생활임금 의무화? 주민재산으로 생색내는 포퓰리즘

▲ 이헌 변호사/시민과 함께하는 변호사들 공동대표/홍익법무법인 구성원변호사

◯ 생활임금제란?

생활임금(生活賃金, living wage) 또는 생활급(生活給)은 물가와 상황을 고려하여, 노동자의 최저생활비를 보장해주는 개념으로서 대체로 최저임금보다는 상당히 높다.

임금 노동자의 실질적 생활이 가능하도록 법정 최저임금 이상의 임금을 지급하도록 법적으로 규정한 제도로 최저선의 생계비인 최저임금을 넘어서는 개념이다. 즉, 근로자들의 주거비, 교육비, 문화비 등을 종합적으로 고려해 최소한의 인간다운 삶을 유지할 수 있을 정도의 임금수준으로 노동자의 생계를 실질적으로 보장하려는 정책적 대안이다.

19세기 말, 미국에서 생활임금에 대한 관심과 운동이 발생하기 시작했다. 당시 생활임금은 '가족임금'의 개념으로서 노동자들이 가족을 부양하기 위한 필수적인 금액으로 정의되었다. 유럽 대부분의 선진국에서는 최저임금 수준이 높아 생활임금제도를 따로 시행하고 있지는 않으나, 미국의 140개 도시와 영국 런던 등에서 이 제도를 시행하고 있다.

◯ 생활임금제의 도입

우리나라에서는 생활임금에 대한 논의가 거의 이루어지지 않다가, 2011년을 기점으로 생활임금에 대한 이야기가 나오기 시작하였다. 생활임금 추진은 크게 경기 부천시와 같이 지방자치단체 조례를 제정하는 방향과 서울 노원구 성북구와 같이 자치단체장의 행정명령으로 시행하는 방향으로 나누어 진행되었다.

▲ 4월 12일 서울 정동 민주노총사무실에서 한상균 위원장을 비롯한 관계자들이 최저임금 요구안 발표 기자회견을 열고 투쟁 계획을 말하고 있다. /사진=연합뉴스

부천시는 2012년부터 노사민정협의회를 중심으로 생활임금 조례를 제정하기 위한 논의를 시작하여 2013년 12월 생활임금조례를 제정하였고, 2014년 4월1일부터 시행하게 되었다. 서울 노원구와 성북구는 2013년부터 구청장의 행정명령으로 생활임금제도를 시행하여 한국 노동자 한 달 평균 임금의 58% 수준으로 정하였다. 생활임금이 제도적으로 안정성을 갖고 지속적으로 유지되기 위해서는 조례를 통해 시행하는 것이 적절하다는 판단하에 성북구도 2014년 4월 생활임금 조례 제정을 입법예고하였다.

이에 대하여 지방자치단체가 생활임금 조례를 제정하기 위해서는 법률적인 근거가 밑받침되어야 하는데 이를 위해 김경협(새정치민주연합.경기 부천 원미갑) 국회의원은 2014년 1월 생활임금법(최저임금법 일부개정법률안)을 발의한 상태이다. 해당 조문은 신설규정으로서 아래와 같다.

◯ 생활임금의 헌법적 관점

헌법 제32조 제1항은 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.”고 하여 근로기본권을 규정한다.

근로기본권은 헌법에서 추구하는 사회국가원리의 이념을 실현하고 인간다운 생활을 보장하기 위한 것이지만, 자유민주체제에서는 근로의 권리는 시장경제질서 하에서 경제주체가 자유롭게 경쟁하되 시장의 실패를 방지하기 위하여 국가의 개입을 인정하는 것이다.

▲ 최저임금을 지적했던 알바몬 광고. 최저임금에 대한 오해와 편견을 불러일으킨 광고였다. /사진=알바몬 광고영상 캡처

헌법재판소는 근로의 권리를 사회적 기본권으로 보고 있으며 그 추체적인 내용의 형성은 입법자에게 유보되어 있다고 보고 있으므로, 근로의 권리 그 자체를 근거로 일자리를 요구하거나 생계비청구를 하는 것은 허용되지 않고 이에 관한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 권리에 그치는 것으로 보고 있다(헌재 2002. 11. 28. 2001헌바50).

헌법 제32조 제1항의 적정임금이란 국가의 사회ㆍ경제적 변화에 따라 달라질 수 있는 것으로 문화적인 인간다운 생활을 영위하는 데 필요한 정도의 임금수준을 말하는 것이고, 적정임금의 구체적 수준은 노사 당사자의 단체교섭 등 자율적 합의나 국가의 적절한 지원 등을 통하여 형성될 수 있는 것이다.

◯ 생활임금제에 대한 법적 검토

국회 환경노동위의 검토보고서에 의하면, 임금수준을 현실화하는 등의 바람직한 측면이 있으나, 생활임금의 개념은 아직 법적으로나 제도적으로 확립되지 않았고, 일부 지방자치단체가 용역근로자에게 실시하는 것 외에는 다른 선례가 없으며, 기존의 임금체계나 최저임금제도와 다른 생활임금의 개념이 법제도상 생소하고, 경기도 등에서 조례 제정에 상당한 애로가 발생하고 있다는 점도 고려할 필요가 있다고 하였다.

부천시 관련 조례에 대한 법제처의 판단에 의하면, 이는 자치단체장의 고유권한이므로 상위법령의 근거 없이 조례로 강제하는 것은 자치단체장의 권한을 침해하는 것이고, 법인ㆍ단체에게 생활임금을 지원하거나 강제하는 것은 지방재정법이나 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 지방자치법 등의 규정에 위반한다고 하였다.

경기도 조례에 대하여 경기도지사는 생활임금은 근로조건에 관한 사무이고 국가사무인 근로조건에 관한 최저임금법은 국가기관인 고용노동부장관의 사무로서 달리 지방자치단체에 근로조건에 관한 사무를 처리할 수 있도록 하는 근거를 두고 있지 아니하여 지방자치법 제11조에 의하여 국가사무의 처리제한에 해당되어 조례로써 제정할 수 없다고 하여 경지도의회에 대하여 재의를 요구하였다고 합니다.

◯ 생활임금 관련 조례와 헌법상 지방자치

헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 하여 지방자치제도의 보장과 지방자치단체의 자치권을 규정하고 있다.

▲ 바른사회가시민회의가 7일 서울 정동 프란치스코교육회관에서 개최한 <생활임금제도, 왜 문제인가> 토론회 전경.

지방자치단체의 자치권에는 자치입법권은 물론이고 그 소속 공무원에 대한 인사와 처우를 스스로 결정하고 이에 관련된 예산을 스스로 편성하여 집행하는 권한도 당연히 포함되는데, 지방자치단체와 근로계약을 체결하는 근로자의 임금 등을 정하는 것은 자치입법권이 아닌 자치행정권에 속하는 문제로서 관계법률인 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의하여 규율되는 것이므로 지방자치단체장의 권한을 침해한다는 주장이 제기될 수 있다.

경기도지사의 의견과 같이, 생활임금은 인간으로서 존엄을 유지하며 실질적인 생활을 할 수 있는 수준의 임금으로 최저임금을 고려하여 산정되는 것이어서 지방자치법 제11조에서 정하는 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 근로조건이고, 이는 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무에 해당한다.

◯ 생활임금과 복지국가 원리 등

우리 헌법은 자유주의와 시장경제를 채택하고 있으므로 시장기능을 기본적으로 인정하고 가장 취약계층에 대해 복지를 제공하는 자유주의적 복지국가의 원리를 채택하고 있고, 노령·실업 등에 대비한 소득유지를 목적으로 하는 조합주의적 복지국가이거나, 상당한 사회적 서비스를 국가가 제공하고 높은 조세에 기초하여 재분배효과가 강한 사회민주주의적 복지국가에 해당하지 아니한다.

그 복지 재원의 확보는 국가의 재정능력과 경제력에 의존할 수 밖에 없으나, 자유주의 국가에서는 재원 확보를 위해 국민에게 과도하게 과세하는 것은 허용되지 아니한다.

임금은 인간의 존엄성 존중과 인간다운 생존을 보장하고 국민경제상 중요한 소득형태이고, 임금수준의 결정은 국민소득의 또 다른 분배방식이므로, 임금의 적정성을 판단함에 있어서는 배분적 정의(절대적 평등이 아닌 상대적 평등으로서 합리적 근거가 없는 자의적 차별 금지)의 실현이라는 이념이 반영되어야 한다.

국가가 임금의 적정수준을 정하거나 지방자치단체가 생활임금을 정함에 있어 근로자와 그 가족의 생계비를 가장 중시해야 할 것이나, 임금은 근로대가성 이상의 의미를 가지기 때문에 ① 근로자의 생산성 내지 생산에의 기여도, ② 기업의 지불능력, ③ 물가 등 국민경제에 미칠 영향, ④ 소득분배구조의 개선에 대한 기여도 등을 고려하여야 한다.

◯ 맺는 말

다른 선진국과 달리 현저히 낮은 최저임금이 노동자들의 실질적인 생활을 보장해주지 못하고 있는 상황에서, 생활임금에 대한 논의는 양극화 및 빈곤화 등의 문제에 대한 해결책으로서 주목되고 있다는 주장도 있으나, 이에 관한 입법에 대하여는 앞서 본 바와 같이 지방자치제도의 본질이나 복지국가의 원리에 저촉된다는 등의 문제가 있다.

우선 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 입법목적으로 하는 최저임금법에 지방자치단체에 대하여 최저임금과는 별개의 개념인 생활임금에 관한 규정을 두는 것이 체제상 적절한 것인지, 합리적 근거가 있는 차별인지가 의문이 아닐 수 없다.

임금의 개념에 관하여 근로기준법에서 ‘임금’은 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 일체의 금품을 말하고, ‘평균임금’은 이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액을 말하고, ‘최저임금’이란 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 기함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지 하게 함을 목적으로 일정한 사업 또는 직업에 종사하는 근로자를 위해 정할 수 있는 최저의 임금을 말한다.

얼마전 어떠한 임금이 통상임금에 속하는지 여부에 관하여 대법원이 2013. 12. 18. “그 임금이 소정근로의 대가로 근로자에게 지급되는 금품으로서 정기적ㆍ일률적ㆍ고정적으로 지급되는 것인지를 기준으로 객관적인 성질에 따라 판단하여야 하고, 임금의 명칭이나 지급주기의 장단 등 형식적 기준에 의해 정할 것이 아니다”고 선고한 판결(2012다89399 전원합의체)에 관하여 그 판결 이전이나 이후 노사관계 현장의 혼란이 지속되고 있다는 사례와 같이 생활임금의 개념과 산정에 관하여 상당한 혼란이 있을 수 있다.

자유민주주의와 시장경제를 기본원리로 하는 우리나라의 경제체제에서 임금은 본래 노사 현장에 있어 사적자치 원칙에 따른 계약에 따르게 하는 것을 기본으로 하게 되므로, 지방자치단체와 근로계약을 체결하는 근로자의 임금의 최저기준을 법률로써 정하는 경우에는 헌법상 기본원리를 침해한다는 비판 뿐만 아니라, 지방자치제도의 본질도 침해하고 입법만능주의나 주민의 재산으로 생색을 내는 포퓰리즘입법이라는 비판에서 자유로울 수 없다. /이헌 변호사, 시민과 함께하는 변호사들 공동대표, 홍익법무법인 구성원변호사