관치금융 잔재, 주식소유 제한 과감히 수술해야
I. 문제제기
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| ▲ 전삼현 숭실대 법학과 교수, 기업법률포럼 대표 | ||
물론, 우리나라 금융기관들이 예전보다는 규모면에서 많은 성장을 하였으나 그 효율성 면에서는 여전히 후진성을 면하지 못하고 있다.
이는 최근 세계경제포럼이 발표한 국가경쟁력 조사에서 우리나라는 금융산업은 아직도 후진국형에 해당하는 것으로 평가받은 것을 보더라도 분명하다. 즉, 한국은 금융시장 성숙도 80위, 금융 건전성 122위 등 우리나라 금융산업의 경쟁력은 동남아 국가들보다도 못한 것으로 평가받은 바 있다. 특히, 은행의 경우 경쟁력을 나타내는 ROA(총자산이익률)가 인도네시아(2.75%), 말레이시아(1.70%)에도 떨어져 0.38%에 불과하다고 한 것으로 나타났다.
따라서 우리나라 금융기관의 지배구조는 과거에는 모르겠지만, 현 시점과 미래시점에서 평가를 한다면 반드시 개선되어야 할 과제임은 분명하다. 더욱이, 중국이라는 거대 대륙이 저임금으로 우리나라 제조업을 위협하고 있어, 3차산업의 대명사인 금융산업의 대대적 성장없이는 향후 대한민국 경제의 미래는 매우 불투명하다고 할 수 있다. 따라서 대한민국의 위정자들은 무엇보다도 금융산업의 경쟁력 제고를 위한 제도개선을 위해 과감한 개혁을 추진해야 한다고 본다.
우리나라 금융산업의 가장 큰 문제점은 우선 금융기관지배구조를 법으로 사전적 규제를 가하고 있다고 할 수 있다. 그 대표적인 예로 금융기관의 주식소유제한, 금융기관 대주주의 정부 승인 및 적격성 심사, 금융기관 이사회구성 및 감사선임에 대한 법적 규제 등이라고 할 수 있다. 결국, 대한민국의 성장동력을 찾는 문제는 현재처럼 금융산업의 공공성 보다는 경영효율성에 초점을 두어 법제도 개선에서 찾는 것이 시급하다고 할 수 있다.
이러한 관점에서 본다면 오정근 교수님께서 발표하신 “금융기관의 지배구조 개선문제”는 향후 대한민국의 운명을 결정하는데 매우 중요한 시금석이 될 것으로 본다. 이하에서는 금융기관의 지배구조와 관련하여 금융기관의 주식소유제한, 금융기관 대주주의 정부 승인 및 적격성 심사, 금융기관 이사회구성 및 감사선임에 대한 법적 규제 등을 검토해 보고자 한다.
II. 금융기관 지배구조관련 쟁점 검토
1. 금융기관의 주식소유제한
대한민국의 은행 산업이 점차 그 시장을 잃어 가고 있는 것으로 나타나고 있다. 즉, 18개의 은행 중 민간 은행 모두는 금융지주회사가 지배하고 있으며, 금융지주회사의 최대주주는 예금보험공사나 국민연금공단이어서 사실상 민간은행이 없는 것으로 나타났다.
이는 은행법상의 동일인 주식소유제한 때문인 것으로 이해된다. 이러한 은행의 주식소유제한과 관련하여 선진국에서는 자본조달구조, 의사결정체계, 경영감독 등의 유기적인 상호작용을 고려하여 총체적인 경영의 효율성을 제고한다는 시각에서 금융기관의 소유문제를 접근하여 왔다.
그러나 우리나라에서는 은행의 경영효율성 제고보다는 관치은행에 중점을 두어 은행주식 동일인소유한도 규제를 가하고 있다. 즉, 우리 은행법은 시중은행의 경우에는 금융위의 승인을 받지 않는 한 주주 1인과 대통령이 정하는 특수관계에 있는 자, 즉 동일인이 은행의 의결권 있는 발행주식총수의 10% (지방은행은 15%)를 초과하여 소유하거나 사실상 지배할 수 없도록 규정하고 있다 (은행법 제15조).
그리고 자산 5조원 이상되는 공정거래법상의 상호출자제한기업집단에 속한 비금융주력자의 경우 은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 4(지방은행의 경우에는 100분의 15)를 초과하여 은행의 주식을 보유할 수 없다 (은행법 제16조의2 제1항).
우리 금융지주회사법은 은행지주회사에 대하여도 동일인이 은행지주회사의 주식을 소유하는 것을 10% (지방은행지주회사는 15%)로 제한하고 있다 (제8조). 그러나 예외적으로 예금보험공사가 은행지주회사의 주식을 소유하는 경우와 금융지주회사가 은행지주회사의 주식을 소유하는 경우에는 이러한 제한을 적용하지 않는다 (제8조 제1항).
그리고 초과하여 취득하고자 하는 경우에는 10%․25%․33% 씩 각각 초과하여 취득 시에는 이를 금융위로부터 승인받아야 한다 (제8조 제3항). 그리고 이러한 주식소유한도 규정을 위반하여 초과한 주식에 대하여는 의결권을 배제하고, 의결권배제 규정 위반시 6개월 내에 한도초과주식의 처분을 명할 수 있도록 하고 있다 (동법 제10조).
이처럼 우리나라 금융당국은 주식소유한도 한도 초과시 금융위원회의 승인을 얻도록 함으로써 주인없는 은행과 관치금융을 심화시켜 왔다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위하여는 내국인이 10%를 초과하여 은행주식을 소유하는 경우에도 독일이나 영국처럼 신고만으로 주식을 취득할 수 있도록 하고 사후에 건전성 감독을 통하여 규제하는 방식의 간접규제방식을 취하여야 한다.
또한 동일인 여신한도와 관련하여서도 우리 나라 동일인에 대한 여신한도액은 은행자기자본의 25% 이내로 하여 외국의 예보다 비교적 높은 반면 은행주식소유한도를 낮게 책정함으로써 은행의 책임경영에 논리적 모순을 초래하고 있다.
입법론적으로는 은행주식소유한도를 완화하고 건전성감독차원에서 여신한도를 낮추는 것이 바람직하다고 본다. 구체적으로는 은행법상의 동일인 주식소유한도를 글로벌 스탠다드에 맞추어 대기업 구분없이 10% 로 상향 조정하고, 금융전문성을 확보한 금융그룹에 대하여는 20%까지 허용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 본다.
2. 대주주 승인 및 적격성 심사 및 대주주 변경승인
(1) 은행법상 대주주승인 및 적격성 심사
은행법과 금융지주회사법상 금융위의 승인을 받은 한도초과보유주주에 대하여 금융위는 정기적으로 적격성심사를 하도록 규정하고 (은행법 제16조의4, 금융지주회사법 제10조의2), 심사 결과 한도초과보유주주등이 초과보유요건 등을 충족하지 못하고 있다고 인정되는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 초과보유요건 등을 충족하도록 명할 수 있도록 규정하고 있다.
그리고 명령이행 시까지는 초과하여 보유하는 은행의 주식에 대하여는 의결권을 행사할 수 없으며, 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 한도를 초과하여 보유하는 은행의 주식을 처분할 것을 명할 수 있다(법 제10조의2).
그리고 2012년 정부는 이러한 대주주적격성 심사를 제2금융권까지 확대하려는 입법안이 제출되었으나 은행과 제2금융권과의 본질적 차이 때문에 도입되지는 않았지만 이러한 대주주적격성 심사는 관치금융을 심화시킨다는 점에서 우리나라 금융기관들의 성장을 저해하는 요인이 된다.
그러나 이러한 대주주 적격성 심사는 결과적으로 정부가 은행 등 금융권의 경영권을 박탈할 수 있다는 근거가 된다는 점에서 금융기관지배구조의 개선을 위하여는 폐지되어야 할 법규정이다.
특히, 대주주 적격성 심사는 헌법상의 보충성원칙 및 과잉금지의 원칙에 위배될 수 있다. 구체적으로 보면 헌법 제126조에서는 “국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업의 경영을 통제 또는 관리할 수 없다”(제126조)는 보충성원칙을 확립하여 놓고 있다.
그리고 제37조 제2항에서는 헌법상 보충성원칙에 의거한 경제적 기본권 제한은 공공복리를 위하여 “필요한 경우”(제37조제2항)에 한하도록 하는 과잉금지의 원칙도 정하여 놓고 있다. 즉, 헌법상 보충성의 원칙 (제126조), 과잉금지의 원칙 (제37조 제2항)에 반한다고 할 수 있다.
(2) 자본시장법상 대주주변경승인
자본시장법상 금융투자업자의 대주주가 되기 위하여는 금융위원회의 승인을 얻을 것을 요구하고 있으며, 승인을 위한 자격요건과 승인을 취득하지 않은 대주주에 대한 처분명령권과 당해 주주의 의결권을 제한하고 있다 (법 제23조).
이처럼 우리나라는 대주주의 경우 변경이 되려면 금융위원회의 승인을 얻을 것을 요구하고 있지만, 일본의 경우에는 주요주주(20%이상 보유주주)가 된 자는 내각총리대신에게 신고만 하도록 되어 있다. 영국의 경우에도 금융투자업자의 대주주는 신고만 하도록 되어 있다. 다만, 양국은 신고의무를 위반한 경우에 이에 대한 제재를 가하고 있을 뿐이다.
그러나 승인규제는 글로벌스탠다드에 부합하지 않는 사전규제에 해당하며, 그 중에서도 자율규제가 아닌 법적 규제에 해당하는 규제제도로서 매우 행정편의적 규제라는 비판을 받을 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위하여는 금융투자업자의 대주주변경 승인에 관한 현행 자본시장법 을 개정하여 이를 신고하도록 개정하는 것이 바람직하다.
그리고 대주주 승인과 관련한 자격요건 상 “사회적 신용”의 판단기준이 매우 추상적임을 고려하여 볼 때, 승인기관의 재량권 남용에 대한 논란의 소지가 많다고 본다. 선진 각국의 입법례를 보더라도 “사회적 신용”을 승인요건으로 하는 국가는 없다. 따라서 대주주 승인을 위한 자격요건 중 “사회적 신용”구비요건을 폐지하는 것이 바람직하다고 본다.
3. 금융기관 이사회구성 및 감사선임에 대한 법적 규제
은행법상 은행은 이사회에 사외이사를 3명 이상 들 것을 요구하고, 이사회 구성과 관련하여 사외이사의 수가 전체 이사 수의 과반수가 될 것을 강제하고 있다 (은행법 제22조). 그리고 사외이사의 선임을 위하여 사외이사후보추천위원회를 설치하여야 하며 추천위원회는 사외이사가 총위원의 2분의 1 이상이 되도록 구성하여야 하며, 사외이사후보추천위원회가 사외이사를 추천하는 경우에는 0.025%를 소유하고 6개월 이상 보유한 소수주주가 주주제안의 방법으로 사외이사 후보를 추천한 경우에는 당해 자를 후보에 포함시켜 선임절차를 밟아야 한다.
그리고 이사회 내에서 사외이사후보추천위원회 등의 운영 등에 대하여는 지배구조내부규범에 위임함으로써 이사회구성 등 절차에 관하여는 전적으로 회사정관이 아닌 법시행령으로 정하도록 함으로써 은행의 주주총회의 권한을 형해화하고 정부가 이사회구성권을 장악하는 법적 근거를 마련하였다.
이는 외형상으로는 상장된 민간기업임에도 불구하고 은행주식소유동일인한도 규정을 근거로 민간은행을 정부가 내부규점을 통하여 실질적으로 공기업화 하였으며, 그 이사회 구성도 경영효율성 보다는 공공성을 강조하여 정치적으로 이용될 가능성이 높다.
따라서 오교수님께서 언급하신 바와 같이 내부규범에 전적으로 이사회 구성을 위임하고 있는 금융지주사와 은행임원의 선임에 관한 제도적 개선이 필요하다. 구체적으로는 은행 지배구조내부규범규정을 폐지하거나, 아니면 법률에 규정하여야 할 대부분의 사항들을 현재처럼 시행령에 위임하지 말고, 정관에 위임하도록 개정하여 은행에 자율성을 부여하여야 한다.
이 정도는 되어야 최소한의 “금융회사 지배구조 선진화 방안”이라고 할 수 있을 것이다. 그리고 자본시장법상으로도 금융투자업자는 사외이사를 3인 이상 두어야 하며, 자산이 2조원 이상인 금융투자업자는 사외이사가 이사 총수의 2분의 1 이상이 되도록 강제하고 있다 (법 제25조).
이 또한 헌법 제37조제2항에서 규정하고 있는 과잉금지의 원칙을 위반할 여지가 크다고 본다.
III. 결어
최근 세계경제포럼(WEF)이 우리나라 금융산업의 경쟁력이 전체 144개국 중 아프리카 국가들에도 뒤지는 80위라고 발표한 바 있다. 그리고 2013년 기준 국내 은행들의 수익성관련 ROA(총자산이익률)가 0.38%로 아시아에서 꼴찌 수준이라는 발표도 있었다.
이러한 점을 고려하여 볼 때에 최근 발생한 KB금융사태를 계기로 우리 금융산업의 본질적인 개혁논의가 시작되어야 한다고 본다. 이와 관련하여 2013년 6월 금융위원회가 '금융회사 지배구조 선진화 방안'을 마련하여 “이사회 역할 강화로 경영진 견제 기능 내실화”, “사외이사 책임 강화”, “지배구조에 대한 시장감시 활성화” 등을 내용으로 하는 개혁방안을 제시한 바 있다.
그러나 가장 중요한 관치금융 같은 본질적인 개혁방안이 빠지다 보니 결국 국민적 공감대를 형성하지 못하고 더 이상 진전을 보지 못하고 있는 듯하다. 이제부터라도 금융위는 국민 대다수가 공감할 수 있는 금융개혁방안을 새로이 마련하여야 한다. 이를 위하여는 우선, 관치금융의 잔재인 금융기관의 주식소유제한, 금융기관 대주주의 정부 승인 및 적격성 심사, 금융기관 이사회구성 및 감사선임에 대한 법적 규제에 대한 근본적인 개혁방안이 제시되어야 한다고 본다.
(이 글은 바른사회시민회의에서 개최한 '한국금융기관의 지배구조 개선 방안'에서 전삼현 숭실대 법학과 교수 겸 기업법률포럼 대표가 발표한 토론문입니다.)