위헌·졸속…사회적경제기본법은 제2의 김영란법

▲ 이헌 변호사/시민과 함께하는 변호사들 공동대표

사회적경제기본법의 위헌성, 또 졸속입법

1. 사회적경제기본권의 입법

내년 총선과 그 후의 대선을 앞두고 여야가 중도층 공략 경쟁에 나섰다고 한다. 여당인 새누리당은 경제정책에서 ‘좌향좌’를 시도하고 있고, 야당인 새정치민주연합은 이념적 측면에서 ‘우향우’를 시도하고 있다는 평가이다.

2012년 총선과 대선에서 ‘경제민주화’ 공약으로 성과를 얻은 새누리당은 중도층의 지지를 이끌어내기 위한 경제민주화의 정책으로서 유승민 원내대표가 지난해 직접 대표발의한 사회적경제기본법을 이번 4월 임시국회에서 처리하려고 한다.

여야는 이번 임시국회에서 중점적으로 다룰 법안으로서, 새누리당은 서비스발전기본법 등 9개 경제활성화법을 중심으로 연말정산 보완책, 북한인권법 등을 중점 처리한다는 입장이고, 반면 새정치민주연합은 최저임금인상법 등 4대 민생고를 해결하기 위한 법을 집중 논의할 입장이라는 것이다. 이와 같이 여야가 이번 임시국회에서 다룰 중점 법안이 엇갈리면서 ‘주고 받기식’ 협상에 따른 졸속 심사 우려도 제기되고 있다. 그 대표적인 법안이 사회적경제기본법으로서, 실제로 여야 지도부는 지난달 24일 서비스산업발전법과 사회적경제기본법을 연계해 처리키로 하였다고 한다.

2. 사회적경제기본법의 골자

사회적경제기본법은 사회적기업이나 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사 등을 ′사회적 경제조직′ 으로 정의하고, 이를 정부가 육성·지원하는 내용을 골자로 하고 있다. 사회적 경제조직들은 이윤 축적보다 사회적 가치 추구를 우선해야 한다는 취지의 조항도 담고 있다.

이 법에 대해 “전통적인 시장경제 원리와는 다른 취지의 법안이어서 여야가 너무 쉽게 합의한 것 아니냐”는 비판이 제기되고, “사회적 경제라는 법안명 자체가 아직 생소하거나 거부감도 있어 충분한 논의가 필요한 것 아니냐”는 비판도 제기된다.

▲ 사회적경제기본법은, “사회적 경제조직들이 이윤 축적보다 사회적 가치 추구를 우선해야 한다”는 취지의 조항을 담고 있다. 여야 국회가 사회주의 경제방식을 추구하는 모습을 보이고 있다. /사진=연합뉴스

현재 국회 기획재정위원회에는 새누리당 유승민 원내대표와 새정치민주연합 신계륜 의원, 정의당 박원석 의원 등이 발의한 사회적경제기본법안이 계류중이고, 여야는 이번 임시국회에서 각각의 법안을 병합·심사하여 대안을 마련한다는 계획이라고 한다.

유승민 원내대표의 사회적경제기본법의 제안이유 요지는 아래와 같다.

그리하여 사회적경제기본법을 제정하여 사회적 경제 발전을 위한 정책의 수립·총괄·조정 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 사회적 경제의 발전을 효율적으로 추진하도록 하는 한편, 사회적 경제조직의 설립·운영 및 지원에 관한 규정을 마련하여 체계적인 사회적 경제의 지원 환경을 조성하는 데 기여하려는 목적이라는 것이다.

3. 사회적경제기본법의 졸속입법 및 위헌성

가. 입법과정

주제발표자는 김영란법에 대해 대통령이 거부권을 행사하여야 한다고 주장하였다가 이 법이 공포된 이후 헌법소원을 준비 중이다. 그 이유는 여야가 이번 재보궐선거를 앞두고 졸속 내지 즉흥입법으로 이 법의 규제대상에 민간영역인 언론인, 사학 관계자도 포함시켜 본래의 입법취지가 왜곡되어 위헌의 소지가 있을 뿐만 아니라, 민주주의의 해악이 되거나 부패공화국임을 자랑하는 국제적 망신을 초래할 수 있다고 보기 때문이다.

김영란법을 주도한 야당의원들은 이 법에 관하여 “유례없는 포괄입법의 형태를 취하고 있는 것은 사실이다. 우리사회의 뿌리 깊은 접대ㆍ로비 관행상 이 법은 충격적이고 논쟁적일 수밖에 없다”고 밝혔다. 이들은 주로 참여연대 등 좌파단체 출신들이다.

사회적경제기본법의 제안이유에서 “우리는 역사적 소명의식을 가지고 한국경제의 체제를 개혁해야 한다. 사회적 경제가 건강한 공동체를 만들고 양극화를 해소하는데 기여하는 한국경제의 새로운 대안이 될 수 있다”는 내용은 결국 김영란법의 경우와 같은 위헌적인 졸속입법을 강행하겠다는 선전포고인 셈이다.

나. 사회적경제의 개념

사회적 경제의 개념에 관하여 OECD는 “국가와 시장 사이에 존재하는 모든 조직들로 사회적 요소와 경제적 요소를 동시에 가진 조직”을 의미한다고 한다. 그리고 사회적 경제의 5가지 운영원리에 관하여 어느 학자는 ‘이윤보다는 회원과 공동체를 위한 운영, 국가로부터의 자율성, 1인 1표의 민주적 경영, 자본에 대한 개인과 노동의 우위, 참여의 원칙과 개인·집단에 권한 부여’라고 한다.

그런데 사회적경제기본법에 의하여 정부가 단순히 사회적 기업에 후원하는 단계를 넘어 이를 육성·지원하고, 사회적 경제 발전을 위한 정책의 수립·총괄·조정 등에도 관여하게 된다고 한다면, 국가로부터 자율성을 지닌 진정한 의미의 사회적 기업에 해당한다고 볼 수 없다. 잘되지 않은 경우에는 정부의 육성·지원을 마친 이후에는 도태될 것이고, 잘되는 경우라도 여당이 육성·지원하는 관변단체나 야당이 육성·지원하는 반정부조직의 모습으로 변질될 가능성이 매우 높다고 할 것이다.

또한 이 법은 사회적 기업 등에 세제혜택을 주고 공공기관에 사회적 기업 등의 물품 구매의무도 부과하고 있으므로 이 법의 사회적 기업 등은 국가로부터 재정적 지원을 받음은 물론, 다른 사기업에 비해 불합리안 특혜를 받게 된다는 점에서 결코 사회적 기업이라고 지칭할 수 없다고 할 것이다.

다. 자유민주주의와 시장경제 등 헌법질서

이 법에 대하여 자유민주주의와 시장경제 등 헌법질서에 부합하지 아니한다는 점에서 위헌성의 문제가 제기될 수 있다. 이 법은 개인의 자유를 추구·실현하는 것이 아니라 건강한 공동체를 만들어야 한다고 하여 평등을 강조하고 있고, 개인과 기업의 경제상 자유와 창의에 의한 이윤추구가 아니라 공동체를 위한다는 식으로 사회주의를 강조하는 모습으로 비춰지기 때문이다.

▲ 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 의미한다고 밝힌 헌법재판소. 사회적경제기본법이 주창하는 평등 개념은 헌법재판소의 해석에 반한다. /사진=연합뉴스

헌법재판소는 지난해 12월 통진당해산심판 결정(2013헌다1)에서 자유민주주의에 대하여 “‘민주적 기본질서’는 개인의 자율적 이성을 신뢰하고 모든 정치적 견해들이 상대적 진리성과 합리성을 지닌다고 전제하는 다원적 세계관에 입각한 것으로서, 모든 폭력적·자의적 지배를 배제하고, 다수를 존중하면서도 소수를 배려하는 민주적 의사결정과 자유와 평등을 기본원리로 하여 구성되고 운영되는 정치적 질서를 말한다”고 판단하였다.

또한 헌법 제11조의 평등에 관하여 “평등의 원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구한다. 그렇지만 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다”고 거듭 판단하고 있다(2006헌바49. 99헌마516 등).

이 법에 의한다면 사회적 기업에 참여하는 개인은 본인의 생각보다는 전체인 공동체의 결정에 따라야 할 것이고, 결국 개인의 자율적 이성에 입각한 자유 보다는, 1인 1표제와 같은 절대적 평등원리에 입각한 공동체를 만들어야 하는 것을 우선하여 강조한다는 측면에서 우리 헌법의 자유민주주의 질서와 부합하지 않는다고 할 것이다.

헌법 제119조 제1항은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정함과 동시에 사유재산과 재산권의 행사를 보장하고(헌법 제23조), 직업의 자유와 영업의 자유(제15조), 경제활동의 자유(제10조 일반적행동의 자유)를 보장하고 있어 시장경제를 헌법에서 명백히 보장하고 있다.

우리 헌법의 자유민주주의 질서에 의하여 시장경제 질서가 도출되고, 시장경제원리와 국민의 자율적이고 자유로운 경제활동을 침해하는 국가의 행위는 헌법에 위반된다. 권위주의정부 시절의 통치와 고도성장기의 국가주도적 경제운용으로 인하여 국가권력에 의하여 경제활동이 통제되고 관치경제가 습관화된 우리나라의 경우에 관치경제는 그 자체가 시장의 기능을 왜곡하는 것이고 헌법의 시장경제원리에 어긋난다는 점을 교훈으로 삼아야 한다.

정치권의 경제민주화는 관치경제의 다른 이름일 뿐이다. 정부가 사회적기업을 직접 육성·지원한다고 하여 경제민주화의 전형적인 법으로 꼽히는 사회적경제기본법은 시장경제를 존중하지 아니하고 정부의 조정 등 경제민주화를 일반화하였다는 위헌의 시비에서 자유로울 수 없다.

라. 복지국가의 원리

헌법 제34조 제2항은 “국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무가 있다”고 하여 복지국가를 추구하고 실현하기 위한 국가의 노력의무를 부과하고, 그 이외에 사회적 권리를 보장하고 있으며, 경제질서에 대한 규제와 조정(경제민주화)으로서 국가는 국민의 세금을 재원으로 하여 국민생활에 필요한 서비스를 제공하게 된다.

복지국가의 유형은 시장기능을 기본적으로 인정하고 가장 취약계층에 대해 복지를 제공하는 자유주의적 복지국가(미합중국, 일본, 오스트레일리아, 캐나다, 스위스), 사고·질병·노령·실업 등에 대비한 소득유지를 목적으로 하고 재분배효과가 약한 조합주의적 복지국가(독일, 오스트리아, 이탈리아, 프랑스, 벨기에), 상당한 사회적 서비스를 국가가 제공하고 높은 조세에 기초하여 재분배효과가 강한 사회민주주의적 복지국가(덴마크, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴)로 나눌 수 있다. 조합주의적 복지국가나 사회민주주의적 복지국가의 유형에 속하는 국가들은 오늘날 점차 자유주의적 복지국가로 전환하고 있다.

즉, 유럽의 전통적 복지국가에서는 1980년대에 들어 사회적 급여의 지속적 팽창에 대한 심각한 재정적 압박, 국민의 조세부담 증가, 경제생활에 대한 국가의 비대한 역할, 정부기구의 과도한 팽창, 정부의 실패, 각종 사회정책의 비효율성과 비생산성, 근로의욕의 감소 등으로 진정한 복지를 달성하기 어렵다는 비판에 직면하였다. 또 국가의 과도한 개입이 오히려 개인의 노력, 책임, 가족에 대한 가치를 파괴하였다는 비판도 제기되었다.

또 경제의 세계화는 국민국가 수준에서 복지정책은 실효성이 없고 시장개방에 따른 국가간 경쟁은 새로운 형태의 빈곤과 고용불안정을 초래하였다. 이에 유럽의 복지국가들은 사회보호의 체제를 ‘국가가 아닌 조합이나 기업주에 의한 관리’ 등으로 개편하고 그 보호수준을 축소하여 시장지향의 사회모델로 전환하고 있다.

우리 헌법은 자유주의와 시장경제를 채택하고 있으므로 사회주의적 복지국가는 허용되지 아니한다. 그 복지 재원의 확보는 국가의 재정능력과 경제력에 의존할 수 밖에 없고, 이러한 재원 확보를 위해 국민에게 과도하게 과세하는 것은 허용되지 아니한다.

▲ 새정치민주연합 문재인 대표(오른쪽)와 홍준표 경남지사가 3월 18일 경남 창원시 경남도청에서 경남의 학교 무상급식 지원 중단에 따른 격론을 벌이다 씁쓸한 표정으로 각자 밖으로 나서고 있다. /사진=연합뉴스

최근 논란이 되고 있는 무상급식에 관하여 헌법재판소는 “의무교육을 받는 과정에 수반하는 비용으로서 의무교육의 실질적인 균등보장을 위해 필수불가결한 비용은 무상의 범위에 포함된다. 이러한 비용 이외의 비용을 무상의 범위에 포함시킬 것인지는 국가의 재정상황과 국민의 소득수준, 학부모들의 경제적 수준 및 사회적 합의 등을 고려하여 입법자가 입법정책적으로 해결해야 할 문제이다. 학교급식은 학생들에게 한 끼 식사를 제공하는 영양공급 차원을 넘어 교육적인 성격을 가지고 있지만, 이러한 교육적 측면은 기본적이고 필수적인 학교 교육 이외에 부가적으로 이루어지는 식생활 및 인성교육으로서의 보충적 성격을 가지므로 의무교육의 실질적인 균등보장을 위한 본질적이고 핵심적인 부분이라고까지는 할 수 없다”고 판단하였다(2010헌바164).

사회적 기업을 위한 지원은 국가의 재정능력과 경제력을 벗어나서는 아니되고, 사회적 합의도 고려되어야 할 것이다. 이러한 재원의 확보를 위해 증세는 물론이고 기업의 불합리한 희생이나 후원의 강요도 있어서는 아니될 일이다. 무엇보다 자유주의와 시장경제를 존중하지 아니하려는 입법은 반드시 지양되어야 한다.

4. 맺는 말

지난해 세월호 참사 이후 우리 국민이 바라는 정부는 침몰하는 세월호의 승객을 안전하게 구조하는 등 제대로 된 정부를 보여달라는 것이지, 정부가 모든 국민의 일상생활에 나서서 접대나 선물하는 것에 관여하는 모습을 보이거나, 또는 경제질서에 나서서 기업을 육성·지원하는 관치경제를 모색하거나 간섭하는 모습은 결코 아닌 것이다.

세월호 참사사건의 국민적 반성에 따른 입법인 김영란법은 공직자의 부패를 방지하는 것이 아니라 우리 사회의 접대 및 봉투 문화와 관습을 바꾸는 법안으로 변질되었다. 김영란 전 권익위원장은 최근 김영란법의 위헌시비에 대하여 “왜 두려워하는지 모르겠다“고 하였다지만, 그 법안의 폐해에 따른 심각성을 김 위원장만 모르고 있는 것같다. 이 법은 신문사의 경비원이나 유치원의 조리직원·운전기사 등 뿐만 아니라 그 주변의 사람들도 지켜야만 하는 법으로서, 정부가 민간영역에 있어 국민의 일반적 행동의 자유에 속하는 인간관계 등 사회생활(다른 사람과 사업상 밥먹고 선물하는 등의 관계를 가지는 문화 등을 말하는 것으로서, 이러한 우리 국민의 인간관계에 관해 지난해 ‘의리’라는 말이 유행어가 되기도 함)에 직접 관여하고자 하기 때문에 단호히 반대하는 것이다.

이 김영란법과 같이 사회적경제기본법으로 건강한 공동체를 만들어 한국경제의 체제를 개혁해야 한다는 식의 입법은 우리 헌법질서인 자유민주주의와 시장경제 및 21세기 복지국가 원리에 반하는 위헌적인 졸속입법이다. 또 결국 모든 국민의 부담으로 돌아갈 국가의 재정으로 선심행정을 하는 무책임한 입법만능적 사고에 기인한 포퓰리즘 입법의 전형이 아닐 수 없다.

본래 사회적 경제는 이윤추구가 아니라 사회적 목적을 추구한다는 점에서 시장과 구분되고, 시민사회의 자발적 참여와 협력으로 형성된다는 점에서 공공부분과 구분된다. 그러나 이 사회적경제기본법은 정부가 엄정한 사후 감사나 제재 없이 사회적 기업을 육성·지원하게 되므로 그 사회적 기업의 자율성이나 생산성을 도저히 기대할 수 없게 되고, 사회적 기업에 참여하는 자들의 모럴해저드를 초래하거나 과거 운동권세력의 생계유지 수단으로 전락하게 될 것이다. 또 정부로서도 막대한 예산만을 낭비하게 되고 국가적·국민적 피해만을 야기시거나 돌이킬 수 없이 불행한 결과를 초래할 것이다. 실제로 박원순 현 서울시장의 아름다운재단으로부터 생활비를 받았던 좌파 단체와 인물들이 사회적경제조직으로 변모하였다는 주장도 있고, 해산된 구 통진당 간부들, 법외노조가 될 전교조 간부들, 전 노조전임자들이 사회적경제조직을 만들어 기생할 가능성이 높다는 주장이 있다.

외국에서 잘못된 제도와 입법으로 판명된 제도를 따라하는 어리석음을 피하고, 올바른 제도와 입법을 따르는 현명함을 가지고 무상복지나 무상포퓰리즘에 반대하는 일반상식인의 입장이라면, 일시적으로 실업자를 구제하는 정도의 효과 이외에는 이번 재보궐선거용일 뿐만 아니라 심각한 부작용만을 초래하는 이 법의 입법을 반대하지 않을 수 없다. /이헌 변호사, 시민과 함께하는 변호사들 공동대표