빚더미 공기업 개혁, 책임경영 없이는 '공염불'

(사)시대정신(대표 이재교)은 29일 대한상공회의소에서 '공기업 개혁, 이렇게 하자'라는 주제로 토론회를 개최했다. 시대정신은 공기업 개혁이 반드시 성공할 수 있도록 지난 6월부터 연구활동을 진행해 왔다. 이번 토론회는 그 간의 연구 성과를 공유하고 발전적인 방향으로 나아갈 수 있도록 논의하는 자리의 일환으로 열렸다. 박경귀 한국정책연구원장의 사회로 홍형득 강원대 행정학과 교수, 권혁철 자유기업센터 소장, 김영신 한국경제연구원 연구위원이 각각 주제발표를 맡고 김종석 홍익대 경영대학장, 남성일 서강대 경제학부 교수, 현진권 자유경제원장이 토론자로 참여했다. 이 글은 제1주제 발표자인 홍형득 강원대 행정학과 교수의 ‘공기업의 경영성과 현황과 개선방안’에 대한 발표 내용 전문이다.

I. 서론

○ 공기업은 공공의 목적을 달성하기 위해 공공기관이 소유나 경영의 주체가 되어 재화나 용역을 공급하는 기업으로 ‘공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공운법)’의 적용을 받음.
- 따라서 공기업은 공공의 목적달성을 위한 공익성 및 책임성과 동시에 기업으로서의 수익성과 자율성을 추구하는 이중적인 성격을 가지고 있음.

○ 공기업은 공익적 차원에서 공공성을 요구받기도 하고, 한편 독립된 기업으로서 수익성과 효율성 등 두 가지 측면을 모두 내포하고 있는 특성으로 인해 공익을 추구해야하는 상황과 경영의 효율화를 추구해야 하는 어려움을 안고 있음.

○ 시대변화에 따른 공기업의 역할 재정립의 필요성과 최근 공기업의 방만 경영 및 부채 등으로 인해 지속적으로 사회적 이슈로 등장하고 있음.
- 특히 공기업의 무리한 사업 확장, 직원들의 과도한 복리후생 및 성과급 지급 등 방만한 경영이 지속적으로 문제로 제기되고 있음.

○ 공기업이 국민경제에서 차지하는 비중과 공기업으로서의 역할을 고려해 볼 때 성과관리를 통한 역할 정립과 효율적인 경영을 위한 방안을 찾을 필요가 있음.
- 정부는 공기업의 성과관리를 통한 경영효율성을 제고하기 위한 핵심적인 수단으로 1968년부터 경영평가 제도를 도입하여 40년 이상 활용해오고 있음.

○ 공기업이 설립 목적에 맞는 운영과 성과를 내고 있는지에 대한 성과와 현재 우리나라 공기업 현황에 대한 상황진단이 필요. 따라서 본 연구의 목적은 각각의 공기업이 설립 목적에 맞게 운영되고 있으며, 이러한 성과를 실제로 창출하고 있는지를 분석 평가 및 개선방안을 제안하고자 함.

○ 연구대상은 우리나라 시장형 공기업과 준시장형 공기업 30개를 대상으로 경영평가제도를 중심으로 한 성과관리제도의 현황과 문제점을 분석을 통해 한국 공기업의 성과관리제도의 개선방향을 제시하고자 함.
○ 공기업은 공익성과 수익성을 동시에 추구해야하는 이중성 때문에 무엇을 공기업의 성과로 볼 것인가에 대한 고민이 필요함. 동시에 그 성과를 어떻게 측정할 것인가에 대한 고려가 필요함.

○ 공기업의 성과 현황 분석을 위한 기초 데이터는 공공기관 경영실적 보고서 또는 평가결과와 공공기관 경영정보 공개시스템인 공공기관 알리오(www.alio.go.kr)를 통해 수집하였으며, 기획재정부의 공공기관 경영평가보고서에 나타난 공기업의 평가지표들 중 공공성 및 기업성 지표를 활용하였음.

○ 아울러 그동안 공기업에 관련 사회적인 쟁점을 분석하기위해 기사분석을 하여 2002년부터 2013년까지 최근 4개 정부기간동안의 공기업관련 쟁점을 분석하였음.

II. 시대별 공기업 관련 주요 이슈 분석

1. 분석대상 및 방법

○ 한국언론재단 미디어 포털 사이트인 미디어가온(www.mediagaon.or.kr)을 통해 전국종합일간신문의 기사 검색을 통한 키워드 분석을 하였음.
- 제목을 기준으로 공기업에 대해 다루고 있는 기사 중 단순 기업소개 및 평가결과에 따른 수상, 채용공고, 지방공기업 등을 제외한 기사를 대상으로 2002년 58건, 2007년 78건, 2012년 44건, 2013년 51건의 신문기사를 대상으로 함.
- 제목을 중심으로 한국어 키워드 분석 프로그램인 KrKwic을 이용해 키워드의 출현 및 공출현 빈도를 중심으로 현황 및 네트워크 분석이 이루어짐.

2. 공기업 관련 주요 쟁점 현황

○ 2002년에는 민영화가 가장 주요한 키워드로 많이 다루어졌으며, 2007년에는 방만 경영과 민영화가, 2012-2013년은 부채(빚)에 대한 이슈가 가장 많이 다루어졌음.
- 2002년에는 민영화를 중심으로 낙하산 인사와 도덕적 해이 그리고 부실기업에 대한 구조조정 및 매각에 대한 부분이 많이 다루어진 것으로 나타남. - 2007년에는 방만, 낭비, 적자 등 방만 경영에 대한 비중이 가장 높으며 민영화와 부채 그리고 낙하산 인사 등이 주요 이슈로 등장하기 시작함.
- 2012년에는 민영화와 방만 경영보다는 공기업의 부채(빚)문제가 부각되고 있으며, 균형재정과 매각, 낙하산 등의 문제가 많이 다루어짐. 또한 공기업의 공공성과 관련된 공공요금, 봉사, 동반성장 등에 대한 이슈도 다루어짐.
- 2013년 역시 공기업의 부채(빚)에 대해 초점이 맞추어져 있으며 이와 함께 개혁, 비리, 감사에 대한 이슈가 등장 함. 낙하산 인사에 대한 내용이 지속적으로 다루어지고 있으며, 방만 경영과 구조조정 및 경영관리 등도 주요 키워드로 다루어짐. 또한 공기업의 자율성과 책임성 그리고 국책사업과 동반성장 등 공기업의 성격과 관련된 부분에 대해 다루어짐.

○ <표 1>에서 보는 바와 같이 2002년과 2007년 민영화를 중심으로 한 논의가 2012년 2013년에는 공기업의 부채(빚)에 초점을 두고 있는 것으로 변화. 공기업 사장(기관장)에 대한 낙하산 인사가 지속적으로 지적되고 있으며, 경영부실과 과도한 임금 및 성과급 등 방만한 경영과 도덕적 해이 문제 역시 끊임없이 지속되고 있는 문제 임.

3. 연도별 공기업 관련 이슈 네트워크

가. 2002년 주요 이슈

○ <그림 1>에서 보는 바와 같이 2002년 주요 이슈는 민영화를 중심으로 민영화 추진 현황에 대해 주로 다루어졌으며, 공기업 매각과 대기업을 중심으로 한 인수(M&A)에 대한 사회적 이슈화. 그리고 경영부실과 공기업 사장과 임원에 대한 정치권, 군인 출신 등의 낙하산 인사 문제와 전문성 결여에 대한 측면에서 다루어짐.

나. 2013년 주요 이슈

○ 2013년의 경우 부채 증가 및 이에 따른 이자비용의 부담 문제와 경영에 있어서의 방만 경영 및 경영관리를 통한 부채관리 그리고 정상화에 대한 논의가 이루어짐. 또한 사업추진에 대한 수익성 문제, 공기업 개혁 자율성과 책임성 확보와 이를 통한 경쟁력 향상 등이 함께 다루어짐.

○ 이처럼 지난 15년 동안 공기업관련 주요이슈는 방만 경영 민영화, 그리고 낙하산 인사가 공기업에 대한 이슈의 핵심 키워드로 지속적으로 등장하고 있음. 이러한 현상은 공공기관 선진화나 정상화 등 정권마다 공공기관혁신을 위한 정부의 정책적인 노력에도 문제는 지속되는 것으로 보임.

III. 공기업의 경영효율성 현황 및 변화

1. 공기업 유형별 일반현황

○ 공공기관의 운영에 관한 법률(이후 공운법)에 따른 공기업 지정현황은 <표 2>와 같이 시장형 공기업 14개 기관, 준시장형 16개 기관으로 이루어져 있음.

○ 공기업의 임직원, 직원평균보수 등 일반현황은 <표 3>에서 보는 바와 같음.
- 임직원은 시장형 공기업 48,602명, 준시장형 공기업은 49,163명으로 비슷한 수준.
- 직원 1인당 평균 보수는 시장형 7000여 만 원, 준시장형 6300여 만 원으로 시장형 공기업의 평균보수가 상대적으로 높음.
- 부채는 시장형 공기업의 자본대비 부채비율 189.7%이고, 준시장형 공기업은 자본대비 부채비율 238.8%로 자산이나 자본 대비 부채 비율이 높게 나타고 있으며, 시장형 공기업에 비해 준시장형 공기업의 부채 비율이 높음.

※임직원 수: 2014년 예산기준. 단위: 명
※직원평균 보수: 2014년 예산기준. 단위: 천원
※부채정보: 2013년 결산기준. 단위: 백만원
※자료: 공공기관 경영정보 공개시스템(www.alio.go.kr)

○ 개별 공기업별 직원 수, 1인 평균보수 및 기관장 보수 그리고 매출, 당기 순이익, 자산, 부채, 자본 현황은 <표 4>와 같음.
- 직원 수는 시장형공기업은 전력공사가 91,626명으로 가장 많고, 부산항만이 166명으로 가장 적음. 준시장형공기업은 코레일이 27,924명으로 가장 많고, 울산항만이 94명으로 가장 적음.
- 직원평균보수는 시장형은 인천국제공항공사가 86백만 원으로 가장 많고, 준시장형은 마사회가 88백만 원으로 가장 높은 것으로 나타남.
- 기관장 보수는 기관별 편차가 매우 큼. 시장형은 공항공사가 333백만 원으로 가장 많고, 비시장형은 주택보증공사와 해양환경관리공단이 262백만 원으로 가장 높음.

2. 공기업의 보수 및 재정 현황 변화

가. 임직원 수 및 보수현황

○ 공기업의 평균 임직원수는 시장형 공기업은 2010년 이후 꾸준히 증가하고 있으며, 비정규직은 2008년 평균 40명에서 2010년 26명까지 줄어들다가 2010년 이후 다시 증가하여 2013년 평균 51명 수준인 것으로 나타남.

○ 준시장형 공기업은 2009년 이후 지속적으로 감소해 2013년에는 3,135명으로 2008년 수준으로 감소하고 있음. 비정규직의 경우는 2008년 218명에서 2013년 96명으로 감소하고 있으나 시장형 공기업에 비해 비정규직의 규모가 큰 것이 특징.

○ 공기업의 임직원 보수 현황변화는 <그림 6>에서 보는 바와 같이 기관장 보수는 시장형 공기업의 경우 기관장 평균 보수가 2009년 외환위기시 일시적 급격한 감소이후 2012년까지 지속적으로 증가하고 있음.

○ 직원 1인당 평균 보수는 시장형 공기업의 평균이 상대적으로 높으나 비슷한 수준을 보이고 있음. 평균보수의 변화는 소폭 증가하고 있는 추세.

나. 공기업의 재정 현황변화

1) 공기업의 수입/지출 현황

○ 공기업 수입/지출 평균현황은 <표 5>에서 보는 바와 같음.
- 사업수익 평균은 최근 3년간 지속적으로 증가하고 있으며 시장형 공기업은 24% 증가, 준시장형은 9.9%의 사업수익 증가를 보이고 있음.
- 지출은 경상운영비의 지출 증가가 가장 높게 나타남. 반면 시장형 공기업은 인건비에서, 준시장형은 사업비에서 2011년 대비 지출이 감소한 것으로 나타남.

2) 공기업 손익 현황

○ 공공기관 경영정보 공개시스템인 알리오(www.alio.go.kr)의 공시자료에 따르면 <그림 7>에서 보는 바와 같이 2013년 공기업의 손익현황으로 시장형 공기업의 평균 매출은 9조5천억 원 규모이며, 준시장형은 2조5천억원으로 2008년 대비 2013년 매출액의 증가는 시장형은 59%, 준시장형은 102% 증가.

○ 당기순이익은 시장형 공기업의 경우 2008년, 2011-2012년에 1천억 원 이상의 적자를 보이고 있으며, 2013년의 경우 450억원 정도의 당기순이익을 보이고 있으나 매출액 규모에 비해 매우 적은 규모인 것으로 나타남. 준시장형은 2010년 이전에는 지속적으로 증가해왔으나 2012년부터 적자를 보이고 있음.

○ 개별 공기업의 손익 현황은 2008년부터 2013년까지 인천국제공항공사, 한국공항공사, 한국전력공사, 한국중부발전, 한국지역난방공사는 지속적인 매출 증가를 보인 반면 대한석탄공사의 매출은 지속적인 감소세를 보이고 있음.

○ 2008년 대비 2013년 매출의 증감현황은 16개 기관의 매출이 증가하였으며, 12개 기관은 감소한 것으로 나타남. 매출증가기관은 한국석유공사(470%), 여수광양항만공사(176%), 한국지역난방공사(141%), 한국도로공사(112%), 한국관광공사(107%) 등이고, 감소기관은 대한석탄공사(-56%), 한국조폐공사(-49%), 한국마사회(-47%), 울산항만공사(-37%) 등으로 나타남.

○ 2013년 기준 당기순이익은 22개 기관이 흑자, 7개 기관은 적자 재정인 것으로 나타남. 2008년 대비 2013년 당기순이익의 증감현황.
- 한국감정원이 3415%의 증가로 가장 순이익증가율이 높고, 한국지역난방공사(1172%), 한국공항공사(390%), 인천국제공항공사(207%) 순으로 당기순이익의 증가율이 높게 나타남.
- 반면 적자 기관은 대한석탄공사(08-13년), 한국전력공사(08-12년), 여수광양항만공사(10-13년), 한국석유공사`한국조폐공사(11-13년), 한국방송광고진흥공사`한국철도공사(12-13년) 등으로 나타남.

3) 공기업 자산 및 부채 변화

○ <그림 8>에서보는 바와 같이 2013년 기준 공기업의 자산 총액은 542.7조원, 부채총액은 371.7조원, 순이익 -5.1조원으로 자산과 부채의 증가 패턴이 거의 유사하게 나타고 있어, 자산의 증가와 함께 부채도 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타나고 있음. 반면 순이익은 2009년 이래 감소하기 시작하여 추락하고 있음.

○ <그림 9>에서 보는 바와 같이 시장형 공기업의 자본은 2010년 이후 지속적 감소하고 있으나 부채가 급격한 증가하고 있는 추세 임. 준시장형 공기업은 자본의 경우 소폭 증가세를 보이고 있으나 부채의 증가는 2008-2009년 증가폭이 크게 나타나고 있음.


○ 개별 공기업의 재무현황으로 2008년 대비 2013년 자산의 증가율은 한국광물자원공사(360%), 제주국제자유도시개발센터(264%), 울산항만공사(221%) 순으로 높고, 반면 인천국제공항공사(-3%), 대한석탄공사(-12%)는 자산이 감소된 것으로 나타남.

○ 24개 공기업은 2008년 대비 2013년 부채가 모두 증가. 특히 인천항만공사는 1389%의 매우 높은 부채 증가율을 보였으며, 한국수자원공사 613%, 제주국제자유도시개발센터 594%, 한국광물자원공사 573%의 높은 증가율을 보이고 있음. 반면 한국마사회(-47%), 인천국제공항공사(-35%), 여수광양항만공사(-29%)는 2008년 이후 지속적으로 부채가 감소하고 있는 것으로 나타남. ( )안의 숫자는 2008년 대비 2013년 부채 감소율

○ 자본 대비 부채의 비율은 한국감정원 2,024%의 매우 높은 비율을 보이고 있으며, 한국토지주택공사 458%, 한국철도공사 434%, 한국가스공사 377%, 한국광물자원공사 208%, 한국전력공사 205% 순으로 나타남.

○ 이처럼 최근 들어 공기업들의 부채가 급증한 이유로 정부의 해외자원개발정책에 따른 공기업의 과도한 해외투자와 국책사업이행으로 인한 사업비 증가, 공공요금 동결 그리고 이러한 상황에도 불구하고 과도한 임금과 성과급 지급 등 방만 경영으로 인한 수익성 악화 등을 원인으로 들고 있음.
○ 공기업의 경영효율화 현황과 특징은 2009년 이래 순이익이 지속적으로 감소하고 있으나 지출은 꾸준히 늘고 있고, 공기업의 임직원 역시 늘어나고 있는 추세. 반면 비례하여 부채는 증가하고 있는 것으로 나타나 공기업의 평균적인 상황은 기업들의 재정악화가 심화되고 있는 것으로 보임.

IV. 공기업의 경영성과와 변화 분석

1. 공기업의 경영성과: 공공성과 수익성

○ 공기업의 경영성과는 ‘공공기관 경영평가’에서 각 지표별 현황을 통하여 파악할 수 있음. 공공기관 경영평가의 각 지표들을 공공성과 기업성 지표로 구분하여 각각이 어떻게 변화하는지를 통해 분석할 수 있을 것임.
○ 공공기관 경영실적 평가제도는「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 공운법) 제48조에 따라 공기업․준정부기관의 자율․책임경영체계 확립을 위해, 매년도 경영 노력과 성과를 공정하고 객관적으로 평가하는 제도로 공기업ㆍ준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스 개선을 목적으로 함.
- 경영실적 평가지표 구성은 2013년의 경우 <그림 10>에서 보는 바와 같이 리더십. 책임경영, 경영효율 및 주요사업으로 구분.

○ 경영실적 평가지표 구성은 <표 6>에서 보는 바와 같이 크게 2010년도는 리더십․전략, 경영시스템, 경영성과로 구분되고, 2011-2012년도는 리더십․책임경영, 경영효율, 주요사업으로 구분.
- 2010년도의 전략 항목이 삭제되고 경영시스템과 경영성과 범주 항목이 축소되고 경영효율 지표가 추가
- 주요 사업 활동은 경영시스템 내 하부 지표에서 2011년도부터 주요사업의 범주로 구분
- 이처럼 평가지표는 큰 틀에서는 맥락을 같이 하고 있으나 연도별 세부 평가지표 또는 가중치의 변화가 지속적으로 이루어지고 있음.

○ 앞서 본 바와 같이 공기업은 공공성과 기업성의 특성을 모두 가지고 있어 공기업의 경영성과는 이러한 두 특성을 동시에 추구해야 하고, 조화가 필요(박영희 외, 2000). 그러나 공공성에 치중을 하다보면 경영효율성이 떨어지고, 재정수지의 악화될 가능성이 있고, 기업성에 치중할 경우 공기업으로서의 본연의 역할을 못할 가능성이 있음. 그렇지만 공기업은 이러한 한계 속에서 공공성과 기업성을 동시에 추구하도록 요구받고 있음.

○ 공공성 지표는 2011-2012년의 경우 리더십, 책임경영, 국민평가, 사회적 기여항목이 2010년의 경우는 책임경영, 고객만족도개선, 정부권장정책이행 등이 해당됨. 그 외 지표들은 기업성 지표로 구분하고자 함.

2. 공공기관 경영성과 평가결과

○ 경영성과 평가결과는 <표 7>에서보는 바와 같이 2010-2012년도 공공기관 경영실적 평가보고서의 각 기관 30개 공기업 중 평가결과 보고서에서 평가결과를 제시하고 있는 공기업만을 대상으로 하였음.
- 부산항만공사, 인천국제공항공사, 인천항만공사, 한국가스공사, 한국공항공사, 한국석유공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 대학주택보증㈜, 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국관광공사, 한국광물자원공사, 한국마사회, 한국방송광고진흥공사, 한국조폐공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국토지주택공사, 대한석탄공사, 한국철도공사: 2010-2012년도 평가결과 대상
- 한국남동발전(주), 한국남부발전(주), 한국동서발전(주), 한국서부발전(주), 한국중부발전(주), 한국수력원자력(주): 2011-2012년도
- 여수광양항만공사: 2012년도
- 해양환경관리공단과 울산항만공사: 평가결과가 없어 분석대상에 포함시키지 않음.
별 평가결과를 대상으로 하였으며, 각 항목별 평가지표 중 3개 연도에 공통적으로 포함되어 있는 지표만을 대상으로 하였음.
가중치를 모두 10으로 표준화 2011-2012년도는 가중치별 점수 평가결과를 10으로 표준화 하였고, 2010년도의 경우 6등급 평가결과를 S등급 10, A등급 8, B등급 6, C등급 4, D등급 2, E등급 0으로 수치화 하여 분석함.
하여 분석하였음. 각 지표 값은 시장형 및 준시장형 공기업의 평가결과를 표준화하여 평균한 값임.

가. 공공성 성과

○ 공기업의 공공성 측면의 성과는 공공기관 경영평가의 리더십과 책임경영 및 정부권장정책 지표의 평가결과를 대상으로 하였음.
- 리더십은 기관의 비전과 목표를 구현하기 위한 경영전략의 수립과 시행, 주요 현안과제 해결 및 미래과제에 대비하기 위한 기관 및 기관장의 노력과 성과를 측정한 지표로 2010년 6.0에서 2012년 7.7로 향상됨.
- 책임경영은 기관운영의 투명성․윤리성 제고, 내부지배구조의 활성화 등을 위한 자율․책임 경영시스템의 구축 및 운영 노력과 성과에 대한 평가로 역시 2010년에는 5.8에서 2012년 7.3로 향상됨.
- 공기업의 사회적 기여는 민간부문의 일자리 창출, 중소협력기업(기관)과 공정한 협력관계 설정 및 실천, 기관의 특성에 부합하는 사회공헌 활동 등의 노력과 성과를 평가하는 사회공헌과 법령상 의무․권장사항 및 주요 국가정책사업 등 정부권장정책 이행실적을 평가하는 정부권장정책 지표로 구성되어 있음. 여기서는 정부권장정책을 대상으로 함. 정부권장정책은 구체적으로 청년미취업자 고용 실적, 상용형 시간제 근무 실적, 장애인 의무 고용, 국가유공자 우선채용, 중소기업제품 등 우선구매(중소기업제품, 기술개발제품, 여성기업제품, 사회적기업 생산품 및 서비스, 중증장애인 생산품, 국가유공자 자활용사촌 생산품, 녹색제품), 전통시장 온누리 상품권 구매, 온실가스 감축 및 에너지 절약 실적(LED조명 보급 포함) 등을 평가한다.
정부권장정책은 2010년에 7.9에서 2012년 8.4로 향상되었으며, 공공성 성과지표 중 가장 높은 평가를 받는 영역임.

○ 우리나라 공기업의 경우 정부로부터 운영에 많은 제약 받고 있기 때문에 단순 공기업 자체의 경영효율성만이 성과를 결정한다고 보기는 어려우며, 공기업을 둘러싼 환경적 요인의 영향을 많이 받음. 계량지표인 정부권장정책지표는 대부분의 기관들이 가장 높은 점수를 유지하고 있어 공공기관으로서의 정부의 정책적 요구에 적극적인 반응을 보이고 있음을 알 수 있음.

나. 기업성 성과

○ 공기업의 경영실적 평가지표 중 경영효율화 지표를 대상으로 기업성 측면의 성과를 분석하였음. 경영효율화 지표는 조직 및 인적자원관리, 재무예산관리 및 성과, 보수 및 성과 관리, 그리고 노사관리 지표로 이루어져 있음.
- 조직 및 인적자원 관리는 핵심업무 수행을 위한 조직구조 및 인적자원 관리, 출자 출연 및 부설기관 관리를 포함한 경영효율화 등의 노력과 성과를 측정한 지표로 2010년에 6.2에서 2012년 7.4로 향상.

- 재무예산관리는 지속가능하고 건전한 재무구조 및 합리적 예산운용을 위한 효율적 재무예산관리 시스템 구축 및 운영 노력과 성과를 나타내는 지표로 구체적으로 중장기 재무예산 계획수립 및 이행 노력, 재무구조의 안전성 및 건전성 유지 그리고 예산의 합리적 사용 및 효율적 절감 노력 등에 대한 성과를 측정. 2010년에 6.0에서 2012년 6.5로 나아지긴 했지만, 가장 낮은 경영성과지표 중의 하나 임. 이러한 결과는 재무구조의 건전성 및 예산의 합리적 사용 등의 평가에서 낮은 것으로 공기업들의 방만 경영 도덕적 헤이에 대한 지적과 무관하지 않은 것으로 보임.

- 재무예산 성과는 기관의 경영상황을 고려하여 재무(예산)관련 안정성, 투자 및 집행효율성 등을 위해 중점관리가 필요한 사항에 대한 실적에 대한 평가지표로 재무예산 성과를 측정할 수 있는 부채비율이나 이자보상비율 등을 대상으로 함. 2010년에 8.3에서 2012년 7.9로 상대적으로 높은 평가결과를 보이고 있음. 그러나 이러한 결과는 앞에서 본 바와 같이 공기업 부채의 양극화 때문으로 많은 기업들이 부채를 줄이고 있으나, 일부 기업들의 극단적인 부채증가로 인해 공기업 전체의 부채평균이 증가하고 있는 현상이 반영된 것으로 보임. 계량관리업무비는 매출액대비 관리업무비의 비율을 평가하는 것으로 2010년에 8.6에서 2012년 7.0으로 2012년의 경우 재무예산관리와 함께 가장 낮은 평가결과를 보이고 있음. 대부분의 공기업들에서 관리업무비의 급격한 증가로 인한 결과로 보임.

- 보수 및 성과 관리는 성과관리체계의 구축 및 운영 노력과 성과, 보수체계의 합리성 및 개선 노력과 성과를 평가하는 지표로 2010년에 5.2에서 2012년 7.3으로 향상되었으나 여전히 낮은 점수. 인건비 인상율의 준수여부에 대한 지표는 대부분의 기관들이 최근 인건비 총액이 감소하고 있는 등의 상황이 반영된 높은 평가를 받고 있어 대조적임.

○ 공기업 유형별 경영실적 평가의 특징은 <그림 11>에서 보는 바와 같음.

- 공공성 지표(리더십`책임경영)부문에서 책임경영에 대해 낮은 평가를 받고 있으며, 시장형 공기업의 평가결과가 상대적으로 높음.

- 기업성 지표(경영효율)는 총 인건비 인상률에 있어서는 매우 높은 평가를 받으나 조직, 재무예산관리, 보수 및 성과관리 등 전반적으로 낮은 평가 결과를 보이고 있음.

- 이처럼 공공성 지표에 비해 기업성 지표들이 상대적으로 낮은 평가결과를 보이고 있어 공기업으로서 기업성에 대한 노력이 부족한 것으로 보임. 이러한 현상들이 최근 공공기관들의 방만 경영도 같은 맥락에서 논의될 수 있을 것임.

- 이처럼 경영실적 평가에서 나타난 기업성 분야 성과평가결과는 재무예산관리, 보수 및 성과관리 항목에 대한 평가가 상대적으로 낮게 나타남. 계량관리업무비는 2010년에 비해 급격하게 떨어진 지표중의 하나 임.

○ 최근 ‘공공기관 경영평가’결과에 나타난 우리나라 공기업의 경영성과의 변화의 특징은 실제 경영성과와 경영평가 자체의 경영성과관리로 구분하여 볼 수 있음. 경영성과는 공공성 및 기업성 측면으로 구분하여 보면 공공성 측면의 성과는 높으나 기업성 측면의 성과지표들은 낮은 것으로 나타남. 2012년을 기준으로 높은 경영성과 지표들은 총인건비 인상률, 정부권장정책이고, 상대적으로 낮은 지표들은 재무예산관리, 책임경영, 보수 및 성과관리로 효율적인 예산관리나 성과관리 등에 있어 부실경영과 책임경영의 논란과 같은 맥락에서 이해될 수 있을 것임.

○ 한편 정부는 공기업의 성과관리를 공공기관 경영평가를 통해 관리함. 그러나 경영평가는 경쟁환경 조성이나 공기업에 대한 관리감독 기능 등의 순기능에도 불구하고, 정부정책의 강제수단, 단기성과 저비용의 쉬운 목표, 정부정책에 따른 과도한 목표 및 업무부여, 경직된 예산 및 인력운영 통제 등으로 인한 부작용이 나타나고 있는 것으로 보여짐.

V. 공기업 경영성과의 문제점 및 개선방안

1. 장단기 목표의 혼재: 공익성과 기업성

○ 우리나라 공기업의 경영성과 특징은 공기업의 특성상 독과점적 경쟁환경 속에서 안일한 방만 경영 국가정책에 부응하기 위한 무리한 사업추진 및 확장으로 인한 부채증가, 그리고 자율성 부족으로 책임경영환경 부족 등이 특징.

○ 공기업은 공익성뿐만 아니라 기업성을 동시에 추구해야하는 이중성을 가지나 조화를 이루지 못하고 있음. 장단기 목표가 중첩되어 있고, 공기업을 장기적 기능과 역할 관계로 보기보다 단기적 정책의 수단으로 보아 경영평가에 정부의 단기적 정책 지표들을 포함하고 있음. 공기업의 성과목표의 모호성과 상충성은 공공기관에 대한 사후적 통제에 있어서 여러 가지 불확실성을 초래하고 있음. 공기업 전체로 공공성과 기업성을 조화롭게 추구해야 하고, 그 정도에 대하여는 개별 공공기관별로 구체적인 논의가 필요함.

○ 시장성은 공익성을 충분히 달성하는 가운데, 혹은 공익성 창출의 지속가능성을 확보하는 목적으로 제한적으로 공익성을 저해하지 않는 가운데 추구될 수 있어야 함. 상황에 따라 가치의 상대적 중요성을 조정하는 방향으로 융통성 있게 접근할 필요성이 있음.

2. 자율성과 책임경영체제 구축

○ 공기업은 책임성뿐만 아니라 자율성도 기반이 갖추어져야 하지만 자율적인 운영이 이루어지지 못하고 있는 것으로 보임. 공운법상으로는 공공기관들은 자율성을 보장하고, 스스로 권리와 의무의 주체됨을 의미하는 정부와의 구조적 분리되어 있으나 자율과 책임을 부여하기보다는 정부의 통제력 유지에 중심을 두어왔음.

○ 공기업들의 경우 실질적으로 정부정책에 따른 과도한 목표 및 업무부여와 경직된 예산 및 인력운영 통제 등 자율성은 낮은 상황임. 사업부분 예산을 주무부처에서 심의를 받고 비용예산은 공운법에 의해 다시 기재부에 승인을 받는 구조와 지나친 투입에 대한 규제로 경영자들의 실질적인 결정권이 낮아 책임경영이 어려운 측면 존재.

○ 실제로 우리나라 공기업이 행사하고 있는 자율성은 당초 설계된 자율성과 큰 거리가 있고, 이 간극은 공기업에서 과연 자율성효과를 기대할 수 있을 것인가에 대해 의문이 제기 됨.

○ 공기업의 과제는 단기적인 경영성과보다는 장기적으로 자율성에 기반 한 책임경영체제의 구축이라고 할 수 있음. 앞에서 본 바와 같이 지난 15년 동안 방만경영, 민영화, 인사문제가 지속적으로 공기업관련 핵심 이슈로 등장하고 있는 것은 결국 정권의 의지와도 관련된다고 볼 수 있음.

○ 아울러 공기업의 정부 정책에 대한 부응 등 공기업의 경영과 대형 사업 관련하여 국민들에게 정보를 제공하고 국민들의 피드백을 받을 수 있는 절차와 시스템을 갖추는 것이 필요함. 정부나 공기업이 실행하는 정책 혹은 사업은 국민의 세금에 의해 비용이 조달되므로 정부가 공기업을 통하여 대형사업을 수행하고자 하는 경우, 국민들로 부터 의견을 수렴하는 절차를 만드는 것이 필요함.

○ 공기업은 준정부기관보다 특히 폭넓은 경영자율을 부여하여, 정부의 간섭에 대한 투명화를 통해 공공기관의 자율성 확대필요.

3. 공기업 관리제도의 개편

○ 공기업의 자율성기반의 책임경영과 정부의 책임성 제고를 위한 공기업 관리제도의 개편이 필요.

○ 우선은 공공기관 운영위원회의 개편을 통해 공기업을 포함한 공공기관의 기능에 대해 지속적이고 체계적인 점검 및 공공기관에 대해 자율성을 부여할 필요가 있음. 위원장을 민간전문가로 하거나 민간위원장과 공동위원장 체제를 통해 역할을 강화할 필요가 있음.

○ 획일적인 관리감독기능에서 벗어나 기관의 특성을 반영하여 차별적인 기능 및 역할을 할 수 있도록 하는 것이 요구됨. 공기업의 방만 경영 및 부채발생 억제를 위한 정부의 책임성을 강화가 필요. 정부의 정책적인 사업이나 경기진작용 투자사업은 정부재정으로 수행하여 수익성이 낮은 부실사업을 공공기관에 전가하지 못하도록 제도적인 장치마련이 필요함. 특히 정부의 정책사업으로 인해 발생한 공기업의 부채는 정부의 재정투입으로 조속한 시일 내에 해결할 필요가 있으며, 향후 방만경영과 부채문제에 대한 책임소재를 분명히 할 필요가 있음.

4. 경영평가제도 개선

○ 공기업은 국민경제에 차지하는 비중이 매우 높기 때문에 공기업의 경영성과의 평가체계 확립은 매우 중요함. 평가항목에 포함되어 있는 정부권장정책들은 기관의 장기목표로 장기적 비전을 제시해주는 역할을 해야 하지만 현재 평가항목은 기관의 역할을 재정립하고, 공기업으로서의 공공성 역할을 측정할 수 있는 지표가 부재.

○ 성과 중심의 지표로만 구성되어 있는 현행의 경영평가는 3년 임기의 공공기관장들에게 당장의 눈앞의 성과에 매달릴 수밖에 없게 만들며 장기적인 안목에서 기관운영을 하는데 어려움이 있음.

(1) 공기업과 준정부기관의 평가 차별화

○ 모든 개별기관의 특성에 맞는 평가체계의 구성은 현실적으로 어려우나 공기업의 경우 공공성과 기업성의 비중조정을 통해 준정부기관 평가체계와 차별화 필요성이 있음.

(2) 평가지표의 합리성 제고

○ 경영평가제도를 간소화해야 함. 너무 정밀한 평가 시스템은 실익에 비해 공공기관에게 주는 압박과 비용이 너무 많다고 할 수 있음. 계량지표는 과감하게 줄이고 비계량 평가는 주기를 조정하는 하는 등 평가제도를 단순화해야 할 필요성이 있음.

○ 공공기관의 특성상 경영효율성과 관련된 항목 비중 줄이고, 공공성 관련 지표개발이나 주요사업 활동 및 성과의 실질적 가중치를 높이는 방향을 고려할 필요가 있음.

(3) 평가주기의 조정

○ 중장기적 관점을 반영하는 평가지표의 개발이나 3년 단위의 종합평가와 1년 단위의 재무성과 지표중심의 간이평가를 병행하는 방안을 고려할 필요가 있음.

(4) 평가내용 및 결과반영의 타당성 제고

○ 정부 정책사항 등의 이행ㆍ준수 여부를 점검하는 ‘정부 권장정책평가’ 항목으로 인해 엄밀한 검증이 없는 정부 권장정책이 강요될 경우 자칫 공공기관 경영평가가 정부의 영향력을 확대하는 수단으로 전락할 수 있고, 공공기관의 자율성을 침해할 소지가 있음.