가 만들어 준 독점이다. Standard Oil이나 MicroSoft, 우리나라의 메이저 신문이나 휴대폰 시장에서의 SK텔레콤 등은 시장에서 형성된 독점인 반면, 택시는 정부가 만들어 준 독점이다.

여기서 정부는 시장에서 형성된 독점은 독점으로 파악하여 반독점정책으로 규제를 하는 데 반해, 정부 스스로 만든 독점은 독점으로 보지 않는 것 같다. Standard Oil이나 MicroSoft, 메이저 신문이나 휴대폰 시장에서의 SK텔레콤 등 시장에서 형성된 독점에 대해 강력한 규제를 해온 반면, 택시 서비스 시장에 대해서는 우버 택시와 같은 경쟁자도 배제를 시키며 독점을 보호하고 있기 때문이다.

정부의 이런 이상한 행태의 배경에는 우리가 일반적으로 알고 있는 잘못된 독점의 개 념이 자리 잡고 있다.

▲ 사진=우버코리아 홈페이지 캡처

일반적으로 어떤 재화나 서비스를 생산(판매)하는 사람이 단 한 명일 경우 이를 독점이라고 보고 있다. 하지만 이러한 독점의 개념은 의문의 여지가 많다. 왜냐하면 이 정의에 따라 어떤 한 생산자를 독점자로 규정하기 위해서는 그가 제공하는 것이 유일한 것이어야 하는데, 그것이 유일한 것인지 아닌지를 판단하는 것이 매우 자의적일 수 있기 때문이다.

택시의 경우를 보자. 운송수단이라는 점에서 볼 때 택시는 버스나 지하철, 자가용 승용차 혹은 자전차 혹은 심지어 도보(徒步)와도 경쟁관계에 있고 대체관계에 있다고 할 수 있다. 이렇게 본다면 택시는 다른 운송수단과 더불어 경쟁하는 공급자일 뿐, 독점 공급자라고 할 수는 없다.

한편 택시는 다른 운송수단과는 차별화된 서비스를 제공하며, 따라서 다른 운송수단과는 대체될 수 없는 유일성(唯一性)을 갖고 있다고 볼 수도 있다. 즉 수많은 사람들을 피해 쾌적하게, 또 자신이 원하는 목적지 바로 앞까지 갈 수 있는 편리함이라는 면에서 다른 운송수단과는 구별된다고 할 수 있다.

그런데, 그런 식으로 따진다면 버스나 지하철도 각각의 특수성과 유일성을 갖고 있는 독점적 공급자가 된다. 로스바드(Rothbard)도 지적했듯이, 개별적인 공급자 간에 차별성이 인정되는 한 이들 공급자 모두가 독점 공급자일 수 있다. 극단적으로 표현하면, 모든 상품과 서비스는 제 각각 특수성과 유일성을 가지며, 따라서 모든 공급자가 독점자일 수 있다는 뜻이 된다.

또 다른 문제는 누가 과연 택시와 버스, 지하철 등 운송수단이 동일한 재화인지 아니면 서로 다른 재화인지를 판단할 수 있느냐 하는 점이다. 이것은 오로지 시장에서의 소비자들의 주관적 판단에 따라서만 결정될 수 있다. 따라서 독점인가 아닌가 하는 판단이 매우 불명확한 소비자의 주관적 판단에 따라 달라질 수 있다.

▲ 정부는 시장에서 형성된 독점은 독점으로 파악하여 반독점정책으로 규제를 하는 데 반해, 정부 스스로 만든 독점은 독점으로 보지 않는 것 같다. /사진=연합뉴스

이렇게 볼 때, 어떤 재화나 서비스를 공급하는 사람이 단 한 명일 경우 이를 독점이라고 하는 정의는 적절하지 않으며 또한 무의미하다. 따라서, 이 정의에 따르면 택시 서비스는 독점이라고 할 수 없다.

독점에 대한 또 다른 일반적인 정의는 공급자가 가격 혹은 산출량에 대한 지배력을 행사할 수 있는 경우 이를 독점으로 본다는 것이다. 다시 말해 독점자는 독점적 초과이윤이 최대로 될 수 있도록 가격 혹은 수량을 결정할 수 있다고 본다.

문제는 비싼 가격을 받을 것을 기대하면서 공급을 제한하거나 가격을 올리는 행동이 이른바 독점자의 고유한 행동이냐 하는 점이다. 오히려 이런 행동은 모든 경제인들에게서 관찰되는 정상적이고 보편적인 행동이다.

예를 들어 독점 공급자가 아니라 할지라도 어떤 재화의 공급자는 시간이 지나면 가격이 크게 오를 것이 예상되면 현재의 판매를 하는 대신 다음 시기에 판매하고자 미룰 것이다. 노동을 제공하는 근로자도 노동의 추가적인 공급으로 잃게 되는 여가의 가치를 고려하여 추가적인 노동공급을 하지 않을 수 있다. 이런 행동을 한다고 해서 이 노동의 공급자를 독점 공급자라고 하지는 않는다.

경제인이라면 누구나 하는 이런 식의 공급제한과 이른바 독점적 공급제한을 명확히 구별하는 방법은 없다. 이런 점을 고려한다면, 택시 서비스가 공급을 제한하고 있다는 이유로 독점자라고 부를 수는 없다. 택시만이 아니라 모든 경제인들이 동일한 행동을 하기 때문이다.

오스트리안학파의 독점론

우리나라 택시 서비스 시장은 독점시장이다. 택시 면허를 가진 사람, 그리고 그 중에서도 정부의 허가를 받아 택시 서비스 시장에 이미 진입해 있는 사람만이 서비스를 공급할 수 있을 뿐 신규진입도 경쟁도 이루어지지 않는다. 또 (서울시의 경우) 택시의 수량도 약 7만여 대로 공급이 제한되고 있다. 독점규제에 매우 엄격한 정부의 태도를 본다면, 택시 서비스 시장에서의 이러한 독점은 마땅히 규제대상이 되어야만 한다.

하지만, 오히려 정부는 독점을 조장하고 보호하는 이상행동(異狀行動)을 보이고 있다. 이렇게 독점에 대해 서로 다른 행태를 보이는 이유는 바로 주류경제학의 잘못된 독점론의 영향을 받았기 때문으로 보인다.

앞서 설명했듯이, 주류경제학의 독점론으로는 택시 서비스에서의 독점을 독점이라고 규정할 수 없다. 택시 서비스가 대체될 수 없는 유일한 서비스여야만 독점이라 할 수 있는데, 그것이 유일한 것인지 아닌지를 사전에 미리 파악할 수는 없다. 사후에는 파악이 가능하다 할지라도 그조차 소비자들의 주관적 선택에 따라 수시로 변할 수 있다. 또 공급제한을 할 수 있는 것을 독점이라 할 때도 마찬가지이다.

택시 서비스만이 공급 제한을 해야 하는데, 실제로는 그것만이 아니라 (거의) 모든 공급자들이 공급제한 행동을 하기 때문이다. 즉, 주류경제학의 독점론에 따르면 택시 서비스 시장을 독점시장이라고 규정하기가 불가능하거나 매우 자의적인 판단이 되어버린다.

따라서 주류경제학의 독점론에 의하면, 우리나라 택시 서비스 시장은 독점시장이 아닐 수 있다. 그리고 독점시장이 아니라면 본다면, 정부가 독점규제를 할 이유도 없어지게 된다. 이러한 점은 주류경제학의 독점 개념에 기반한 반독점 정책의 실효성에도 커다란 의문을 갖게 만든다. 다시 말해 엉뚱한 개념에 기반하여 엉뚱한 정책을 시행할 수 있다는 말이며, 이에 따라 엉뚱한 결과를 낳을 수 있다. 따라서 올바른 정책을 시행하기 위한 올바른 독점론이 필요하다.

주류경제학과는 달리 오스트리안학파에서는 독점을 달리 규정하고 있다. 즉, 독점은 국가에 의한 특정 개인 혹은 그룹에 대한 특권의 제공에 의해 형성된다. 이들에게 부여된 특권으로 인해 특정한 분야에는 다른 사람의 진입이 허락되지 않기 때문에 독점이 형성, 유지된다는 것이다. 이런 의미에서 독점은 경쟁의 반대 개념이 된다.

이런 오스트리안학파의 독점론에 비추어 본다면 택시 서비스가 독점이라는 것이 명확해진다. 다시 말하면, 택시 서비스 시장은 면허제도와 총량규제를 통한해 정부가 진입규제를 함으로써 인위적으로 만들어진 독점이다. 그런데, 정부는 주류경제학의 잘못된 독점론의 영향으로 정부 스스로가 독점의 창출자라는 사실을 모르고 있다.

독점의 창출자인 정부의 반독점정책은 모순

주류경제학에서 말하는 독점론은 앞서 보았듯이 합리적 근거가 없다. 이들이 말하는 독점, 다시 말해 시장에서 자연스럽게 형성된 독점은 오히려 많은 경우 경쟁의 실천자이고 소비자이익을 증진하기 때문에 전혀 비난받을 일도 없고 또 정부의 규제가 필요하지도 않다.

왜냐하면 시장에서 형성된 독점은 다른 기업에 앞서서 소비자에 대해 전혀 새로운 재화나 서비스를 공급하거나 효율적으로 제공하는 방법을 개발하고 그것을 통해 성공한 결과이다. 어떤 시대 어떤 산업에도 선구자는 있게 마련이며, 이들은 항상 유일한 생산자, 즉 독점 공급자이다. 따라서 틀린 독점론에 기초한 잘못된 반독점정책은 시장에서 성공한 기업, 소비자에게 최고로 잘 봉사하는 기업에게 내리는 벌칙이다.

잘못된 진단에 따른 잘못된 처방의 효과가 좋을 리 없다. 일반적인 독점론과는 달리 오스트리안학파의 독점론은 독점의 실체를 정확히 파악할 수 있게 해줄 뿐만 아니라, 그에 대한 해법도 명확히 제시한다. 정부가 일체의 법률적 실질적 진입장벽을 철폐하고 시장에의 개입을 단념하거나 최소화해야만 독점이 철폐된다. 나아가 독점, 특히 부정적 효과를 가져 오는 독점을 만드는 유일한 존재인 정부가 반독점정책을 강구한다는 것은 모순이다. /권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장